土地承包经营权纳入不动产统一登记关键问题务实探讨

张振华 徐頔飞 朱烨 沈健

摘要：新一轮土地制度改革提出了“三权分置”，恰逢不动产登记五年过渡期截止，土地承包经营权的确权登记成果需平稳对接到不动产登记机构，其中业务整合时一些关键问题亟需解决。文章结合目前最新的政策法规，深入分析了承包地块的权利关系，并提出了具体可行的业务流程衔接方式，同时，以贴合不动产登记实际需求为原则，对土地经营权登记的典型业务办理问题给出了切实的解决建议。

关键词：土地承包经营权;三权分置;不动产统一登记;业务整合

一、引言

（一）農村土地“三权分置”改革

2020年5月，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式表决通过，该法典将土地承包经营权划定为用益物权，并补充增加土地经营权相关条款，确立了土地经营权的权利类型。

2014年，我国新一轮农村土地制度改革开启，中央一号文件提出“稳定承包权、放活经营权”，明确了三权分置的政策方向。2018年修订颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《新承包法》），以法律化手段构建了三权分置的基本框架。新颁布的一系列政策法规使得土地承包经营权逐渐衍生出新的内涵，并直接影响了其相关权利的登记业务办理。

（二）土地承包经营权纳入不动产统一登记

2015年，《不动产登记暂行条例》颁布，指出土地承包经营权应纳入不动产登记。2019年9月，《中央编办关于修订整合不动产登记职责文件的通知》要求自然资源部指导监督农村承包土地的登记工作，农业农村部负责指导农村土地承包经营及有关合同管理、流转规范等承包土地的管理工作，并组织各地农业农村部门向自然资源部门移交确权登记成果资料。

在这样的背景下，各地将土地承包经营权分批稳步纳入不动产统一登记的工作陆续开展，但目前尚缺足够的实践经验作为落实该工作的强力支撑。因此，本文以改革目标为基石，以法理为梁柱，对一系列从业者和利益相关者普遍关心并直接影响工作开展的问题进行探讨，并给出了务实性的业务办理建议。

二、关键问题务实探讨

（一）土地经营权和土地承包经营权关系

先来看这样的问题：农户首次分包获得承包地块时，不动产登记机构如何登簿发证？仅仅记载土地承包经营权，还是同步增加一条土地经营权的记录？

这个问题实质反应的是两种权利法理上的关系，根据我国物权体系和土地产权体系建立中所遵循的权能分离理论，在承包方自主经营承包地时，享有完整土地承包经营权权能，即承包权和经营权[2]。当承包方不自主经营土地，将承包地流转他人时，承包地的承包权权能和经营权权能才会发生分离，也即承包方仅享有承包权权能，受让方享有转让出去经营权权能的派生权利——土地经营权。

因此，农户首次分包获得承包地块时，不动产登记机构应对该地块进行土地承包经营权首次登记并将相应产权证书发给农户。如农户打算自主经营承包地块，则不需要执行土地经营权相关的登记操作。

（二）业务流程衔接方式

对比分析2003版《农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《权证管理办法》）和《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》），可以发现两者对登记类型的定义有所不同，尤其是原变更登记与转移登记的关系需要厘清。

根据《细则》规定，当发生买卖、互换、赠与不动产、以不动产作价出资（入股）等情形时，当事人需要依法申请相应权利的转移登记。显然，农村承包地块的转包、入股等土地流转行为能够满足申请转移登记的条件。

《民法典》第三百三十九条提出，“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”，根据最新法律解释，满五年的转包、出租等土地流转情形，符合申请土地经营权转移登记的条件。

为明确新老登记流程的衔接，将《新承包法》中明确定义的和常见承包地块的流转方式进行了全面系统地梳理对照，整理为详细的业务类型对照表，如表1所示。

（三）土地经营权登记发证相关问题

《民法典》第三百四十一条规定：“流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记;未经登记，不得对抗善意第三人。”这一表述明确了土地经营权进行权利登记的条件，并为其对抗主义的效力追加了五年以上的时间限制。

《民法典》中一方面将土地经营权归为用益物权，而非担保物权;另一方面，又允许以抵押方式流转土地经营权（《民法典》第三百四十二条）。为了实际操作的方便，我们认为符合登记情形的土地经营权不动产发证工作后续也会同步展开。

当承包地首次流转经营权时（五年以上），会正式形成土地经营权，符合《细则》中对首次登记的定义，此时可执行土地经营权首次登记。如果使用转包等方式流转土地经营权的，可向登记部门申请土地经营权转移登记。另外，承包地块中，有且仅有土地经营权可以进行担保。担保包含抵押和质押，由于承包地块的性质较难实现质押，因此在实际业务办理时，可申请土地经营权抵押登记。实际操作过程中，按照登记流程精简原则，可将土地经营权首次登记和转移登记或抵押登记流程合并办理。

（四）土地经营权入股的业务办理

土地经营权入股主要是根据一定规则，将承包地块的经营权量化为股权。具体的方式包括农民入股、集体组成股份公司或成立合作社等，服务于农业生产经营。

《农民专业合作社法》中提出，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上的互助性经济组织，合作社成员可以用土地经营权入股。这就明确表达了土地经营权以第一种方式入股的可行性。在不动产转移登记办理时，需要提供作价出资（入股）协议等入股证明，土地经营权权利人主体是农民所在农民专业合作社。

第二种与第一种入股模式的差异仅在于土地经营权的权利人是企业法人。第三种情况比较复杂，但现实中比较常见，因为这种方式不仅有利于农民集体维护自身利益，也有利于土地资源的整合规模化生产。第三种方式存在两次作价入股，按不动产登记规则需要办理两次土地经营权转移登记，但这显然是繁琐且浪费行政资源的。因此，建议在农民集体意见一致的情况下，这种转移登记可采用批量办理流程，多个承包地块的转移登记一次办理，登簿记载多个权利状况，并向转移后的权利人发放一本证书。

目前，不少农民对土地经营权入股的风险存在担忧，所以具体执行过程中存在一些障碍，将其纳入不动产登记可将过程以法定形式记载，有利于保障农民权益并推动改革进程。

三、结语

本文基于“三权分置”的土地制度改革背景，结合不动产统一登记的实际需求，通过分析《民法典》《新承包法》《不动产登记暂行条例》等多部法律文件中的相关条款，对多个关注度较高并影响实际工作的问题进行了分析探讨，并为从业者给出了相关操作建议。

随着后续工作的推进，特别是农村产权问题复杂的情况下，必然会出现诸多新的法律和业务问题。本文建议各地可按照试点先行的原则，选取基础较好的乡镇作为试点，充分考虑三权分置改革的目标，推进土地承包经营权登记工作的顺利开展。在试点经验的基础上，可进一步制定和完善配套政策法规，不断创新具体实现方式，逐步扩大试点范围，完善农村承包地块登记业务，助力新一轮土地改革。

参考文献：

[1]祝之舟.农村土地承包经营权的功能转向、体系定位与法律保障——以新《农村土地承包法》为论证基础[J].农业经济问题，2020（03）：40-48.

[2]刘禹宏，杨凯越.中国农地制度之纷争：“三权分置”的权利关系、法理冲突及其解决途径[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2020，48（02）：140-148.

[3]土流网.农村土地经营权入股是什么意思[R].[2017-05-04].https：//www.tuliu.com/read-55337.html.

（作者单位：南京国图信息产业有限公司）