社会力量参与公共数字文化资源整合制度研究*

郑 燃，石庆功，唐 义

0 引言

推动社会力量参与公共数字文化资源整合有利于扩大公共数字文化资源建设主体的范围，拓展公共数字文化资源的展示平台和传输渠道，提升公共文化服务效能，进而提高社会公众获取资源的可获得性、便捷性和满意度。但为了确保社会力量参与公共数字文化资源整合的稳定性、长期性和规范化，需要建立健全相关制度。

近年社会力量参与公共文化服务建设制度不断完善，该领域研究不断深入，多从参与主体、模式、机制、必要性和可行性等理论和各地区各行业参与的项目实践方面开展研究[1-7]。公共数字文化服务建设的社会化问题也得到关注，研究内容主要涉及社会力量参与公共数字文化服务的支撑理论、必要性、供给模式、参与路径、标准体系、实践、存在的问题以及推进策略等方面[8]。部分学者对公共数字文化资源整合问题开展专题研究，其中肖希明团队对国外公共数字文化服务资源整合中涉及的宏观管理[9]、服务营销方式[10]、资源整合元数据互操作方式[11]、信息组织方式[12]、知识产权策略[13]以及服务方式[14]等开展深入研究。随着对公共数字文化治理问题研究关注度的提升，学者对公共数字文化治理能力现代化基本构成及特征[15]、提升路径[16]，机制创新[17]、社会力量参与机制[18]等开展研究。但在有关公共数字文化资源整合已有研究成果中，尚未出现对公共数字文化资源整合领域社会力量参与制度的专门研究，涉及社会力量参与的内容仅在公共数字文化资源整合的相关理论基础、模式构建、管理体制，需求和障碍等研究中有零散提及。因此，笔者全面调研已经颁布的与社会力量参与公共数字文化资源整合相关的制度，对这些制度的外部特征和主题内容特征进行内容分析，解析出涉及宏观指导、参与方式、管理协调机制和保障措施等4方面内容的主要制度。在此基础上，对图书馆、博物馆、文化馆等公共文化机构的主要负责人进行半结构化访谈，了解社会力量参与公共数字文化资源整合的制度需求，发现在制度供给方面存在的不足并提出制度供给的建议，希望能为有关部门决策提供参考，推动社会力量参与公共数字文化资源整合制度的建设和完善。

1 制度文本的数据来源与概况

1.1 制度文本收集与选取

近代制度学派代表人物JohnRogersCommons认为制度是集体行动控制个人的一系列行为准则或规则。新制度经济学代表人物Douglass C.North提出制度是一个社会的游戏规则，应包括社会所认可的非正式制度(道德约束、禁忌、习惯、行为准则等)、国家规定的正式制度(宪法、法令、产权等)、制度实施机制三个方面。本文认为社会力量参与公共数字文化资源整合的制度内容包括法律、政策、标准规范准则等三方面，法律处于制度的最顶层，政策多是对法律文本与法律精神的细化阐释，标准规范准则是最微观和最基本的操作指导。本文以国务院政策文件库[19]、文化和旅游部政府公开栏目[20]、公共文化服务政策基础数据库[21]、北大法宝数据库[22]、百度[23]等平台为主要数据来源，以“社会力量”“公共文化服务”“公共数字文化服务”“公共数字文化资源整合”为主题词进行检索整合。由于相关地方性制度中涉及社会力量参与公共数字文化资源整合的内容较少，因此最终筛选出国家规定的正式制度中涉及社会力量参与公共数字文化资源整合的相关制度25种，如表1所示。

表1 社会力量参与公共数字文化资源整合的相关制度

（续表1）

1.2 文本分析方法

本文着重探索我国公共文化服务制度中关于社会力量参与的宏观制度、参与制度与保障制度相关规定，采用内容分析法，对收集到的25份相关文本进行分析。通过对文本内容的浏览，制定社会力量参与公共数字文化资源整合的相关制度编码表(见表2)，从制度形式和制度内容两个方面，对文本进行编码分析，从中归纳总结出与社会力量参与公共数字文化资源整合相关的制度，并分析了相关制度的具体内容。

表2 社会力量参与公共数字文化资源整合相关制度编码

1.3 总体情况

(1)发布部门。25份制度文件中，文化和旅游部单独发布14份，占比最多，从多方面鼓励和指导社会力量参与公共文化服务；文化和旅游部同财政部、国家文物局等联合发布5份，占比20%；国务院发布1份；中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布3份，内容涉及社会力量参与公共文化服务的方式和保障措施；还有2份制度文件是由全国人民代表大会常务委员会通过的规范性法律文件，为社会力量参与公共数字文化服务整合提供了法律依据，具体见表3。

表3 发布社会力量参与公共数字文化资源整合相关制度部门分布

(2)发布时间。2011年公布的《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》(以下简称《公共数字文化建设意见》)和《近几年我国文化投入情况及对策建议》(以下简称《文化投入建议》)明确提出需要加强“公共数字文化资源整合”，鼓励社会力量投资文化建设。2012-2013年出台7份公共文化服务领域“十二五”时期的规划纲要和3份专门性的制度文件。2014年发布的《2014年文化系统体制改革工作要点》(以下简称《文化改革要点》)旨在推动公共文化服务社会化发展。2015年公布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》(以下简称《社会力量购买意见》)对建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制做出了重要部署，同年公布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《构建公共文化体系意见》)旨在鼓励吸引社会资本投入公共文化领域。2016年颁布《公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)和《文化志愿服务管理办法》(以下简称《志愿服务办法》)，以法律形式规定公共文化设施管理单位应当建立文化志愿服务机制，鼓励和支持社会力量参与公共文化服务。2017年通过的《公共图书馆法》(以下简称《图书馆法》)鼓励和支持社会力量通过捐赠、理事会、志愿服务等多种方式参与公共图书馆的服务建设，另外还出台了3份公共文化服务领域的“十三五”时期规划纲要和1份关于公共文化机构法人治理结构改革的专门性制度文件。2018年，没有相应制度文件发布。2019年制定的《公共文化服务领域基层政务公开标准指引》(以下简称《政务公开标准》)和《公共数字文化工程融合创新发展实施方案》(以下简称《工程融合方案》)要求建立公众需求和反馈机制，畅通社会力量参与渠道。2020年发布的《文化和旅游部关于推动数字文化产业高质量发展的意见》(以下简称《高质量发展意见》)指出要建立政企多方参与、高效联动、信息共享的治理体系，详见图1。

图1 社会力量参与公共数字文化资源整合相关制度发布时间分布

2 社会力量参与公共数字文化资源整合制度的内容分析

对社会力量参与公共数字文化整合相关制度的概况分析和文件内容分析，发现围绕“公共文化服务”“公共数字文化服务”“公共数字资源整合”3个主题，公共文化机构以政府为主导，积极开展与社会力量的合作共建，社会力量通过资源建设、服务供给、运营管理、投资捐赠、社会监督等形式参与图书馆、文化馆、博物馆等公共文化机构的建设和管理。结合制度文本内容，总结出与社会力量参与公共数字文化资源整合相关的4项制度内容。

2.1 宏观指导

《工程融合方案》《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》(以下简称《公共数字文化建设规划》)在指导思想、原则目标和重点任务中明确提出充分发挥政府主导作用，鼓励和引导社会力量参与公共数字文化服务，完善社会力量参与机制[24-25]。宏观指导制度的制定主要是对各种社会力量参与公共数字文化整合做出了明确的制度安排，起到了宏观指导的作用。

2.2 参与方式

(1)政府向社会力量购买服务。《社会力量购买意见》指出加强对政府向社会力量购买公共文化服务工作的组织领导、政策支持、财政投入和监督管理，对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等内容做出具体规定[26]。各类符合条件的社会资本应规范采用政府和社会资本合作(PPP)模式参与数字文化产业项目[27]。社会力量采取PPP模式参与公共数字文化资源整合，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共数字文化资源的供给质量和效率，实现双方利益最大化。

(2)社会力量参与资源建设。《高质量发展意见》提出支持公共文化机构通过与融媒体平台、数字文化企业开展合作，运用5G、VR/AR、人工智能、多媒体等数字技术开发馆藏资源。《工程融合方案》建议系统内公共文化机构和系统外市场主体共同参与资源建设，通过采购成品资源、委托市场定制、合作共建等方式，加大资源建设的社会化合作力度。为社会力量参与公共数字文化资源整合提供技术、合作途径和资源建设模式等方面的政策支持。

(3)社会力量参与服务供给。《公共数字文化建设规划》提出社会力量依托公共数字文化服务平台，开展文化活动，开发和推广数字文化资源和产品，免费或以优惠条件提供公共数字文化服务。

(4)社会力量参与运营管理。主要包括：①参与公共文化设施的运营管理。《保障法》以法律条文的形式规定社会力量可以依法参与公共文化设施的运营和管理。《工程融合方案》提出可以通过政府采购程序，采用招投标、委托等方式，引入市场力量参与公共数字文化设施的管理和运营。②建立以理事会为主要形式的法人治理结构。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》指导公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等公共文化机构，建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳社会力量参与对公共文化机构的管理，赋予社会力量法人自主权[28]。

(5)社会力量参与投资捐助。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》(以下简称《国家文化改革规划》)等制度文件都提出社会力量可以通过投资、捐赠设施设备、提供产品和服务、赞助活动、资助项目等方式，参与公共文化服务体系建设[29]。《全国文化信息资源共享工程“十二五”规划纲要》(以下简称《共享工程规划》)明确提出通过组织开展资源捐赠活动，鼓励各类型社会力量向文化共享工程捐赠资源[30]。以上制度的制定正在逐步推动建立健全公开透明的社会捐赠管理制度，为社会力量通过投资，捐赠资源、设施、设备等多种方式参与公共数字文化资源整合提供了制度保障。

(6)社会力量参与社会监督。《共享工程规划》在创新资源征集机制中提出探索建立资源使用效果的调查与反馈机制。为了保障社会公众对公共数字文化资源供给的决策及运营的知情权、参与权和监督权，需要建立公共数字文化资源整合需求动态反馈机制和社会力量参与公共数字文化资源整合的绩效评价监督机制[26]。

2.3 管理协调机制

《高质量发展意见》提出为了提升数字化治理能力，需要加强组织领导运用数字化思维的能力，建立政企多方参与、高效联动、信息共享的治理体系。通过推进政企分开、政事分开、管办分离，促进政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能优势的发挥，充分发挥政府作用，调动社会力量参与公共数字文化资源整合的积极性。

2.4 保障措施

(1)政策保障。《高质量发展意见》提出“放管服”改革，放宽社会力量参与公共数字文化服务的准入条件、简化审批程序、优化营商环境，推动有效市场和有为政府更好结合，并将数字文化产业纳入各地相关政策落实体系。以上政策措施为鼓励和引导社会力量参与公共数字文化整合在准入条件、审批程序、运营管理等方面提供了政策保障。

(2)财政保障。《国家文化改革规划》从宏观层次要求加强财政保障，加大政府向社会力量购买公共文化服务的力度。通过中央财政将公共数字文化建设纳入财政预算，加强经费保障、管理和使用。中央财政设立专项资金，对公共数字文化工程建设所需经费予以补助[31]。通过政府购买服务、项目补贴、以奖代补等方式，能够鼓励和引导社会力量提供公共数字文化产品和服务，积极参与公共数字文化整合项目。

(3)激励保障。主要包括：①税收优惠政策。《保障法》第50条规定社会力量通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门等途径，捐赠财产用于公共文化服务的，依法享受税收优惠。其他政策文件中还提出应采取税收减免的政策措施，鼓励各类文化企业参与公共文化服务。②捐赠人激励机制。《共享工程规划》提出建立捐赠人激励机制，对捐赠著作、资金、设备的个人、集体颁发荣誉证书。③表彰奖励。《保障法》第13条规定对在公共文化服务中做出突出贡献的公民、法人和其他组织，依法给予表彰和奖励。以上激励保障制度同样适用于表彰社会力量参与公共数字文化资源整合做出的贡献。

(4)人才队伍建设。《公共数字文化建设规划》建议采取专兼职结合、聘用制、委托管理、服务外包、联建共享等选人用人方式，完善公共数字文化人才队伍建设。其他制度文件还提出把社会工作者、志愿者作为人才队伍建设的有机组成部分，做好人才配置工作。这些制度为社会力量参与公共数字文化资源整合提供了人才保证。

3 社会力量参与公共数字文化资源整合的需求分析

本文通过对已颁布的有关社会力量参与公共数字文化资源整合方面制度的调研和文本内容分析发现，社会力量参与公共数字文化资源整合制度的相关法律宏观顶层制度设计和标准规范准则等微观实践可操作性细则都十分缺乏。利用“腾讯会议”对国内10 所省级公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化机构馆长和业界专家进行网络访谈，围绕“目前在鼓励社会力量参与公共数字文化建设方面是否有明显成效？社会力量参与公共数字文化治理存在哪些现实困难？应出台哪些方面的鼓励政策？”等问题对每位受访者进行了约50分钟的半结构化访谈。笔者以“急需+重要”的分类原则对访谈结果进行归纳，总结出现阶段社会力量参与公共数字文化资源整合在制度供给方面存在的不足以及制度需求，见表4。表4中的第一栏为受访者的代号，分别用A—J英文字母表示，第二栏是对访谈者谈话内容中涉及制度供给存在问题的归纳，第三栏是依据访谈内容提炼出的制度需求要点。

表4 社会力量参与公共数字文化整合制度需求的访谈内容归纳

3.1 社会力量参与整合的内容

根据已有研究成果和相关制度以及专家访谈，参与公共数字文化资源整合的社会力量是指能够参与和推动公共数字文化资源整合发展的基本单元，党政机关及文化事业单位以外的法人和自然人，涵盖社会组织、非政府组织(包括事业单位、社区管理型组织、社会团体和民办非企业单位)、企业、学校、科研机构和公民个人等。公共数字文化资源整合是指对图书馆、博物馆、文化馆、美术馆等公共文化机构中异构、分散的不同类别公共数字文化资源进行融合、重组和类聚，形成一站式公共数字文化服务平台。社会力量通过招投标、委托、平台开发、管理运营、投资、捐赠设施设备、提供产品和服务、赞助活动、资助项目等方式参与公共数字文化资源整合的资源建设、资源组织和资源获取过程中，不断扩展公共数字文化资源整合的内容和类型，丰富公共数字文化产品和服务，实现公共数字文化资源的有效整合，提高公共数字文化服务效能，更好地满足公众多样化的文化需求。

3.2 制度存在的不足

社会力量参与公共数字文化资源整合制度存在的不足主要表现在：部门之间的职能交叉、存在多头管理；社会力量参与机制不健全；资源整合技术标准不统一；资源版权归属不清晰；缺乏资金投入长效保障制度；绩效评估和监督制度不健全；捐赠激励制度需细化。

3.3 制度供给需求

社会力量参与公共数字文化资源整合的制度供给需求集中在宏观管理制度、财政保障制度、评估监督激励制度、准入和建设标准相关制度等方面。其中对财政保障、管理体制和评估、监督、奖励的制度需求度最高。因此，构建科学合理、标准统一，参与机制健全的制度体系，是社会力量参与公共数字文化资源整合的现实需求和解决问题的有效保障。

4 社会力量参与公共数字文化资源整合制度体系框架

针对现阶段社会力量参与公共数字文化资源整合在制度供给方面存在的不足和需求，应着重从宏观管理、平台建设、知识产权、运营保障等方面进行社会力量参与公共数字文化资源整合的制度设计，构建社会力量参与公共数字文化资源整合的制度体系框架。

4.1 宏观管理制度

(1)指导方针。国家需要从宏观层面制定有关鼓励和引导社会力量参与公共数字文化资源整合的指导意见等制度，如出台《关于鼓励和支持社会力量参与公共数字文化资源整合的指导意见》。各级地方政府也要根据当地的实际情况，以国家政策为导向，出台地方相关的实施方案。制定社会力量参与公共数字文化资源整合指导思想、基本原则和目标任务，强调社会力量参与的必要性，明确政府的职能定位，搭建社会力量参与平台，确定社会力量参与的范围，丰富社会力量参与的方式，规范社会力量参与的程序，拓宽社会力量的参与渠道，落实社会力量参与的优惠政策，推广政府与社会资本合作模式，形成政府主导，社会力量广泛参与公共数字文化资源整合的新格局。

(2)管理体制。主要包括：①推动管理部门的职能整合。要消除制约社会力量进入公共数字文化资源整合领域的管理障碍，需要按照政企分开、政事分开、管办分离的原则，对不同的公共文化机构的相关管理部门进行职能整合，减少部门之间的职能交叉、避免出现多头管理的问题，强化部门之间的协调沟通，推进建立各部门协调联动机制，逐步实现管理一体化、决策全面化和信息资源共享化，需要建立一个跨系统、跨部门的公共数字文化资源整合组织协调机构，协调不同文化管理部门和社会力量在资源整合中的各种利益关系。②推进法人治理结构建设。企业、社会组织和其他社会力量通过投资、捐赠等方式，参与公共数字文化资源整合，允许其可以选派代表加入公共文化机构的理事会，成为不可或缺的一份子，积极参与有关公共数字文化资源整合的决议、运营管理、绩效评估和监督，推动理事会信息的公开化和成员的多元化，提高社会力量参与公共数字文化资源整合的有效性。

4.2 整合平台建设制度

目前公共数字文化资源整合平台建设主要涉及国家公共数字文化工程服务平台，区域综合性、一站式公共数字文化服务平台和各类公共数字文化服务平台互联互通等项目。需要完善社会力量参与公共数字文化资源整合平台开发、资源建设、服务供给、运营管理等工作机制。鼓励和引导社会力量通过委托管理、捐赠设备、提供资源、赞助活动、合作研发等方式参与整合平台建设，形成以政府为主导、社会力量广泛参与的公共数字文化资源整合平台建设新格局。具体可以通过以下方面展开：第一，推动具备资质、符合条件的企业、社会机构等社会力量与公共文化机构开展公平竞争。第二，根据整合平台建设的实际需要，鼓励公共文化机构与科研院所和高科技企业开展深度合作，突破技术瓶颈，研发公共数字文化产品。第三，引导各类社会机构、企业和个人社会力量依托公共数字文化整合平台开展文化活动，推广公共数字文化资源和产品，免费或以优惠条件提供公共数字文化资源服务。

建立和完善公共数字文化资源整合平台建设标准规范体系。在数据管理方面，制定资源内容、元数据、对象数据的加工和长期保存规范；在平台建设方面，制定开放接口、数据交换和新媒体服务规范；在数据结构方面，制定可兼容并且可扩展数据结构和开放性数据格式规范。

4.3 知识产权保护

为了能够合法合规的对公共数字文化资源进行整合，避免版权归属纠纷，社会力量和公共文化机构需要明确公共数字文化资源在整合前和整合后的版权归属。同时，非盈利性质的组织机构对向公众免费提供的公共数字文化资源进行整合，应当得到知识产权政策法规的豁免并对其整合成果进行知识产权的保护。对参与公共数字文化资源整合的社会力量，尤其是一些公益性社会组织和个人，应适当给与一定的政策优待，扩大合理使用条款涉及范围。对在数字化和资源整合过程中使用受著作权保护的资源采取多种方便、价廉的许可方式，为社会力量参与公共数字文化资源整合提供便利[32]。

4.4 运营保障

(1)健全绩效评估和监督制度。一是要健全全过程绩效评估制度。目前对社会力量参与公共数字文化服务多采用以结果为导向的静态考核制度，存在考核标准不清晰、重量化指标，轻定性指标等问题[33]。需要制定由公共数字文化资源整合主管机构和第三方共同参与的综合评审机制，对社会力量参与的服务行为、服务效能、准入条件、预算金额、评价办法、考核标准、退出制度等全过程进行动态监督评估，其中对服务效能的检查验收结果应结合服务对象满意度调查，并作为付款的重要依据。建立全过程绩效评估管理机制，有利于提升社会力量参与公共数字文化资源整合的经济性、规范性、效率性与公平性。二是要完善监督制度。加强对社会力量参与公共数字文化资源整合的监督管理。通过制定法律、行政、审计、纪检、社会、舆论等监督制度，加强对其全过程的监管。施行信用档案管理制度，一旦参与方被发现有伪造资质要求、虚报、冒领财政资金、歪曲服务内容等违法违规行为的，将被记入信用档案，依照相应法律法规，受到必要的处罚，情节严重的，将被要求禁止参与公共文化服务工作[34]。

(2)建立财政保障制度。健全资金投入长效保障制度。政府购买公共数字文化资源整合建设所需的资金，需要列入中央和地方的财政预算，并且对中央财政与地方财政资金的投入比例进行合理规划，加大向社会力量购买公共数字文化资源整合服务的财政资金投入力度。采取政府购买、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免、以奖代补等政策措施，为不同类型的社会力量参与公共数字文化资源整合提供多元的资金投入保障。鼓励社会力量采用捐赠的方式，设立专项建设基金，专门用于公共数字文化资源整合。制定投融资政策，促进公共数字文化资源整合建设与资本市场对接，拓宽融资渠道。

(3)细化捐赠激励制度。制定用地优惠、资金补助、税收减免、名誉奖励等灵活多样的捐赠激励制度，鼓励和支持社会力量参与公共数字文化资源整合、扩大社会力量的参与度，提高捐赠的积极性和主动性，并在法律法规中予以明确规定。具体内容以包括：①建立捐赠人激励机制。对捐赠内容范围目录、奖励形式等做出详细的规定，如对捐赠著作、资金、设备的个人或者集体颁发荣誉证书、奖章、奖杯或授予冠名权等；对推动公共数字文化资源整合建设，有突出贡献的个人或者集体，给予表彰、奖励或授予荣誉称号。②完善捐赠税收优惠政策。落实缩减税收减免程序，根据捐赠的金额或者数量确定减免税收的具体比例数额，施行捐赠所得税税前扣除政策。③建立捐赠资金、设施、资源等捐赠物品的使用信息公开制度，杜绝贪污腐败现象的出现。