政治巡察制度建设研究

龙太江 胡菲

[摘要]随着全面从严治党不断向纵深推进，政治巡察成为市县巡察制度的新定位和突出重点。政治巡察制度建设就是要不断完善政治巡察体制机制建设，将制度优势转化为治理效能，这不仅有利于净化基层政治生态，还有利于密切党群干群关系，巩固党的执政基础。但从机制设计理论视角来看，由于政治巡察探索时间尚短，目前还面临着资源配置不足、信息传递效率不高、激励机制不完善等困境。因此，亟须通过整合监督资源、提高信息利用效率、构建激励保障机制等措施完善政治巡察制度建设，提升政治巡察治理效能，加强党内监督。

[关键词]市县巡察制度  政治巡察  机制设计理论  党内监督

党的十八大以来，随着全面从严治党不断深入，党中央对巡视制度有了新的认识，创造性地提出要深化政治巡视，突出强调了巡视监督的政治属性。政治巡察作为巡视制度在基层的纵深发展，是打通党内监督“最后一公里”的重要途径和有效方式，也是加大整治群众身边腐败问题的重要抓手。本文以政治巡察为研究对象，尝试运用机制设计理论探析政治巡察制度建设过程中面临的现实困境及化解之策，以期改进和完善政治巡察工作中的机制设计和制度安排，进一步提高党内监督的针对性和实效性。

一、问题的提出

巡视制度作为党的政治建设的重要一环，在党内监督中发挥着政治“探照灯”和“显微镜”的作用，着力发现、查处了一大批破坏党内政治生态的“老虎”，充分发挥了巡视利剑的震慑作用。[1]但是，在一些巡视不能覆盖的基层党组织，“微腐败”现象仍然存在。因此，如何实现监督下沉、关口前移，兑现“老虎”“苍蝇”一起打的承诺，就成了摆在党的面前的一项重大政治任务。在此背景下，党中央强调要探索建立市县巡察制度，不断深化政治巡察。政治巡察是市县巡察工作的新定位和突出重点。政治巡察制度建设就是要用制度治党治权治吏，积极将制度优势转化为实际治理效能。科学有效的体制机制建设为政治巡察实践的开展提供合理制度遵循，是推进政治巡察工作的必然逻辑要求。巡察工作每向前推进一步，体制机制建设就要跟进一步，只有不断扎牢织密政治巡察的制度笼子，才能最大限度地释放出政治巡察制度威慑力。

机制设计理论是一个能有效地分析、理解制度建设的一般性理论框架，强调在自由选择、自愿交换、信息不完全和分散决策的条件下，为一个任意给定的经济或社会目标设计出一套机制，使得活动参与者的个人利益与机制设计者目标一致。[2]2该理论最早由美国经济学家利奥尼德·赫维茨（Leonid Hurwicz）提出，并由艾瑞克·马斯金（Eric S. Maskin）和罗格·迈尔森（Roger B. Myerson）等人不断发展完善。起初，这一理论主要见诸经济领域解决经济机制的资源配置效率问题。例如，企业的激励问题、竞价机制的设计和拍卖原理等。随着这一理论的深入发展，其范式预设和分析方法也被广泛应用于社会生活的诸多领域。例如，公共政策的制定与执行、公共物品的供给分配、全球气候治理方案的制定等。[3]同时，机制设计理论对于反腐败工作也有着重要指导价值，有知名廉政研究专家就谈道：“设计那些信息效率高同时廉洁又对各主体都具有激励的机制。这当然是可能的，而不是高不可及的。”[4]

就政治巡察制度在实践中的运行样态来看，实际上也是一个信息传递和交换的过程。信息量的多少、信息获取成本的高低等因素都对政治巡察的结果和效能产生直接影响。在信息不对称和决策分散化的条件下，设计出一套激励相容的机制获取有效信息[2]3，对于高效完成政治巡察任务，达到既定目标具有重大意义。因此，本文尝试在机制设计理论视角下，借助其范式预设和理论工具分析政治巡察制度运行樣态，探讨健全和完善政治巡察制度的路径。

二、机制设计理论视角下政治巡察制度运行的现实困境

机制设计理论的核心问题是在信息不完全和不对称的条件下，如何设计出一套最优机制以实现资源的有效配置。[5]在许多经济学家看来，“资源的有效配置、信息效率和激励相容”[2]3是一套好的经济或社会机制必须具备的基本要素。其中，资源的有效配置要求“最大化”地整合与利用资源，达到“物尽其用”“人尽其才”的理想效果;信息效率原则强调机制的运行要以尽可能低的信息成本获取更多真实有效的信息;激励相容则要求机制设计要满足个人利益和集体利益相统一。从机制设计的视角看，当前政治巡察制度建设还存在以下一些问题。

（一）监督资源配置不足导致政治巡察滞后

相对人的需求而言，生产商品的各类资源总是有限的，如何合理分配相对有限甚至在某些领域较为稀缺的资源，用最小化的资源消耗获得最大化的产出收益是学界一直以来关注的焦点。当资源配置未达到帕累托最优状态时，则需通过帕累托改进实现资源优化配置的理想状态。在水平监督不可能成为权力监督体系的核心、自下而上的监督又较为薄弱的情况下，巡视巡察制度作为一种自上而下的监督制度，正好弥补了党内监督的缺口[6]，充分发挥了整合监督资源的优势。但由于市县巡察制度建立和探索的时间尚短，在基层巡察队伍人员配置方面还存有一定的帕累托改进空间。

为政之要，首在得人。政治巡察作为党内监督的一种有效方式，拥有一支政治过硬、业务精湛的干部队伍，是政治巡察工作顺利开展的组织保证。[7]相较于政治巡视，政治巡察面临更繁重的监督任务、更复杂的监督环境、更广泛的监督对象，对配齐配强政治巡察队伍也提出了更高、更严的标准。但实际情况与这一目标相去甚远，当前基层监督力量仍然较为薄弱、分散。其一，巡察人员不固定且来源复杂，甚至面临着“人手短缺”的局面。各地各单位主要通过抽调借调、内部调剂等方式组建巡察队伍。虽然总体素质较高，但在实际工作中，专业素养参差不齐，在协调力、发现力等方面有所欠缺的现象依然存在。其二，巡察人员年龄结构不合理。巡察工作进驻时间长，涉及范围广，对巡察人员的专业素质和身体素质都提出了较高的要求。在实际工作中，巡察组组长和副组长多由退居二线的领导干部担任，其他成员也多由阅历丰富的老同志或中层干部组成。这样的制度安排可以充分利用老同志的比较优势，但舟车劳顿下，可能会出现难以长久专注于巡察工作，力不从心的情况。[8]

（二）信息传递效率不高导致政治巡察难度加大

赫维茨指出，经济机制实际上是一个信息传递系统，在此间，所有人不停地相互传递信息，但这些信息内容真假难辨。每个理性经济人都想尽量隐瞒自身信息，降低成本，从而达到自身利益的最大化。[9]在信息传递过程中，信息量的多少、信息的真伪、信息传递成本的高低等因素都会影响既定目标的实现。在政治巡察工作中，相关信息的获取也直接影响着政治巡察的进度和效能。就目前看，政治巡察工作面临着信息传递效率不高的困境。

1.巡察信息不对称。在巡察工作中，相关信息主要源于被巡察党组织和人民群众。因此，信息不对称主要发生在巡察组与巡察对象、巡察组与人民群众两个向度之间。一方面，巡察组与被巡察党组织之间具有天然的信息不对称性。[10]政治巡察的过程实际上也是二者信息“博弈”的过程。就集体层面而言，被巡察党组织是信息的占优方，对于巡察组的到来，他们往往“主动应对”，甚至提供一些虚假、捏造的信息，导致信息失真。[11]就个人层面而言，被巡察党组织成员出于维护团体利益的目的或者害怕因为提供线索牵连自身，通常不会主动向巡察组反映问题，呈现出消极应付的态度。另一方面，巡察组与人民群众之间也存在着信息不对称的情况。根据弗雷德里克森的“距离悖论”理论，人们相信或崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员是懒惰、不称职和不诚实的。[12]与美国截然相反，中国式的距离悖论是“距离产生美”。群众往往对物理距离远、层级距离高的官员政治信任度更高，反之对基层官员却持怀疑态度。如此一来，缺乏支持和信任的巡察工作就会因遭遇信息不对称的瓶颈而难度加大。

2.各职能部门之间沟通协调机制不畅。政治巡察工作涉及面广，工作流程多，需要纪检监察、组织人事、审计、财政、信访等部门之间高度协作配合，在这一过程中，信息共享发挥着举足轻重的作用。但目前巡察工作中，制度参与者的配合程度有限就成了巡察工作信息传递效率低下的症结所在。信息共享建设滞后，巡察组难以在短时间内全面、准确、及时地获取所需信息，客观上增加了信息获取的成本，一定程度上影响了政治巡察工作的精度和效度。

（三）激励机制不完善导致政治巡察动力不足

人们所处的现实社会是一个信息不完全的社会，无论个人或是组织机构，都不可能完全掌握他人的信息，从一定程度上来说，信息具有私人性。即便是在委托人与代理人之间，也存在着信息不对称。个人利益与社会利益也并非总是一致。这就需要机制设计者充分利用一定的激励手段或配套的激励机制，采取间接控制的分散化决策方式引导受众完成既定目标。[2]4而这些只有在实现参与人自身利益最大化的情况下才可能发生。

在政治巡察工作中，激励相容原则主要涉及巡察组与上级党组织两个维度。政治巡察的本质是巡察组代表上级党组织（党委）对下级进行政治监督。简言之，上级党组织是委托人，巡察组是代理人。如何使代理人与委托人目标一致，成为机制设计者需要考虑的问题之一。党中央明确规定，在政治巡察过程中，要按照“信任不能代替监督”的原则，牢固树立“两职”观念，敢于板起脸来监督。但在巡察实践中，一方面，“人情”成为基层巡察中一个不可避免的障碍因素。政治巡察的制度实施环境带有明显的地缘性特征。县及县以下人员规模有限，人口流动少，每个人都处于亲戚、朋友等各式各样的关系网中。[13]巡察组与被巡察单位之间也存在着直接或间接的联系。基于此，一些巡察人员碍于情面，在工作中存在畏难情绪和老好人思想，出现代理人监督不严实、对信访举报问题不重视、对违纪线索避重就轻等现象。[14]另一方面，囿于信息不对称的局限，委托人的“顶层设计”与代理人的“落地执行”之间存在着一定出入。我国有行政体制“条块分割”、行政管理“逐级推动”的特点。[15]同时，代理人在具体问题的处置上拥有一定的自由裁量权。在此模式下，面对上级下达的任务要求，下级在领会执行程度、采取的策略做法以及政策执行进度等方面可能会与上级存在一定出入，甚至远离或背离委托人意志。此外，在巡察队伍结构上，现有巡察人员多为临时抽调借调，缺乏相应的编制保障，由此出现临时心理，仅仅将其当作“副业”，在完成任务时产生消极懈怠甚至敷衍了事的情绪[11]。面对上述情况，如果激励机制不健全、激励措施不到位，政治巡察工作就会因动力不足导致巡察效果大打折扣。

三、机制设计理论视角下政治巡察制度建设的优化路径

如果将“理性人假设”作为理论演绎的出发点，则只有基本满足资源优化配置、信息效率和激励相容三个评价标准，机制的设计才能成功。鉴于此，可以通过整合监督资源、提高信息利用效率、建立健全激励保障机制、改进和完善政治巡察工作中的机制设计和制度安排，以确保全面从严治党在基层治理中取得实效。

（一）整合资源：完善监督资源有效整合机制

巡察人员是巡察工作的实际执行者，巡察人才队伍建设水平直接影响着政治巡察的效果。确保巡察人才支撑是整合党内监督资源的重要一环。从宏观层面看，要健全巡察人员选拔任用机制。而完善政治巡察制度人才队伍建设，离不开相应体制机制的支撑。要明确巡察人员的选拔标准和任用条件，建立一套科学、完善的巡察人员选拔任用机制，有利于推动政治巡察朝着制度化、规范化、科学化的方向发展。同时，也应注重优化巡察队伍年龄结构。按照老中青结合的原则合理搭配人员，一方面，可以充分利用老同志的丰富经验，形成“一对一”结对业务指导，另一方面，又能发挥巡察岗位“熔炉”作用，使其成为发现、培养、锻炼年轻干部的重要平台。从中观层面看，要积极建立巡察人才资源库，盘活监督资源存量。针对当前“人手短缺”的困境，通过组织选调、公开选拔、单位推荐等方式建立一个由各专业优秀干部组成的巡察人才资源库，坚持“高进、严管、优用”的原则对巡察人员实行动态长效管理，是充实人员力量、解决“抽人难”问题的有效途径。从微观层面看，应该加强对巡察人员的专业培训，提高巡察人员的专业素质和能力。巡察工作不僅要“发现问题、形成震慑”，又要“剑指问题、倒逼改革”。[16]这就要求巡察人员具备强烈的问题意识，才能从细枝末节中发现蛛丝马迹。巡察干部的专业素养和工作能力必须跟上时代节拍，才能不断适应政治巡察深化发展的需要。

（二）提高效率：健全政治巡察信息共享机制

降低机制运行的成本，提高信息利用效率，关键就在于降低信息获取和传递的成本。从这个意义上说，建立健全信息共享机制对于政治巡察工作的开展就显得尤为重要了。

1.消除信息不对称的梗阻。一是要拓宽信息获取渠道。除了在巡察过程中向被巡察党组织和人民群众获取信息外，还应重视巡察前的准备工作。在开展巡察前，巡察组应当积极地向相关部门和单位了解被巡察党组织领导班子及其成员的有关情况，以便快速掌握被巡察对象的基本情况和翔实信息，提升政治巡察的针对性。同时，应该通过市长信箱、市民热线以及网站门户等渠道多维度获取信息资源。二是保证信息的公开和透明。信息的公开和透明被认为是“最有效的腐败预防方法”。[17]将巡察组的工作流程和动态清楚地展现在群众面前，充分保障其知情权，建立健全举报人全方位保护制度，有利于鼓励社会各方积极参与政治巡察工作，这在一定程度上也给被巡察党组织造成了无形的压力和威慑力。三是持续加强信息管理系统建设。在大数据时代，综合利用信息化技术，实现信息数据化、科学化、高效化，有助于各级巡察机构增强数据分析和运用的能力，提高政治巡察的科学性和实效性。

2.破解各职能部门之间沟通协调机制不畅的难题。横向上，要不断完善各部门和单位之间的协调运作机制，在了解情况、移交问题线索、成果运用等方面做到情况互通、步调协同，切实减少信息传递环节，提高信息真实度。纵向上，要建立健全巡视巡察上下联动机制，不断完善中央、省、市、县四级巡视巡察监督体系，构建党内监督立体网络格局。从历史制度主义角度来看，从巡视制度到巡察制度的变迁体现了制度的模仿同构过程，具有鲜明的制度运动惯性。[18]因此，既要用好巡视制度中已被实践证明行之有效的制度和方法，积极发挥路径依赖正效应;又要“因地制宜”，根据各地实际研究制定的具有“地方特色”的巡察方法，摆脱路径依赖负效应。

（三）激励相容：构建政治巡察激励保障机制

在机制设计中，只有创造激励因素，满足激励相容原则，才能最大限度地激励代理人为了机制总目标去奋斗。在政治巡察的制度设计中也应考虑到，如何在满足巡察成员个人利益的同时，也能高效完成政治巡察的目标任务，实现个人理性与社会目标的有机统一。

1.对巡察人员实行从严管理与加强正向激励相结合的举措。在“熟人社会”困境下，巡察人员极易成为被“围猎”与公关的对象，只有严明纪律、加强管理，坚持严管与厚爱相结合、激励与约束并重，方能更好地激励干部担当作为。同时，巡察制度想要持久发力，充当基层反腐利器，还需建立健全相应的激励保障机制。《中国共产党巡视工作条例》明确指出，派出巡视组的党组织及其组织部门应当把巡视结果作为干部考核评价、选拔任用的重要依据。一套“能上能下”“能进能出”的干部考核制度既能确保巡察人员合理流动、职级适当调整，又能激发巡察人员工作的积极性和主动性。此外，在激励方式上，应注重物质激励与精神激励相结合的多样化激励方式。

2.建立健全责任追究机制。在委托—代理模式下，很可能会出现委托人与代理人之间目标不一致或有所出入的情况，这就要求建立健全责任追究机制，确保巡察工作步入良性变迁轨迹。《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》等制度极大地强化了党员的党规党纪意识，使其牢固树立起“两职”观念，一定程度上成为巡察人员开展工作的“导航仪”和“风向标”，对于治理工作中的不严格、不作为现象发挥着积极作用。

3.打造“专兼结合，以专为主”的人才队伍结构。如前所述，巡察组的一些巡察人员为临时抽调借调且无正式编制。因此，在政治巡察中，可借鉴中央巡视制度采用的专职编制制，这对巡察工作的开展无疑是一种十分有效的激励机制。但目前市县层面的巡察工作涉及面广，全员专职需要花费更大的制度成本，因此，通过打造“专兼结合，以专为主”的人才队伍结构来盘活人才资源存量的方法重为可行[19]。适当增加编制，合理调整职级，在充分调动巡察干部积极性的同时，也能促进巡察任务得以认真、严格地落实。

四、结语

巡察制度作为党内监督的战略性制度安排，弥补了基层监督的空白，是党和国家监督体系中的重要一环。政治巡察的本质是巡察组代表上级党组织对下级党组织进行政治监督。牢牢把握政治巡察新定位，既有利于净化党内政治生态，加强党的政治建设，也有利于突出整治群众身边的腐败问题，提升基层民众在腐败治理中的获得感。运用机制设计理论从资源配置、信息共享以及激励保障三方面入手研究政治巡察制度建设，是出色完成政治巡察工作、彰显政治巡察制度优势的创新之策。

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责任编辑：戴学明