深圳市盐田区图书馆总分馆垂直一体管理模式

尹丽棠，李星光，陈 敏，刘 爽，何柳莹

近年各地公共图书馆探索出不同模式的总分馆制，主要包括：(1)松散型总分馆模式，是指总馆与分馆行政隶属、人事、财政关系不变，通过图书馆行业内部的合作建立以资源共享为中心的模式，可概括为多元投入、协同管理；(2)集约型总分馆模式，是指总馆与分馆行政隶属、人事、财政关系不变，总馆进行文献信息资源的采购、编目、加工等，在业务上指导分馆阅读推广、读者服务等，总馆与分馆之间进行图书通借通还，总馆与分馆都是由政府主导，各级政府共同出资，可以概括为多级投入、集中管理，实现总分馆建设主体的局部上移，各级政府参与总分馆的建设过程；(3)紧密型总分馆模式，是指总馆统一编制经费预算和会计核算，各分馆购书经费拨付给总馆；工作人员统一管理，由总馆派出；业务管理统一，分馆服务内容和标准由总馆统一制定并开展；统一文献资源建设，实现资源共享；建立总分馆体系评估和考核制度，可以概括为全权委托、统一管理；(4)多元型总分馆模式，是根据各个馆规模，按照市、县(区)一级，县(区)、乡镇(街道)一级，两层四级方式建成综合性总分馆模式，每个层级内部有不同的总分馆模式，可以概括为多层投入、合作管理[1]。这些模式各有优劣。

为实现高质量发展，深圳市盐田区图书馆根据本地情况，借鉴上述模式经验，探索单一投入、统一管理的总分馆垂直一体管理模式，整合全区公共图书馆及社会资源参与共建的图书馆，开展垂直一体总分馆管理，使基层图书馆的建设、管理实现统一标准和规范，在经费支出和人员配置上实现全面保障，整体服务效能获得提升，成为图书馆总分馆新型模式。为此，本文对该模式展开分析，探讨亮点、存在问题与对策。

1 图书馆总分馆垂直一体管理模式概念

所谓图书馆总分馆垂直一体管理模式，是改变总馆与分馆原有的行政隶属、人事、财政关系，人力、财政、设备资源均由总馆统一管理和调配，总馆负责文献信息资源的采购、编目、加工等，分馆相当于总馆的派出机构或分支机构，总馆与分馆共享一个建设主体，可概括为单一投入、统一管理。该模式突破了一级政府管理一个图书馆的体制，使总馆与分馆的联系更紧密。

在垂直一体管理模式中，图书馆总馆是总分馆体系的中心，统筹管理辖区公共图书馆业务，按照资源共享、规范管理、高效服务的原则履行以下职责：一是协助文化行政主管部门进行辖区公共图书馆的发展规划、网络建设等工作；二是负责辖区公共图书馆文献信息资源的建设、开发与服务等工作；三是负责辖区公共图书馆业务工作的研究与交流；四是负责辖区公共图书馆工作人员的培训工作；五是负责对辖区公共图书馆实行统一管理，建立起一体化的文献借还系统、数字资源系统、读者活动联动系统，构建连锁经营式的公共图书馆网络服务体系。

2 盐田区垂直一体总分馆管理模式实践

2.1 原总分馆管理模式存在的问题

盐田区在垂直一体总分馆管理模式建立前，实行的是集约型总分馆模式，当时是一个四级网络(即总馆—街道馆/直属馆—社区图书馆—合作服务点)，包括1个总馆、1个沙头角直属分馆、3个街道分馆(分属各街道文化站管理)、17个社区分馆(分属各街道文化站管理)。这种模式存在诸多问题：一是总分馆体系统一服务的程度不高；二是盐田区图书馆通过VPN专线连接深圳图书馆，街道、社区分馆通过网络线路直连深圳图书馆，网络传输安全性和可靠性较低；三是街道、社区分馆开放时间不统一，服务人员配备及服务时长均无法得到保障；四是区图书馆和各分馆各自开展活动，分馆活动的信息无法充分共享，活动宣传、预约等信息无法通过线上发布；五是各街道分馆自行配备馆员，各社区分馆无固定工作人员，并且无统一培训和考核，导致管理能力、服务效能不高；六是各分馆的设备自行维修，出现问题不能及时解决。为解决这些问题，盐田区探索垂直一体总分馆管理模式。

2.2 总分馆垂直一体管理模式的实施

2016 年盐田区出台《公共图书馆管理办法》，盐田区图书馆沙头角分馆成为首个实现人员、经费、财产一体化集约管理的街道分馆，标志着图书馆总分馆垂直一体管理模式正式确立。2018年盐田区印发《公共图书馆总分馆制建设实施方案》，提出通过创新总分馆制管理模式，构建“1+5+10+N”总分馆服务体系，即1个总馆和5个街道分馆、10个智慧书房分馆、N个社区服务点，标志着盐田区图书馆总分馆垂直一体管理模式全面铺开。

在该模式下，盐田区创新提出智慧书房作为分馆的重要组成部分，集城市驿站、书吧图书馆、社区公共服务等功能于一体。在垂直一体管理模式建设过程中，鼓励和吸引社会力量参与，形成图书馆、社会力量、政府、读者的跨界服务与合力发展，截至目前已与幼儿园、学校合作共建校园分馆3家，与事业单位、部队、科研机构等合作共建“流动站模式”分馆2家，与辖区企业合作共建企业分馆4家。盐田区图书馆还与基层公共服务机构在资源配置流通、文化活动联动开展等方面进行合作共建，以群众需求为中心，整合构建“图书馆+党建书吧+基层综合性文化服务中心”的公共文化服务新格局。

为便于图书馆总分馆垂直一体管理模式的高效运营，盐田区图书馆自主研发总分馆体系“一平台两中心”线上服务平台(即物流运转中心、数据资源中心、总分馆一体管理平台)，实现数据、资源、物流等的统一集中管理与服务。这种做法不仅在行政体制上实现垂直一体管理，还通过科技手段提升垂直一体管理模式服务效能。

截至目前，盐田区建成“总馆—街道分馆/智慧书房—社区服务点/流动站”的三级网络，包括总馆1个、街道分馆5个、智慧书房10个、社区服务点19个、社会合作服务点11个，服务效能显著提升。2018-2019年，盐田区图书馆总分馆体系共接待读者153 万人次，外借纸质图书48.11万册次，总分馆体系成员馆每周免费开放时长远超国家及深圳市标准(见表1)。

表1 盐田区实施图书馆总分馆垂直一体管理模式的效能

3 盐田区图书馆总分馆垂直一体管理模式创新

3.1 “三个统筹”和“六个统一”

结合图书馆松散型总分馆模式、集约型总分馆模式、紧密型总分馆模式和多元型总分馆模式的优势，盐田区推动图书馆体制机制全面改革，通过区政府出台政策文件，实现总馆与分馆“人财物”的三个垂直全面统筹，推动总馆与分馆原有的行政隶属、人事、财政关系的改革，将原隶属于街道的图书馆人事、财政权限全部划归区图书馆直管；借助“人财物”的三个垂直全面统筹，实现垂直统一领导管理、人员培训、资源配给、服务标准、设计标准、绩效考评等“六个统一”。

垂直一体管理模式相较于大部分总分馆制总馆与分馆之间开展多级投入、集中管理，多元投入、协同管理，全权委托、统一管理，多层投入、合作管理等模式而言都更彻底，“直管到底、标准统一”在我国区县一级处于领先地位，一方面体现了盐田身处深圳经济特区，具有比较雄厚的财政实力，另一方面也体现了当地政府在文化领域改革创新的魄力。可以说“三个统筹”和“六个统一”是盐田区实现图书馆总分馆垂直一体管理模式的根本所在，亦是体制机制的创新。

3.2 “智慧+”融入总分馆垂直一体管理模式

盐田区图书馆总分馆制不仅在体制机制上实现垂直一体化，还实现运营服务的智慧化。盐田区图书馆以智慧服务为核心、以智慧技术创新为引擎，应用先进技术打造智慧文化服务新业态，打造总分馆垂直一体化智慧服务平台，大力实施“智慧+”工程。

(1)打造总分馆垂直一体的资源服务、物流配送及监控智慧管理平台，构建“智慧+集群化”服务网络，实现总馆、分馆在资源、物流、数据等方面的全域垂直一体集中管理与服务(见图1)。

图1 “两中心一平台”集中管理模型

(2)打造智慧服务体系。为提供便捷式、移动式、数字化阅读服务，融合AI、物联网、移动服务等技术，实施“智慧+人性化”应用升级，建立主题多元化、模式多样化、覆盖全面化的智慧图书馆总分馆服务体系。截至目前，已完成4个平台、24项系统功能提升、6项硬件设施终端的自主研发、5项技术应用研发集成，逐步实现了资源全透明、场馆全开放、服务全预知，打造起总馆和分馆之间互通、高效、便捷、标准、绿色的新型“三全”服务空间和服务网络(见表2)。

表2 盐田区总分馆垂直一体管理模式智慧化创新应用对比表

(3)建立总分馆垂直一体的“智慧+联盟”服务模式。实施特色数字资源建设与共享工程，打破图书馆服务在空间、地域限制，建立线上线下一体化的特色资源互动体验服务模式，联合其他城市图书馆建立馆际特色资源服务联盟，实现资源跨平台、跨区域的流动与共享。例如，盐田区在不断丰富海洋信息资源库建设的同时，联合大中城市图书馆建立海洋数字资源服务联盟。

3.3 智慧书房纳入总分馆垂直一体管理体系

按照建设“十分钟公共文化服务圈”要求，在全区整体布局智慧书房服务网，整合社会资源共同投资建设、运营，将智慧书房纳入总分馆制垂直一体管理模式，促进全区图书馆资源和服务的均衡覆盖。单个智慧书房建筑面积不少于100平方米，由各街道负责场地申请，依托新建、改建、扩建居民住宅区、街区公园和大型工业区空地，或社区、企业公共服务配套物业、社会团体资助提供的场地等，在人口密集且处在总馆及街道分馆有效服务半径以外的大型社区、工业区等地建设，彰显盐田本土文化特色。目前盐田在人口密集区、交通沿线、公园、海滨栈道等场所，结合盐田区域优势、山海盐田特色及全域旅游文化，按照“一书房一主题一特色”思路，分批建设了10 个集智慧感知、讲座培训、旅游导览、文化志愿服务、阅读体验等文化服务为一体的高品质综合性新型公共文化空间，实现观景与阅读、科技与智慧、人文关怀与公共空间的完美。与此同时，积极探索智慧书房标准化建设，发布《公共图书馆智慧技术应用与服务要求》《无人值守智慧书房设计及服务规范》2项技术标准，积极申报转化为深圳市地方行业标准。

盐田区智慧书房的主要特点有：一是打造智慧化服务场景。引入人脸识别、指静脉、语音识别等技术手段，提供自助注册、智慧感知、互动体验等服务场景，实现读者自助式服务、人性化服务。二是实现智慧化管理。通过智能传感网、智能管控系统实现数字自动采集、设施自动管控，使书房的安全动态实时传送到总馆，从而实现总分馆垂直统一高效管理，保障现场服务安全。三是提供个性化服务。书房根据不同需求设置不同主题，根据现场的服务和借阅的大数据分析情况，定期更新、配送所需文献，实现精准服务、个性化需求对接。四是改善读者阅读体验。本着以人为本的服务理念，对空间布局、家具设计，标识形象等进行统一协调规划。五是开展阅读推广活动。书房全天候免费向市民开放，并定期举办培训讲座、沙龙创客、亲子活动、公益展览等涉及不同年龄段和层次人群的阅读推广活动。六是引入社会力量参与。书房的选址、建设、运营和服务各个环节都允许企业、读者及周边居民充分参与，打造全社会合力共建的发展模式。

3.4 引入绩效测评机制

(1)建立和完善总分馆评估体系标准。由总馆规范各分馆、智慧书房、服务点、流动图书站的业务管理，提升整体服务能力和服务效能。基本测评指标内容包括：服务效能指标，包括周开放时间、错时开放、文献外借量、馆藏流通率、组织各类阅读推广活动场次，特殊群体服务、阅读推广活动、读者评价等；业务建设指标，包括馆藏组织管理、业务统计等；运营管理指标，包括人员配备和经费使用保障、内部管理和规章制度、年度计划制定和执行情况、财务资产与档案管理、宣传报道与表彰奖励、对总馆下达任务的完成情况、员工满意度等。

(2)建立总分馆服务动态绩效评估制度。充分利用大数据，制定动态绩效监测反馈与年度考评相结合的绩效考核指标体系，印发《盐田区总分馆服务动态绩效评估管理办法》，建立包含指标体系、数据平台、制度设计在内的三位一体的图书馆总分馆动态绩效评估机制，改变以往评估重结果轻反馈、重总结轻过程等不足，实现总分馆快捷、高效、动态的绩效评估管理。

(3)由区文化行政主管部门组织和实施总分馆绩效考核，通过实地评审、查阅资料、读者满意度调查、委托第三方运营机构评测等形式，形成各馆的年度绩效评估报告。年度绩效考核优秀的，给予适当奖励，用于图书馆事业发展；年度考核不达标的，限期整改，复查后服务效能指标仍不达标，总馆可中止服务合同重新招标，也可根据情况撤销分馆。

传统的图书馆总分馆体系考核受制于各级图书馆隶属于不同的财政、人事主管部门，总馆无法对其直接考核，一般限于业务指导、运营情况打分排名等侧面考核，而垂直一体管理模式下的绩效测评可以直接关联到分馆的人、财、物管理，能够形成有效的考核效应。通过以上三种测评手段的同步实施，盐田区图书馆总分馆制垂直一体建设在实践中以评促建，不仅提升了总分馆体系的服务效能和服务质量，还有效激发了工作人员的工作积极性，推动了图书馆业务工作的发展。

4 问题与对策

4.1 存在问题

(1)分馆的特色发展问题。盐田图书馆总分馆制建设目的是构建连锁经营式的全区公共图书馆网络服务体系；街道分馆由总馆指派和聘任馆长，统筹负责分馆的建设、服务与管理，并管理、指导下属各社区服务点、基层馆的日常服务。这意味着分馆是总馆派出机构，人员、经费、财产等由总馆统一管理，分馆独立性较改革前有所削弱。《盐田区公共图书馆总分馆制建设管理实施方案》规定：“在绩效考核中，对于年度考核不达标的分馆，限期整改，复查后服务效能指标仍不达标，总馆可中止服务合同重新招标，也可根据实际情况撤销分馆。”因此，总馆还一定程度上具备分馆存续性的建议权、投入资源充足程度的支配权等，总馆权力超过一般意义的总馆。虽然垂直一体模式有利于总馆对分馆的统筹管理，但分馆的自主性和灵活度有所降低，分馆在人员编制、设备资源和业务经费上受制于总馆，话语权偏弱。在这种情况下，分馆主要按照总馆给予的资源和要求开展标准化服务，较难开展差异化、特色化服务，这将是未来困扰分馆做出特色和亮点的重要问题。所以，既要做好总分馆垂直一体体系下的标准化服务，也要确保各分馆因地制宜，做出特色和亮点。

(2)人才队伍建设问题。据统计，盐田区图书馆现有事业编职员15名，雇员4名，临聘人员2名，服务外包人员49名。其中，具有硕士研究生学历的只有4人，拥有中高级职称的专业技术人员只有11人。受编制所限，分馆和服务点的工作人员主要以服务外包人员为主。整体来看，盐田区图书馆人才队伍建设呈现编制人数少、高学历人才少、专业人才少、外包人员业务素质普遍不高等特点，尤其是图情专业、活动策划和网络技术等专业人员缺乏，导致新媒体服务、信息咨询等工作开展略显欠缺。

在总分馆服务体系中，各分馆和服务点直接面向居民提供服务，工作人员的专业素质和服务水平将直接影响总分馆服务体系整体的服务质量。盐田现状是一些分馆和服务点工作人员普遍没有专业背景，学历不高、缺乏必要的专业技能，部分工作人员对智慧系统软件和设备的操作不是很熟练。并且，由于工资待遇偏低，人员稳定性不强，近3年总分馆体系工作人员流失率高达80%，对图书馆业务开展有一定影响，长此以往必将阻碍总分馆体系服务水平提升。

4.2 对策

(1)推动法人治理模式与总分馆制运营相结合。一是完善改革配套制度。对图书馆法人治理结构改革来说，需要不断完善“人财物”、管理运营等方面的制度。例如，图书馆应当赋予理事会重大人事决策权，使图书馆的选人、用人更符合实际需要。通过理事会的人事决策权推动总馆、分馆人员结构、专业水平优化，逐步解决人员不够、专业水平不高等问题。要通过管理制度的逐步完善，优化改革的外部环境。二是完善理事会自身建设。为充分发挥理事会的自主决策权，要建立理事会各项管理制度。在理事会选任时采用公开公正的方式选聘理事，增加分馆代表名额，增加公众代表名额，提高社会力量参与治理的程度。三是提高决策的运行效率。明确理事会与图书馆总分馆制垂直一体管理方的责任边界，完善运行机制，提高运行效率。管理方要积极落实理事会做出的各项决策，提高管理工作效率。

(2)以理念创新促进总分馆制垂直一体化。要顺应信息时代发展趋势创新理念，将传统的图书馆服务转型为区域信息资源服务中心，图书馆总馆应根据社会的发展变化，做好综合性信息资源服务工作，各分馆及服务点应以成为辖区内的基层信息服务中心为目标进行建设。

(3)构建图书馆服务需求反馈机制。现代公共文化机构非常重视社会公众的服务需求，倡导公众参与建设。因此，公共图书馆应在场馆与公众之间建立一个易于沟通的需求反馈机制。这种机制应当既包含服务需求反馈，也包括管理需求反馈。要让公众根据自己的亲身体验，充分表达各自的需求，彻底改变被动式服务供给模式，建立现代化“菜单式”服务供给方式，既能提高公众参与图书馆建设的热情和积极性，还能提高图书馆的工作效率和服务水平。此外，建立覆盖总馆、分馆和服务点的图书馆总分馆体系读者满意度调查机制，定期在线上和线下同步开展读者满意度调查，及时掌握图书馆管理和服务上存在的问题，解决读者需求保障不足等问题，促进服务效能提升。

(4)加大投入保障。一是确保财政投入力度，保障总分馆制垂直一体管理模式的良好运作。二是建立总分馆制垂直一体的专业人才体系。图书馆总分馆制垂直一体管理模式对馆员的专业素质、服务水平等都提出了更高的要求，要求馆员转型为垂直一体管理体系的智慧馆员，需要系统学习智慧技术，熟练操作使用智慧设备，帮助读者尽快适应各种智慧服务。因此，在新形势下，大力培养智慧馆员是图书馆员队伍建设的主要方向。一方面图书馆要制定培养计划，强化馆员对智慧图书馆专业知识的学习，提高馆员的专业能力。另一方面馆员要以成为合格的智慧馆员为标准，培养创新思维，发展创新能力，勇于创新，为读者提供更优质的服务。