全球粮价上涨下的各国粮食安全及进出口政策

谷晏清

关键词：粮食安全；粮食价格；粮食通胀；粮食进出口政策

粮食作为人类维持生存的必需品，其属性必然超出一般意义上的商品。粮食和民生切身相关，其价格的波动，调整着农民的经济效益、粮食企业的利润，还关系着一个国家的粮食安全。2020年，受新冠肺炎疫情等诸多因素的影响，全球食品和粮食价格持续上涨，这种趋势在今年疫情逐渐得到控制状况下并未改变，全球食品价格已上涨至近10年来的最高水平。根据联合国粮食及农业组织（FAO）发布的数据，食品价格指数已经连续12个月上涨，達到了自2011年9月以来的最高水平，仅比其名义历史峰值低7.6%。从去年以来国际粮食问题就成为了一个隐患，不少国家粮食价格飞涨，还出现了极度缺粮的状态。在当前国际形势不明朗的情况下，全球多国为了保障自己的粮食使用，开始了屯粮行动。不少粮食生产大国纷纷调整农业政策，限制甚至禁止相关粮食出口，这些情况都让国际粮食市场面临严峻挑战。

全球食品价格持续上涨

近日，联合国粮食及农业组织发布的全球食品价格最新月度报告显示，5月全球食品价格连续第12个月上涨，达到2011年9月以来最高水平（图1）。

报告显示，5月植物油、食糖和谷物价格飙升，推动粮农组织食品价格指数升至127.1点，环比上涨4.8%，同比上涨39.7%。当月，5个商品类别价格全部上涨，植物油、食糖、谷物、肉类、乳制品价格指数分别环比增长7.8%、6.8%、6.0%、2.2%和1.8%。

具体来看，在国际玉米价格带动下，粮农组织谷物价格指数较4月份上涨6.0%，同比平均高出89.9%。然而，玉米价格从5月底开始回落，主因是美国产量前景有所改善。5月末国际小麦价格也呈跌势，但5月价格环比仍上升6.8%，而国际大米报价则保持稳定。

植物油价格指数5月份环比上涨7.8%，主要反映出棕榈油、大豆油和菜籽油报价上扬。东南亚国家产量增长缓慢推高了棕榈油价格，而尤以生物柴油行业为代表的全球需求稳健向好，导致大豆油价格走高。

食糖价格指数较4月上涨6.8%，主要是因为收获延迟，而全球最大食糖出口国巴西的作物产量下降引发担忧，尽管印度大量出口发挥了缓解价格飙升的作用。

肉类价格的环比涨幅为2.2%，中国进口采购步伐加快，以及主要禽肉和猪肉产区的内部需求增加，导致肉类价格全线报涨。

乳制品价格指数当月上涨1.8%，较2020年同期平均高出28%。进口需求强劲的脱脂奶粉和全脂奶粉是涨幅的主要推手；而新西兰出口供应的增加则致使黄油价格近一年来首次出现下跌。

粮农组织近期发布的《谷物供求简报》预计，2021年全球谷物产量将创历史新高，达28.21亿吨，比2020年增长1.9%。其中领涨的是玉米，涨幅预计可达3.7%。同时，预计2021/22年度世界谷物消费量将增长1.7%，达28.26亿吨，谷物食品消费总量将与世界人口同步增长。

总体来看，2020年以来，全球食品价格持续上涨。中国民生银行首席研究员温彬此前表示，国际粮价上涨是多方面因素导致的。

首先，最主要的是粮食供求关系变化的原因。综合来看，粮食涨价主要受到疫情、天气，以及自然灾害的影响。从2020年开始，新冠肺炎疫情暴发、沙漠蝗虫、东南亚旱灾，以及近期南美的降雨等都对粮食的供应和产量带来不利影响，导致供求关系的变化，从而推高了粮价。

2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延，为有效控制疫情所采取的隔离、封闭措施，阻碍了农民务农、工人务工，导致粮食收获和运输成为问题。而化肥、农药、兽药等生产资料短缺，也会在一定程度上给农业生产带来不利影响。此外，疫情加剧了粮食供需的不确定性，引发多国采取出口限制和贸易保护措施。虽然这些限制措施都是临时性的且目前多数已结束，但对国际市场不良预期和恐慌情绪起到了推波助澜的作用。

极端天气的扰动是造成粮食供应减少的重要因素。2019年到2020年6月，沙漠蝗虫在东非暴发，并迅速蔓延到西亚、南亚等20多个国家和地区。沙漠蝗虫是全球最危险的迁徙性害虫之一，它们飞行和繁殖速度快。成年沙漠蝗虫每天飞行距离可达150千米，而1平方千米蝗群每天能吃掉3.5万人的口粮。灭蝗最有效的方法是喷洒杀虫剂，但2020年由于突如其来的新冠肺炎疫情，导致非洲大陆蝗灾应对工作放缓。此外，东非受蝗灾影响的国家都不是通常的蝗灾前沿地区，因此这些国家都缺乏现成的治理蝗虫的系统和工具。非洲国家经济基础薄弱，如肯尼亚缺乏足够农药库存，南苏丹、厄立特里亚正遭受饥荒无力组织空中喷洒。

东南亚遭遇旱灾。2020年，联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（亚太经社会）和东盟秘书处发布的《为干旱年份做好准备：在东南亚建立抗旱能力》报告指出，东南亚在过去五年间，遭遇了数十年以来最严重的旱灾，涉及该地7/10的土地、6/10的人口，而这一趋势还会持续下去。报告还敦促东南亚各国政府提高该地区干旱灾害预防与应对能力。东南亚地区水热充足，是稻米主产区，当地地狭人稠，遭遇旱灾会给全球带来更大的粮食短缺压力。

另外，自疫情暴发以来，世界多个主要经济体采取宽松的货币政策，投放了大量的流动性。在流动性过剩的背景下，也有一部分资金对粮食期货进行投资。这也是导致大宗商品，包括粮食在内的价格明显上涨的一个助推因素。据了解，截至5月24日，美联储资产负债表达到近8万亿美元，和2020年初的4万亿美元一比，美联储已经印了4万亿美元（约25万亿元人民币）的新美元。大量美元撒出去，导致全球商品价格大涨。

随着经济全球化的推进，农产品交易范围已从局部、区域性的市场拓展到全球市场。疫情的冲击带来粮食短缺和价格上涨预期，反映到大宗商品市场就会激发粮食期货价格上升，叠加投机炒作，进一步加剧粮食价格的不稳定和波动。

粮食通胀对各国的影响

粮价暴涨导致各地通胀飙升。据央视财经报道，世界银行数据显示，受疫情影响，全球食品价格在2020年总体上涨了20%，进入今年后，多数主要农产品价格总体上仍处于上升态势。由于此前全球央行的极度宽松政策，石油、铜等大宗商品价格已随之上涨。而粮价的飙升，无疑进一步加剧了全球通胀带来的潜在冲击。

随着粮价的大涨，新兴市场多国通胀已经达到令人堪忧的水平。粮价上涨对各国的冲击程度不一，巴西、俄罗斯、尼日利亚、土耳其和印度五个中等收入大国的情况最令人担忧。这些国家均人口众多、食品支出在消費者价格篮子中占比较高，政府在控制食品价格方面面对的压力也更大。

牛津经济咨询公司的数据显示，在新兴市场国家中，巴西这个拉美最大经济体因其货币持续贬值，在过去一年中食品价格相对于总体通胀率的上涨速度最快。

俄罗斯是世界主要粮食出口国，小麦出口量位居全球第一。近一年来，国际粮价节节攀升，俄罗斯国内的食品价格也出现了上涨，俄罗斯也收紧了粮食出口政策。据俄罗斯统计部门公布的数字，2020年俄罗斯全年食品价格上涨7.9%。其中糖类产品上涨13.6%，水果产品上涨12.9%，面包和谷类制品上涨8.6%。为了应对国内食品通胀加剧的压力，俄罗斯政府于今年1月底出台措施，规定了主要粮食类商品出口配额，提高了配额内小麦出口关税。

据《天下财经》报道，非洲第一大经济体、第一人口大国的尼日利亚，从去年以来受疫情及通货膨胀等多方面因素影响，物价水平呈现持续上涨的态势。专家分析指出，食品价格大涨已让部分贫困人群生计难以维持，饥饿也加剧了社会动荡的风险。在尼日利亚首都阿布贾最大的集贸市场乌斯市场，大米、小麦、玉米等谷物价格都经历了不同程度的上涨。尼日利亚国家统计局数据显示，2021年2月，全国食品通胀率同比增长了21.79%，创下15年来的最高水平。

作为全球人均最大的面包消费国和最大的面粉出口国，土耳其同样特别容易受到大宗商品市场反弹的影响。1月份食品价格同比上涨18%，谷物和蔬菜等主要食品价格大幅上涨。而土耳其总理埃尔多安则下令对食品价格上涨进行调查。

在印度，粮食问题已导致政治局势陷入紧张。印度总理莫迪开放谷物市场的计划，被指会导致农民收入锐减，有关抗议活动不断升级。风险分析评估公司Verisk Maplecroft指出，印度政府削减食品和燃油津贴经常会引起动荡，而未来两年的预测并不乐观。

此外，全球粮价暴涨，让不少国民担忧，全球粮食上涨会不会影响到中国的粮食价格。针对此事，今年3月31日，国家粮食和物资储备局表示，当前中国粮食库存充实、供给充裕，保障粮食市场供应和平稳运行有基础条件。

作为世界粮食进口大国，“中国需求”并非是导致本轮全球粮价上涨的主要原因。中国小麦、大米、玉米三大主粮进口量占全球贸易量的比重很小，占全球产量的比重就更小。据世界贸易组织和联合国粮农组织数据，2020年中国进口小麦、玉米、稻谷分别为838万吨、1130万吨和294万吨，分别占全球小麦、玉米和稻谷产量的1.09%、0.98%和0.58%，占贸易量的4.49%、4.91%和6.13%，总体看，中国谷物进口量占全球谷物产量的0.9%左右。全球粮食上涨难以对中国粮食价格产生较大影响。对中国而言，国内粮食供求关系是决定国内粮食市场稳定与否的根本。从目前来看，中国粮食库存处于较高水平，支撑粮价大幅上涨的条件并不充分。中国农业大学经济管理学院教授武拉平表示，今年要继续多措并举保证国内粮食供给，确保市场平稳运行，以应对国际粮价上涨带来的输入性通胀风险。

事实上，即便是在发达经济体，美国、加拿大和欧洲的消费者也在此轮食品价格的上涨中蒙受了不小损失。加拿大达尔豪西大学农业食品分析实验室主任Sylvain Charlebois对此情况表示，“人们将不得不习惯于为食物支付更多的钱。情况只会变得更糟。”

今年3月间，美国劳工统计局发布报告称，食品消费者价格指数在2020年当中全线上涨，其中在家自己加工的食品价格平均上涨3.3%，从外面买来的制成食品价格平均上涨3.9%。报告还指出，食品价格的上涨趋势还将持续下去，尤其是制成食品，比如服务受限的餐厅所销售的食品，价格2020年当中上涨了6.5%，涨幅创下了十年以来的新高。美国消费者价格指数现已超过美联储设立的2%通胀目标。美联储6月2日发布的全国经济形势调查报告显示，美国经济活动温和增长，通胀压力进一步增加。

与此同时，发达国家的人们开始对饥饿和营养不良投入了更多关注。在英国，Trussell信托在疫情期间每天向儿童发放2600份食物包裹。据美国最大的饥饿救济组织Feeding America的估计，在美国，疫情使1320万人陷入粮食安全危机，这比2018年增加了35%。

尽管发达市场往往不会受到短期价格飙升的影响，因为食品加工流程更为复杂，成本的增长通常不会立即显现出来。但这也可能导致出现另一种所谓“缩水式通胀”的情形——即价格不变，但产品供应减少。英国国家统计局的一项研究发现，在2012年1月至2017年6月期间，食品公司面临着成本上升和英镑贬值的问题，多达2529种产品容量被做得更小，是尺寸增加数量的四倍多。

而作为粮价上涨的应对措施，与新兴市场不同，在一些较富裕的国家，政府更注重自给自足而不是价格控制。法国正计划提高高蛋白作物的产量，以减少对大豆进口的依赖；新加坡最近成为首个批准销售实验室制造的肉类的国家，该国正努力提高国内食品产能。

各国调整粮食进出口政策

因粮食持续紧张，不少粮食出口国纷纷限制了谷物出口，这让部分国家的粮食危机问题继续加剧。

俄罗斯是全球粮食出口大国，据相关报道，2019—2020农业年度（2019年7月1日—2020年6月30日）该国出口粮食4170万吨，其中小麦出口量3320万吨，出口量继续保持世界第一。今年年初，俄罗斯联邦经济部颁布了一项新的谷物出口政策，其中将3月1日至6月30日期间的小麦出口税设定为每吨50欧元，并规定对包括小麦、黑麦、大麦和玉米在内的谷物实行出口配额限制，配额数量为1750万吨，超出配额的粮食出口将被征收每吨不少于100欧元的出口关税。据俄媒报道，随着粮食价格上涨，俄罗斯将继续监视出口并采取进一步的限制措施，包括对一些商品征收出口关税。目前，俄罗斯已经下令冻结部分食品零售价格，并采取措施限制出口，例如6月2日起将对小麦实行永久性出口关税，并根据市价计算；从6月5日开始禁止出口荞麦，该限制令有效期到今年8月31日。

除了世界最大的小麦出口国俄罗斯已经实施了谷物出口税，为了优先保障本国粮食供给，欧洲重要“粮仓”乌克兰和全球最大的饲料出口国阿根廷也开始设定出口配额。

根据乌克兰经济发展、贸易和农业部数据，2019—2020市场年度乌克兰大麦出口居世界第二，玉米出口世界第四，小麦出口世界第五。乌克兰经济发展、贸易和农业部1月22日表示，2019—2020市场年度乌克兰所有谷物的出口总量仅次于美国，成为世界第二大粮食出口国。2020年，乌克兰收获6540万吨谷物和豆类，为近三年来最低水平。2020—2021市场年度以来，乌克兰已出口2757万吨谷物和豆类，比上年同期减少630万吨。

阿根廷是全球第三大玉米供应国，同时也是最大的豆粕出口国。阿根廷商务部长近期表示，阿根廷正考虑上调谷物出口关税，政府需要采取措施来平抑市场价格，此举令农业人士担忧。目前，阿根廷已经对大豆出口征收33%的关税，对豆粕和豆油出口征收31%关税，对玉米和小麦出口征收12%的关税。

为维护国内粮食供求稳定，保持粮食价格稳定，巴西针对农产品价格上涨调整了农业政策，尤其是在玉米、大豆进出口关税方面。巴西农业部表示，近期国际商品价格上涨，导致巴西国内通胀压力增长，促使农业部采取暂停进口关税的措施。近日，巴西已经暂停在年底之前征收大豆、玉米、豆粕和豆油的进口关税，这意味着巴西将可以从美国或乌克兰进口玉米。巴西天气的干燥增加了市场对2021年玉米产量前景的担忧，第二季玉米播种推迟正在给巴西肉类加工商盈利能力带来巨大挑战，甚至有部分加工商开始转向巴拉圭和阿根廷寻求饲料供应，而且玉米价格的上涨，已经令巴西肉类加工商尝试在饲料中采用小麦来替换玉米。

在国际粮价大涨之际，中国已经“多管齐下”，做好準备，保障本国粮食供应。数据显示，1—4月中国粮食进口量达到5079.2万吨，同比增长57.8%。此外，中国粮食产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，中国人均粮食占有量高于国际公认的400公斤粮食安全线。今年3月下旬，中国农业农村部部长唐仁健表示，“中国的粮食安全是完全有保障的，我们有能力端牢自己的饭碗。”

此前在2008年和2011年，全球粮食价格曾出现两次大幅上涨（图2）。国际粮食政策研究所2010年的研究表明，2008年粮食价格飙升危机的主要原因并非粮食产量或储备量减少，也不是肉类和饲料谷物的需求增长，甚至也不是期货市场的投机行为。相反，2008年世界粮食价格危机的真正原因是：对生物燃料需求增长，拉高玉米和大豆价格；能源价格上涨，使生物燃料作物和其饲料作物倍受追捧，高油价也增加了农业生产成本；美元贬值；全球作物出口总额仅为总产量的6%左右，出口禁令和恐慌性抢购引起国际粮价波动；恶劣的天气引起粮食减产，尤其是乌克兰、澳大利亚和阿根廷小麦减产。公开资料显示，在2011年和2008年的粮食价格飙升期间，非洲、亚洲和中东的30多个国家发生了粮食骚乱。

5月5日，全球应对粮食危机网络（GNAFC）发布的《2021年全球粮食危机报告》指出，2020年有55个国家的1.55亿人陷入了“粮食危机”，这也让粮食不安全状况显得更为严重，其深受影响的人群比2019年多出了2000万人，特别是南苏丹、布基纳法索以及也门地区的13.3万人遭受了严重的灾难级不安全状态。据悉，2020年突发性粮食问题中，其中2/3人分布于非洲，有9800万人。

上述报告呼吁，要实现可持续发展目标，包括到2030年为全球85亿人提供有营养和可持续的食物，就需要对全球农业粮食系统进行根本性的变革。如果目前的趋势得不到扭转，则全球粮食危机将更加频繁和严重。为应对这一挑战，全球各方应加紧努力，促进建设具有社会、环境和经济可持续性，以及有韧性的农业粮食系统。