村两委“一肩挑”模式的历史变迁与政治逻辑概议

李 斌 李 淇

村两委“一肩挑”模式（即乡村“书记与主任一肩挑”）近年来得到广泛重视和探索实践，但是通过文献阅读、实地走访不难发现这一治理模式并不是近年来首创的乡村治理模式。对这一治理模式的历史变迁进行简要梳理，履清这一历史变迁的政治逻辑，有利于我们深刻理解现阶段的村两委“一肩挑”模式，推进当下乡村有效治理。

一、“一肩挑”的历史变迁

在阐释村两委“一肩挑”模式的历史变迁之前需要说明的是，乡村地区“一肩挑”的核心要义是强调政党对乡村政治的影响，而政党是现代化的产物。晚清民国时期作为我国现代化的开端，在此时段政党对乡村政治生活的影响是极其有限的，这尤其反映在政党对中国现代国家构建的影响上。而完成这一历史任务或者说把政党这一政治要素成功带入、深入乡村地区的政党是中国共产党。①李斌，张德元.现代国家构建的中国道路：乡村视域中的历史实践[M].中国科学技术大学出版社，2017.因此，“一肩挑”的历史变迁的历史起点只能在中华人民共和国成立以后了。

（一）人民公社时期

人民公社时期，农民公社具有独特性，农民公社“既是基层政权组织，又是农村集体经济组织，人、财、物大权集于一身，工、农、商、学、兵样样齐全”②罗汉平.农村人民公社史[M].福州:福建人民出版社，2003.。也就是说，人民公社时期的乡村治理领域呈现出人民公社时期“一元化”的特征。吴毅的研究结论是：中国共产党深入村庄极大地改变了村庄权力的结构。从村级党支部建立之日起，它就成了村庄的正式权威以及真正核心。村级政治的其他构成，只不过是党权的外延与辐射。这种状况说明：20世纪50年代以后，国家权力在基层村庄的深入、扩展和延伸，并不仅只是单一的行政权力的下伸，党组织的设立以及伴随着党组织设立出现的党的一元化权力结构才是导致村庄权力结构变化的真正原因。③吴毅.村治变迁中的权威与秩序--20世纪川东双村的表达[D].华中师范大学博士学位论文，2002.换言之，人民公社时期农村呈现出“党的一元化权力结构”特征，而这种全面突出党的地位与“一肩挑”中突出党的地位似乎不谋而合。

（二）20世纪末和21世纪初

随着人民公社的解题与中国特色社会主义政治体制的开创，乡村政治领域也发生了一系列变革。在这些变革中特别值得一提的就是村民自治制度的创立与发展，而村民自治制度的创立与发展离不开农村领域的经济性变革和国家民主化的进程。①徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社，1997.伴随着这一项制度的探索与推广，这一制度的弊端也逐渐显现和暴露出来。其中特别值得一提的是村“两委”的关系问题。诚如景跃进所指出的：由于传统的村庄权力结构具有一元化的特征，党支部书记掌握着村务大权，当竞选上台的村主任要求执掌村务时，一场斗争就难以避免了。②景跃进.当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视[M].北京:中央文献出版社，2004.伴随着村“两委”关系的不和，村庄换届选举也就成为了一个十分敏感，甚至矛盾频发的事，由此中央开始着力解决这一问题，创设了一系列制度，如基层选举观察员制度③李淇，徐理响.基层选举观察员制度：事实、价值、困境与展望[J].中共成都市委党校学报，2019(05).，发展了一系列治理模式。在这些治理模式中特别值得一提的是村两委“一肩挑”模式。

很明显，从20世纪末村两委“一肩挑”模式的尝试初始，这一治理模式便一石引起千层浪，引发了诸多争鸣和探讨。但是，在各类声音都有的情况下，中央以文件的实行明文规定提倡这一治理模式。但是，村两委“一肩挑”模式在这个时期并没有得到很大规模的推广。当然即使这一治理模式没有得到全面的实践，但是，一些地区却得到了较大程度的落实并取得了较为不错的效果，如武城县的“一肩挑”比率达到了95.5%④李晓华.武城县“一肩挑”率95.5%[J].乡镇论坛，2005(13).。

总而言之，在20世纪末和21世纪初这一时间段内，“书记与主任一肩挑”的治理模式虽然有各种推行动力，但是这一治理模式在乡村治理中的实践却并非一帆风顺、一气呵成。

（三）党的十八大以来

通过上面20世纪末和21世纪初的“一肩挑”的历史分析可以看出，村两委“一肩挑”模式在推行过程中可谓是阻力重重、争论颇多。正因为如此，村两委“一肩挑”模式经历了一段时间的沉寂，很多部门不再将推行一肩挑视为“硬指标”。但是，值得注意的是党的十八大以来，尤其是党的十九大以来，政府对村两委“一肩挑”的推广力度越来越强，各地的落实或自主选择的力度也越来越强。因此，此时间段关于“书记与主任一肩挑”的历史回顾主要用来阐释“书记与主任一肩挑”近年来的缘起、动力、实现方式以及结合具体的数据来说明其实现力度。很明显，前文提到政府有意推行“书记与主任一肩挑”的目的依然未变，尤其是想要解决村“两委”的关系问题以及村级党组织的弱化、边缘化问题。党的十八大以来全面加强党的建设、政府体制改革、领导体制改革等宏观层面的进展也对乡村治理领域的变革产生了影响。

下面来看“书记与主任一肩挑”推行的现实情况。四川省自贡市的数据如下：沿滩区47个村实现“一肩挑”全覆盖，富顺县新设立村“一肩挑”占比达91%。⑤自贡市村级建制不断调整优化 [EB/OL].(2019-10-18)[2020-05-16].http://mzt.sc.gov.cn/scmzt/dfmz/2019/10/18/9b19faf 5834942e992d88b19a34b96ef.shtml.甘肃省的数据如下：全省“一肩挑”的比例达到了55.06%。①侯小宝.甘肃省“一肩挑”比例达55.06% 村干部报酬提高到2.4万元[EB/OL].(2019-12-30)[2020-0516].http://gsnmb.gansudaily.com.cn/system/2019/12/30/017322696.shtml.从上面列举的数据不难看出，当下推行“书记与主任一肩挑”的力度是比较大的，而各村庄的落实力度同样也是比较大的。

综上所述，我们发现：其一，“书记与主任一肩挑”的出现和推行是有很强时代特征的，这种时代特征直接体现在微观的乡村政治与宏观的国家政治、国家政府体制的互动和影响上；其二，“书记与主任一肩挑”的推行并非一帆风顺；其三，从“书记与主任一肩挑”的历史脉络来看，好像“回到过去”，但实际上却是辩证否定，“书记与主任一肩挑”在不同时期的外延是不一样的。

二、“一肩挑”历史变迁的政治逻辑

上文简要回顾了“一肩挑”历史变迁，如何理解这些历史变迁？怎样看待各个历史阶段“一肩挑”的不同或相同的内涵？问题的答案可以称之为“一肩挑”历史变迁的政治逻辑。这种政治逻辑主要体现在以下几个方面：

（一）乡村治理场域的变迁

布迪厄关于场域的概念指出：“在高度分化的社会里，社会世界是由具有相对自主性的社会小世界构成的……这些小世界自身特有的逻辑和必然性具有不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性”②皮埃尔·布迪厄， 华康德.实践与反思——反思社会学导论[M].北京:中央编译出版社，1998.。由此可见，场域就是指一个个具有相对独立性的“小社会”，这种小社会具有自身的逻辑和必然性。结合这一概念不难发现，乡村治理也是一个场域，这个场域就是乡村治理的载体——农村。农村这一场域包含了如下要素：农村的经济、政治和文化三大要素。

先看农村的经济状况。衡量农村的经济状况比较权威的指标有两个：一个是农村居民人均可支配收入，另一个是农村贫困人口数与农村贫困率。不难发现农村的经济状况从大的历史跨度来判断是越来越好了，越是大的历史跨度，越能看出这种经济发展。从农村地区的经济发展不难发现今日之农村已是今非昔比，而经济基础决定上层建筑，经济的变革自然会影响甚至决定着乡村治理的变革。

再看农村的文化情况。由于“一肩挑”涉及的是乡村公共政治领域，因此这部分论及的文化情况自然便是农村的公共文化情况。所谓农村的公共（社区）文化，根据有关学者的理解，是指“一群农民日常生活所共同享有的处境化经验及其价值规范”③吴理财.处境化经验:什么是农村社区文化以及如何理解[J].人文杂志，2011(01).。很明显，改革开放以来乡村公共社区文化在经验层面、话语层面以及规范层面几乎都同步发生了不可逆转的转变和激变，这种转变和激变使得中国乡村社会发生了非常深刻的历史变迁。具体来看，这种文化层面的转变如下：其一，传统生活经验的没落与现代化、现代性生活经验的崛起；其二，集体化的文化话语体系的没落与个人化的文化话语体系的崛起；其三，传统规范性价值（即公共性的约束）的没落与个人化的社会关系约束的崛起。总结起来，就是乡村传统文化的衰落与更具现代化、现代性的文化在乡村地区的扩展。具体而言，就是乡村公共文化的衰落与讲究个体化文化的崛起。④吴理财，夏国锋.农民的文化生活:兴衰与重建——以安徽省为例[J].中国农村观察，2007(02).而当下随着乡村战略的推行，乡村地区的文化振兴也是势在必行，乡村中公共性的文化话语和价值规范也正在逐渐重塑、构建与推广①吴理财，解胜利.文化治理视角下的乡村文化振兴:价值耦合与体系建构[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2019(01).。

通过上述分析，可以发现乡村的经济、政治与文化构成了乡村治理的场域，在这一场域中各组成要素都处于变化之中。乡村治理场域的变迁体现在乡村的经济、政治和文化状况的变迁之上。具体来看，乡村的经济状况越来越好，公共文化经历了解构和重构的过程，以上种种导致了“书记与主任一肩挑”的历史变迁，这种变迁具有同步性：经济越发展，个体性意识越强，对集体的依赖越弱，由党的一元化领导走向多元化，直接导致了村“两委”关系的矛盾。但是，经济继续发展，这种问题又会消解，这与现代化理论中的阶段论不谋而合。文化同样如此，公共文化的解构导致了乡村的分散化，而公共文化的重构又呼唤着有一个强有力的主导力量和推动着。也就是说，无论是乡村治理场域中经济的变迁，还是乡村治理场域中文化的变迁，都深深影响着村级组织的变迁。

（二）乡村治理主体的变迁

从上述内容可知，推行“一肩挑”很重要的一个原因就是乡村“两委”的关系问题，而乡村“两委”即村级治理组织是乡村治理中最为重要的治理主体，由此可以引申出“一肩挑”的历史变迁的政治逻辑之二便是乡村治理主体的变迁。乡村治理主体可以从宏观、微观两个进行归纳总结：从宏观视角可以将乡村治理主体分为制度性的主体与非制度性的主体两大类；从微观视角来看，乡村治理主体主要有“村干部”、乡村内部各类精英以及普通村民。

首先探讨乡村治理主体中的普通农民。新中国成立以来，农民的政治参与并非是一直扩大的，而是经历了一系列波动。新中国成立之初，随着新政权的确立和农民主体地位的确立，农民的政治参与热情空前高涨，直到随后的“人民公社化”时期、“文化大革命”时期达到顶峰。但是，改革开放以后，农民的政治参与在某种程度上可以说是激情减弱，甚至在某些方面表现出了政治冷漠。这种政治参与的转变有学者称之为从“政治卷入”（卷入式参与）转型为“公民赋权”（权利性参与）②郭正林.当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应[J].社会学研究，2003(03).。根据阿尔蒙德和维巴的研究，他们认为政治参与过高和过低都不利于形成公民文化、不利于形成和持续民主制度，因为公民文化是一种混合的政治文化，公民对待政治参与是既积极，又消极的③加布里埃尔·A.阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化——五个国家的政治态度和民主制[M].北京:东方出版社，2008.。由此可见，新中国成立以来的农民政治参与的转变与“一肩挑”的历史变迁有不谋而合指出：全面政治化时期，农民被卷入政治，这种政治参与是被动的、有组织的，没有自主性而言，因此实行“一元化”就是这种参与的必然了。然而随着农民对待政治参与的态度以及进行政治参与的方式转变，此前的“一元化”必然解体走向“多元化”。并且农民和乡村相对于国家还具有了一定相对独立性，国家想直接介入乡村政治并非易事④田雄，郑家昊.被裹挟的国家:基层治理的行动逻辑与乡村自主——以黄江县“秸秆禁烧”事件为例[J].公共管理学报，2016(02).，因此尽管中央层面多次试图推行“书记与主任一肩挑”，但事实却事与愿违。虽然农民的政治参与呈现出认知与行动间的悖论①徐理响.论基层群众选举认知与行动间的悖论[J].学术界，2019(11).，但是不可否认这种悖论为全面推行“书记与主任一肩挑”提供了基本条件，这种悖论可以使得村庄换届选举必须合法合规，又给了上述“书记与主任一肩挑”近年来的缘起和动力中的各种动力提供了便利。最后需要指出的是，伴随着农民政治参与和政治意识变迁的其实是农民主体性的变迁，在上述变迁过程中，可以说由于农民主体性的崛起和自觉性的发轫对农民政治参与的追求产生了深刻影响：由狂热的政治参与激情到回归追求实际的政治利益再到现在的追求乡村治理有效。

乡村治理主体中的村级组织。乡村中的村级组织有很多，最具代表性和最受关注的当属乡村基层党组织和村民委员会。如前所述，这两个村级组织并不是一直存在的，乡村基层党组织是伴随着中国共产党的土地革命等进入乡村，而村民委员会更是伴随着乡村基层民主的自主探索才出现的。可以说，两大村级组织从诞生之日起就具有内在一致性和内在张力。从内在一致性的角度讲，无论是乡村基层党组织还是村民委员会，他们的目的都是为了解决乡村中出现的困境和问题，都是为了全面提升农民的生活质量，都是为了更好的发展乡村。

从内在张力的角度讲，乡村基层党组织介入乡村是国家权力介入乡村的产物，是中国共产党完成现代国家构建的产物②李淇.理解中国的现代国家构建之路:宏观与微观的互动——兼评李斌、张德元《现代国家构建的中国道路:乡村视域中的历史实践》[J].创造，2020(01).，也就是说乡村基层党组织的出现是“自上而下”的过程。与之相反，村民委员会的出现是乡村发挥自主性的产物，被誉为“草根民主”，也就是说村民委员会的出现是“自下而上”的过程。这种内在张力就与政治学理论中的国家自主性和地方自主性的张力相一致了，换言之，也是与“国家中心主义”和“社会中心主义”相一致了③李新廷.社会中心主义·国家中心主义·政党中心主义——西方比较政治学研究视角的演进与中国关照[J].国外理论动态，2016(02)。那么这种张力在我国乡村的实践中可以引申为官治和自治的权力冲突④张静.国家政权建设与乡村自治单位──问题与回顾[J].开放时代，2001(09).。通俗理解就是乡村的发展是要以国家意志为导向，还是要以乡村自主意志为导向。具体到村级组织就是，乡村政治是以乡村基层党组织为主，还是以村民委员会为主。⑤李淇，李斌.争论中的村两委“一肩挑”模式与乡村治理的发展[J].黑龙江工业学院学报(综合版)，2020(06).关于这两大村级组织中出现的问题就是前述村“两委”的关系问题，有学者将之总结归纳为：两委关系问题的实质是“乡村基层党组织享有的‘领导权’与村民委员会手握的‘自治权’之间的对立和冲突；‘两委关系’的问题折射出来的是转型期国家与社会矛盾，也是国家权力与社会权力在乡村紧张关系的写照 ”⑥黄辉祥.“两委”矛盾:现代国家建构的内在张力——基于现代国家建构理论的尝试性解释[J].中南民族大学学报(人文社会科学版)，2008(06).。换言之，乡村基层党组织和村民委员会之间存在着一定程度上的内部张力，这种张力可能导致乡村“双头”政治的出现，从而出现“两委搁政”⑦冯耀明.村民自治实践中两委关系及冲突解决模式探析[J].北京行政学院学报，2004(05).的局面。

随着政治实践和理论的不断发展，越来越多学者注意到无论是“国家中心主义”还是“社会中心主义”似乎都无法完全解释现实中国家与社会的关系问题，或者说国家和社会谁是第一性的问题①Joel S. Migdal，State in Society:Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another，Cambridge:Cambridge University Press，2001.，因此有学者提出了“嵌入式自主”②Peter Evans， Embedded Autonomy : States and Industrial Transformation ，Trenton:Princeton University Press，1995.的概念，认为国家和社会是相互嵌入的。这一理论阐释无疑很好地阐释了我国国家—社会关系的现状、乡村治理的现状以及乡村基层党组织的现状。鉴于此，不难发现“嵌入”似乎是解决乡村基层党组织和村民委员会矛盾和问题的一种途径，而当下正大力推行的“一肩挑”便是试图使二者相互嵌入，共生共存，共同发展。③李斌，李淇.乡村治理中村两委“一肩挑”模式探讨[J].行政与法，2020(12).简单总结一下乡村治理主体中的村级组织与“一肩挑”的历史变迁：由于乡村基层党组织和村民委员会出现的时间不同，在村民委员会未出现之前，自然就是万事以乡村基层党组织为核心了，这就与人民公社时期的“一肩挑”相对应。待人民公社制度解体，基层民主的自主探索，村民委员会的出现改变了乡村治理的格局。但是，伴随着这种改变的还有村“两委”的关系问题，为了解决这一问题中央试图推行“一肩挑”，等到国家和社会相互嵌入之时，推行“一肩挑”也就会必然成为时代的选择了。

（三）乡村政治要素的变迁

村级组织作为乡村场域最重要的公共组织，深受很多政治因素的影响，这些政治因素结合我国政治实际，主要受到政党这一政治要素、宏观层面的政府体制这一政治要素以及国家对乡村政策这一政治要素的影响。

从政党即中国共产党的角度来看，“一肩挑”的历史变迁与中国共产党自身的变迁是密不可分。

结合上述内容，可作出如下中国共产党在乡村政治中的作用和影响示意图：

从图中不难发现中国共产党在乡村政治中的作用和影响并非一定不变，而是像图中所呈现的波纹一样，跌宕起伏。图中的几个转折点与推行“一肩挑”的时期正好一致，这正好反映了中国共产党对乡村政治的影响，更进一步说，中国共产党对乡村政治的战略和部署直接影响着村级组织的变迁。中国共产党对农村社会治理的策略是有阶段性的，在改革开放前，中国共产党对“三农”的领导主要的是全能式的领导，这种全能式的领导就是邹谠所言之“全能主义”④邹谠.二十一世纪中国政治:从宏观历史到微观行动角度看[M].香港:牛津大学出版社，1994.，这种“全能主义”的提法立足于国家—社会关系，认为国家可全面、轻易介入社会。改革开放后，中国共产党对“三农”的领导逐步走向规范、有序和法治。⑤蔡清伟.中国共产党农村社会治理的基本特点研究（1949-2013）[D].西南交通大学博士学位论文，2014.这种转变也正好对应了“一肩挑”的历史变迁。乍一看，中国共产党在乡村政治中的影响似乎是“回到过去”，实则是辩证之否定。就如同张乐天对人民公社制度的研究一样，集体化时代、一元化时代是终究要与之说再见的，但是集体化时代也留下了一些宝贵的财产，如村庄集体经济、党权党责的规定与落实。⑥张乐天.告别理想——人民公社制度研究[M].上海:上海人民出版社，2016.同样，对人民公社时期的党的一元化带来的“一肩挑”我们的态度是十分明确的，即坚决反对这种体制，但是那个时代留下来的党群关系值得当下推行“一肩挑”学习和借鉴。

从宏观层面的政府体制角度来看，“一肩挑”的历史变迁也受政府体制变迁的影响。新中国成立以来，我国的政府体制并非一成不变，而是在改革中不断发展以适应社会发展。大体而言，我国的政府体制及其对应时间如下：第一阶段，新中国成立至三大改造完成，新民主主义革命政权；第二阶段，人民公社时期，“一大二公”的党的一元化领导体制，第三阶段：改革开放至今：中国特色社会主义政府体制。由“一肩挑”的历史梳理可以知道“一肩挑”存在于上述的第二和第三两个阶段。在“一大二公”的党的一元化领导体制背景下，乡村地区实行党的一元化领导也就是十分正常和必然的。在中国特色社会主义政府体制背景下，要求党政分离，权责统一，这直接塑造了乡村的党政分离，即乡村基层党组织与村民委员会并驾齐驱。但是，随着中国政治的不断发展，党和政府的领导体制不断改革，改革的方向是从党的全面和直接领导走向政治领导和“总的领导”，强化党对社会的政治代表和录用功能以及党对国家整体的政治控制功能，加快形成一“核”多元、各司其职、良性互动的新型领导体制①何增科.从党治国家到政党政府——深化党和国家领导体制改革问题研究[J].复旦政治学评论，2016(02).。在这种领导体制下，党政合署办公就成为不二之选。在村级政治领域推行“一肩挑”也就自然成为了时代之选②李淇，李斌.全面提升党组织组织力视域下村两委正职“一肩挑”模式研究[J].厦门特区党校学报，2020(03).。

从国家政策的角度来看，“一肩挑”的历史变迁也受国家不同时期对乡村地区不同政策的影响。有学者指出中国共产党自中华人民共和国成立以来对农村治理政策的变迁基本上是围绕着“控制—汲取—激活”这三个维度来进行展开与切换的③李世敏.控制、汲取、激活:中华人民共和国70年农村治理政策的三个维度[J].湖北民族学院学报(哲学社会科学版)，2019(03).。不同的历史阶段中国共产党关注的主题不同，这种关注可以从历年中央一号文件的内容变迁可以看出④曲延春，王成利.政策演进与乡村治理四十年:1978—2018——以中央一号文件为基础的考察[J].学习与探索，2018(11).。近年来关于国家对乡村工作最重要、最集中的就是“乡村振兴”战略。而村两委“一肩挑”模式是在国家治理下沉、激活乡村村庄资源、激发农村活力一个可行的治理模式。