统计在公共图书馆服务体系建设中的作用及其实现*
——对广州市“图书馆之城”的观察

2021-09-07 09:23方家忠张诗阳蒋啸南陈丽纳陈深贵
图书馆论坛 2021年8期
关键词:广州市服务体系效能

方家忠,张诗阳,蒋啸南,陈丽纳,周 远,陈深贵

0 引言

目前与公共图书馆统计相关的成果主要涵盖统计、年度报告、体系建设等领域。除国家标准[1-2]和行业标准[3]外,研究内容集中在探讨图书馆统计的意义、问题与策略[4]以及研究图书馆统计中特定的组成部分或流程,如比较[5-6]、指标体系[7]、方法[8]、分析行业统计数据[9]、研究数字资源以及纸质文献等特定资源的统计手段[10]、用户与行为[11]。在年度报告论述中,主要涉及单馆、体系[12-13]及行业[14]的年报,以及年报制度[15]、年报编制现状[16]、信息公开现状与建议[17]、年报编制思考[18]等。在公共图书馆服务体系建设相关研究中,分为理论与实践两方面:理论研究包括研究综述[19]与文献计量[20]、体系建设的战略任务与实现路径[21]、法制框架下总分馆体系建设研究[22]等;实践研究涵盖总分馆制建设的起源、现状与趋势[23]以及政策解读[24]等,亦有广东[25]、山西、广州[26]、嘉兴[27]、杭州[28]、天津[29]、东莞等地区或单馆的实践研究。国外公共图书馆的统计研究在1990年代已通过对典型案例的研究呈现图书馆采用统计和评估的科学手段提升图书馆的管理[30-31]。国际图书馆协会与机构联合会(IFLA)于2010年发布《图书馆统计宣言》(IFLA Library Statistics Manifesto),阐述统计对图书馆与社会的重要性并倡议注重图书馆统计的质量,建立国家级和地区级图书馆统计网络,确保国家层面统计体系的有效运行[32]。2009 年IFLA、联合国教科文组织统计研究所(The UNESCO Institute of Statistics)和国际标准化组织(the International Organization for Standardization,ISO)为21世纪图书馆制定了新的指标标准,包含图书馆的统计、指标和发展[33],目标是建立可靠的、国际可比的图书馆服务和使用数据,呈现全球化的图书馆发展动向[34]。国外公共图书馆统计多由专业协会承担,统计工作的科学依据、规范和标准均形成各自体系,以体现图书馆产生的社会价值,凸显影响力。暂未发现与本文直接相关的研究成果,当体系中的统计逐渐成为行业趋势,本文将为实践奠定理论基础①。

在全国公共图书馆体系建设实践中,图书馆统计存在两方面问题:第一,统计的局限性。目前统计集中在单馆,地区、全行业的统计较少或还不成熟。统计标准、指标体系、统计口径相对陈旧且不统一,指标和数据可比性不足,且无法有效体现事业发展现状、引领未来发展趋势。中国公共图书馆界尚无一份对标美国博物馆与图书馆服务协会(Institute of Museum and Library Services,IMLS)所发布《美国公共图书馆调查》(Public Libraries in the United States Survey,PLS)的权威、公开、详尽的数据统计成果可供利用和研究,全国全行业范围的统计机制和相关制度尚未建立;第二,统计的滞后性。以数据报表、年度报告等形式存在的统计成果公开不及时、共享渠道匮乏,客观上导致“数据闲置”“数据壁垒”“数据孤岛”等现象。例如,《中国图书馆年鉴》数据发布年份比数据生成年份滞后约2年,国家图书馆研究院自2012年起编制的《中国公共图书馆事业发展基础数据概览》将时间差缩小至1年,在发布时间上与PLS相当,但数据均仅精确到各地区县市级公共图书馆,且指标体系的全面性和代表性、披露信息的完整度等与PLS相比仍有改进和完善的空间。统计是衡量公共图书馆服务体系建设效能的必要工具,若统计对一个城市的体系建设是有价值的,则其对全省、全国体系建设都有同样的价值。

1 研究方法与数据收集

为破解前述问题,文章采用案例研究法,以广州市“图书馆之城”建设中的统计为研究对象,梳理总结统计的作用、指标设定、实施过程、成果及应用、借鉴与启示,提出对公共图书馆服务体系统计实践的建议。案例选取的依据:第一,自2015年广州市启动“图书馆之城”建设以来,在业务统计与信息公开等领域已形成规范,在实践中取得成效,成为研究立足的事实基础。国家文化和旅游公共服务专家委员会首席专家李国新教授评价广州市“图书馆之城”是“目前中国最好的、世界一流的图书馆服务网络体系之一”[35]。第二,广州市“图书馆之城”建设统计自2015年以来已连续编印或出版体系年报5本,拥有详实准确的数据储备。2018 年5 月出版的《广州市“图书馆之城”建设2017年度报告》被称为中国图书馆界第一种正式出版的年度报告[36]。

数据收集立足于年报,并对从国内外代表性的图书馆体系中收集到的年度报告、统计年鉴等数据进行了对比。总体而言,广州市“图书馆之城”建设具备顶层设计完善、聚焦服务体系建设、重视业务统计与信息公开、强调社会力量参与等特点,选取其统计实践开展案例研究,可为整个图书馆行业规范和提升统计水平、有效发挥图书馆统计的功能和作用、更好地推进体系建设等提供实践样本和参考。

2 广州市“图书馆之城”建设的统计实践

2.1 统计的作用

作为基础性的业务资料,统计数据及其分析成果客观反映政府保障投入和图书馆效能产出情况,统计结果广泛应用于服务体系建设、管理与服务。一方面统计帮助图书馆从横向和纵向角度分析研究事业发展的现状、成就和问题,对比国内外同行(见表1),成为总结成熟经验、解决突出问题、制定政策规划的重要抓手。另一方面,统计被广泛应用于广州市公共图书馆与政府、人大、政协等国家机关、社会公众、媒体、第三方等利益相关者的互动过程(见图1),在多种应用场景中,承载着信息公开、绩效管理、宣传推广、学术研究、体现社会参与等多重功能。

表1 国际国内公共图书馆服务体系保障条件与服务效能数据对比②

图1 统计结果的应用场景③

2.1.1 清晰呈现公共图书馆服务体系的发展成效

图书馆统计最基础、最直观的成果是数据。统计数据体现出近年广州市“图书馆之城”建设成效显著,整体服务效能连续多年稳居全国前列,有利于图书馆彰显社会价值、赢得各方支持。2019年广州市常住人口1,530万(2035年规划为2,000万[37]),人均GDP15.64万元(22,676美元),远超世界银行12,535美元的高收入经济体标准,按照发展经济学观点,广州处于公众文化需求空前高涨、文化消费潜能巨大的阶段[21]。广州市公共图书馆“一个体系、二级主体、三级设施、四级服务”的体系化管理框架基本形成并持续完善,各项核心指标统计值实现跨越式增长:2019年广州市公共图书馆覆盖率87.93%,共有实现通借通还的公共图书馆(分馆)、服务点、自助图书馆433个;公共图书馆财政总投入4.97亿元,总建筑面积46.44万平方米,馆藏总量2,742.20万册(件);全市读者到馆达2,940.84万(人次),外借文献量3,263.50万册次,累计注册读者357.69万(注册读者率23.37%),举办活动17,921场,692.70万人次参加读者活动。其中,对社会力量的统计,直观体现出其已成为“图书馆之城”建设的重要力量,呈现主体多元、互利共赢的态势。2019年社会力量向分馆投入资金超8,000万元、人员139人、场地近6万平方米,全市社会力量分馆全年接待读者近300万人次、外借文献超78万册次。

2.1.2 支持领导决策参考

统计结果清晰呈现事业发展情况,为政府、人大、政协及政府组成部门等机关单位制订决策提供基础材料和数据支撑,成为绩效管理的重要工具。2018年广州图书馆与中山大学合作研究推出“2017 年广州市公共图书馆事业发展指数”。2019年以来,进一步面向媒体公开发布衡量区域总分馆服务体系发展现状的“2017-2019年广州市各区图书馆事业发展指数对比”,通过社会舆论监督,促进部分区政府加大保障投入、图书馆改进管理服务。《广州市“图书馆之城”建设年度报告2018》[38]成为《广州市公共图书馆条例》执法检查和立法后评估的参考材料之一,市人大形成审议意见、督促整改落实,着力推动解决不依法行政、发展不平衡、人力资源保障不足等制约广州市公共图书馆事业发展的重难点问题。在“图书馆之城”“十四五”规划编制过程中,将根据统计数据及其分析结果科学设置各项量化指标的衡量标准,实现服务效能和服务质量并重,进一步推动广州市公共图书馆事业高质量发展。

2.1.3 提高公共图书馆业界知名度和社会影响力

统计成果也是图书馆建设与行业交流的基本资料,体现业务管理的专业化、规范化水平。以统计数据为核心的年报作为行业交流名片,体现图书馆的业界影响力和声誉。广州图书馆先后向国内主要图书馆寄送《广州图书馆年度报告》(2014年起)、《广州市“图书馆之城建设”年度报告》《中国城市图书馆年度报告》(2018年起),并根据年报数据发表研究论文[39]。在图书馆的社会影响力中,统计数据作为重要的宣传素材,保障投入和服务效能数据被频频提及。2015 年5 月至2018 年底,包括人民日报、央视新闻直播间等在内的平面、网络及社交媒体上,广州市“图书馆之城”建设相关报道累计达1,738次,有利于图书馆营造积极、专业的社会形象,争取政府、公众和社会各界的关心、支持与监督。

2.2 统计的绩效指标和衡量标准的设定

2.2.1 广州市“图书馆之城”制度建设与政策目标演进分析

2012年广州市图书馆立法再次启动,时任市长陈建华提出建设“图书馆之城”。2015年5月,《广州市公共图书馆条例》(以下简称《条例》[40])发布实施。至2019年,广州市先后出台《广州市“图书馆之城”建设规划(2015-2020)》(以下简称《规划》[41])、《关于全面推进我市公共图书馆总分制建设的实施意见》(以下简称《实施意见》[42])等9项《条例》配套政策制度,广州图书馆制定实施全市统一业务标准6项、技术标准4项,参与制定地方标准2项,不仅与《公共文化服务保障法》(2017 年3 月)和《公共图书馆法》(2018年1月)的立法宗旨和精神高度契合,而且逐步形成符合广州实际、顺应行业发展趋势的公共图书馆法规政策体系。《条例》《规划》《实施意见》的颁布与实施逐渐明晰和细化了广州市“图书馆之城”建设的政策目标,从量化市区级政府建设主体责任到重点支持镇街图书馆发展,再到引领图书馆高效能、高质量发展,明确到2020年的阶段性发展目标(见图2)。

图2 广州市公共图书馆政策目标演进

2.2.2 绩效指标和衡量标准的设定

《条例》以建设镇街分馆为重要目标,重新设计公共图书馆管理体制和运行机制,提出建设中心馆与总分馆相结合的体系化发展模式[43]。为贯彻落实《条例》规定,推动广州市“图书馆之城”建设,广州市将统计工作划分为3个层次:第一层次以政府为主体,通过街镇乡覆盖率、馆均服务人口数、通借通还率和总分馆、中心馆总分馆制的绩效指标实现层次、数量、关系和结构的目标;第二层次以图书馆为主体,通过用户量、注册用户量、外借文献量、活动量、网络服务量、空间、馆藏和人力资源等绩效指标实现服务效能的目标;第三层次以政府和社会力量联合,通过保障馆舍建筑、经费投入和人力资源等实现要素保障。统计以标准化的方式收集准确、可靠、可比的数据,通过专业、合理的评估与分析呈现具有说服力的结果。这不仅是以数据为基础的科学管理、绩效管理的手段,而且是在公共图书馆服务体系建设政策目标实现过程中衡量其实践效能的必要工具。2015 年《条例》将公共图书馆事业纳入法治化建设轨道,优先选用国际标准,通过设置馆舍建筑面积、馆藏纸质信息资源、年人均入藏纸质信息资源和每名工作人员服务常住人口数等四大要素投入量化指标与衡量标准明确市区级政府建设主体责任(见表2),使得政府保障责任科学、规范,推动镇街以上层次实现专业化的公共图书馆服务,促进体系建设。

表2 《条例》设定四大要素投入量化指标与衡量标准④

《规划》在《条例》之后更加细化,对标香港和新加坡设定镇街图书馆建设最低标准,因地制宜地设定服务保障目标:2020年实现每8万人拥有一座公共图书馆、年人均入藏纸质信息资源0.2册(件),建成全天候、全方位、多形式的公共图书馆网络体系,以实现公共图书馆服务体系的均等化。以常住人口规模10万人为界,引入镇街分馆馆舍、馆藏等量化指标,同时明确人力资源配备要求(见表3)。通过设定最低标准,量化镇街图书馆的建设和服务效能,实质性地推动其发展,起到引领作用和示范效应。《实施意见》明确总分馆制建设的目标任务、工作重点和保障机制,设定注册读者率、人均外借纸质信息资源量、人均访问图书馆次数、参加图书馆活动人次、数字信息资源利用量5项服务效能量化指标(市、区图书馆按2∶3的比例分配效能提升任务)到2020 年分别达到30%、2.3 册(件)、1.8 次、50%、4.5 篇/册次。统计指标和量化标准的设定直接为衡量政府投入与服务产出、督促各区域总分馆服务体系效能提升提供了标准和依据。服务效能指标体现公共图书馆发展趋势和服务结构,通过发挥指标导向作用,推进功能转型和服务创新,引领体系转型发展。

表3 《规划》设定镇街图书馆建设最低标准

2.2.3 统计指标体系基本完善

科学的指标体系建构是统计的核心。广州图书馆依据《条例》《广州市公共图书馆服务规范》规定,结合业务实践,逐步形成体现事业发展现状与趋势的较为稳定的指标体系。在2015年保障与效能两方面十三项的指标框架基础上,先后增加读者活动、数字资源利用等效能指标7项,经费占比等保障指标3项;在服务效能统计分析中,引入区域总馆占比、分馆占比等反映体系化程度的指标,日渐上升的占比数据可以检验和佐证区域总分馆服务体系建设成效,激励和促进效能提升。目前,广州市公共图书馆统计指标体系已基本形成,共包括:五大保障指标(图书馆覆盖率、建筑面积、馆藏量、年新增藏量、工作人员数量),五大效能指标(读者到馆人次、外借文献量、注册读者量、读者活动量、数字信息资源利用量),十余项延伸指标(图书馆数量、达标图书馆量、通借通还率、通借通还外借文献量、图书馆网站访问量、微信公众号关注量、计算机数量、阅览座席数量、专业技术人员数量、购买服务人员数量、社会力量参与等)。

2.3 统计的实施

广州图书馆中心图书馆办公室负责收集、汇总、分析和发布全市公共图书馆业务统计数据。中心馆、广州少年儿童图书馆、各区域总馆相关部门负责填报本馆业务统计及区域总分馆服务体系数据。中心馆于每年12月底向广州少年儿童图书馆和各区域总馆下发本年度数据统计通知和统计报表(业务数据汇总表和服务体系表),次年1月中下旬完成各馆数据校核、汇总整理《广州市公共图书馆事业发展分类统计表》并开展分析。统计以保证真实、客观、准确、全面地反映广州市公共图书馆的服务效益和政府保障投入情况为原则,采用图书馆集群管理系统统计为主、人工统计为辅的方式,对广州市行政区划内实现通借通还服务的“图书馆之城”服务体系数据进行合计值、增长率、人均值、占比等维度的计算分析。

2.4 统计成果的形成

广州图书馆已收集整理形成2011-2019年广州市公共图书馆服务体系保障条件与服务效能的完整数据集,编制完成工作规范、指标体系、年度报告、季度报告等多项统计成果。《公共文化服务保障法》规定建立公共文化服务开展情况年报制度、加强公共文化服务资金使用绩效考评[44],年报通过汇整最基础、也最有价值的内容——反映政府保障与服务效能的统计数据及其分析结果,较为清晰地反映广州市制度设计的实现情况与内在逻辑[36],支撑了全市服务体系建设。2016 年以来广州图书馆编印、出版《广州市“图书馆之城”建设年度报告》5本(2015-2019年)。为满足管理需求、增强数据统计及时性,2019年开始编制全市公共图书馆体系季报,精简年报指标体系,保留核心效能指标8项、保障指标3项。此外,黄埔、增城、白云等区域总馆已基于统计数据编印区域总分馆服务体系年度报告。

2.5 经验与启示

广州图书馆体系统计已累积五年经验,作为一项旨在促进实现政策目标、需要长期开展和研究的重要工作,在发挥预期作用、取得显著成效的同时,有必要总结经验借鉴与启示,以期更好地指导实践。

(1)指标设置是一个动态发展的过程。在保证指标体系稳定的前提下,针对事业现状、发展重点适度增添或精简统计指标,使之更加全面、有效地反映事业的发展。部分工作仍需进一步探索完善。例如,《广州市公共图书馆业务统计工作规范》有待修订;数字资源利用等网络服务指标尚无通行统计规范及可靠统计方法,且业界对数字资源统计标准尚未达成共识,各馆的指标名称、概念定义、计量标准及统计口径等存在差异,数据缺乏可比性[45]。

(2)指标统计应具有更大范围内的可对比性。主要涉及指标定义和统计口径问题。例如,因定义不同,统计“通借通还”数据时,深圳统计借还量,而广州仅统计外借量;注册读者统计方面,广州图书馆在新增注册读者统计中包含临时证读者数量,累计注册读者量统计中则不含。而部分图书馆则设置“活跃读者证”统计指标。

(3)强化技术应用和支撑。目前,广州市基层分馆的读者到馆人次和读者活动类指标仍部分依赖人工统计,未完全实现系统自动统计;正在建设的统计平台尚未正式投用且功能有待完善;在实现按季度统计全市数据的基础上,可逐步探索推进按月统计,以有效满足上级行政管理和图书馆业务管理的统计需求。

综上,在阐述和剖析案例的基础上,提出可供公共图书馆统计,特别是服务体系统计实践参考的建议。

3 公共图书馆服务体系统计实践建议

3.1 完善政策和标准规范

法规政策的制定和完善为统计提供法律依据和制度保障。以广州为例,公共图书馆规范的业务统计与年度报告制度已经建立并运行。《条例》及《广州市公共图书馆服务规范》等配套制度的制定实施为图书馆统计的稳定、规范开展提供了法规政策依据,《广州市公共图书馆业务统计工作规范》为统计提供了业务规范和操作指引。

3.2 科学设计统计指标与衡量标准

在获取反映关键指标实现进展、真实有效的数据基础上,统计指标的设置紧扣关键业绩指标(Key Performance Indicator,KPI),力求客观、真实、全面地反映事业发展现状和趋势。注重国际化,遵循业界通行标准规范和发展趋向,统计指标的概念定义和统计口径满足国家标准并对标国际标准,便利行业交流;衡量标准的设置综合考虑经济社会发展与政府保障水平、图书馆服务水平与服务人口变动情况等多重因素,兼顾目标实现的可行性与可操作性,优先选用国际通行标准,不脱离区域发展实际并适度进行高标准、前瞻性设计。保证数据可比性,以满足国内外业务交流与研究需求。随着政策和制度的完善,设定与政策目标相对应的绩效指标和衡量标准,是体现公共服务保障水平的关键因素,其落实有赖于各相关主体积极参与,统计对上述关键因素、相关主体均要有所体现。

保证指标体系科学性。与单馆统计指标专业属性强,追求全面、细致地反映自身建设与读者服务不同,面对复杂、动态发展的事业,需在指标体系的稳定性和代表性间取得平衡,在保证指标体系框架稳定的同时,及时、适度地针对性微调统计指标,以更全面反映体系建设情况。体系统计指标强调代表性,注重通过保障、效能等关键指标反映体系的建设进展。同时,作为一项全球化的事业,立足国际视野、优先采用国际标准、统计规范化及在此基础上的国内国际可比性是必要的,可使我们清晰认知自身发展阶段和方位,也有利于增进全球行业间理解和交流。

3.3 规范统计过程控制

(1)数据填报与收集环节。由于参与人员众多,数据审校机构应事先明确告知各项指标的概念定义和统计口径,数据填报机构应对填报数据的真实性和准确性负责。双方均应在规定时限内,认真核实、精细校对、密切协作、顺畅沟通,确保统计数据真实、准确、有效。如个别分馆的数据和馆藏量等数据需避免多头和重复统计;通过交叉对比等方式检查数据的逻辑合理性,避免错报漏报数据,严禁虚报谎报数据。

(2)数据汇总环节。要求及时、准确地整理汇总原始数据,形成完整的数据汇总表、各项统计指标的专项统计图表、服务体系一览表等若干份统计表。

(3)数据分析环节。深度分析数据和文献素材并进行总结提升,研究体系建设现状、问题和趋向,帮助决策者和从业者科学规划任务、针对性调整重点,持续完善服务结构和服务功能、改善服务质量,更好地高质量推进体系建设。体系统计和单馆统计的覆盖范围、功能定位、统计方法及侧重点存在差异。体系统计以体系内各馆为统计单元,可按行政区划统计不同级别图书馆的各项指标,也可从总分馆体系角度进行统计并对比分析近5年数据,亦可对不同行政区划的指标数据进行横向对比。单馆统计主要统计指标年度值,可按需与上一年度或近年数据进行对比分析。因此,数据分析时应根据不同的侧重点加以统计。

(4)成果产出与信息公开环节。图书馆统计需要专职机构或专门人员利用规范方法进行统计,要求有数据报表、年报、宣传折页等多种形式的正式成果产出,需要将统计结果反馈至市、区级主管部门和图书馆,并有必要通过特定渠道面向社会公布。

3.4 实现统计的持续化协作化

图书馆统计需要常态化开展,指标体系也要承继有序,保持稳定性,确保统计数据的可比性。在持续化的过程中更离不开协作化,图书馆统计需要人员明确分工、密切协作。在体系数据的统计中,各馆配合中心馆填报并核对数据、提供文字图片等材料,应在最终成果中对各方贡献予以确认,有利于提升责任感和积极性。在时间安排上,由于时间紧、任务重,为衔接和配合后续事项的开展,要求统计团队阶段性地保持高强度节奏并确保质量,需要科学地把控时间进度、任务分工、人员配备。

4 结语

统计数据体现服务体系建设的状态、问题和趋势。公共图书馆界在制度建设和业务实践层面对统计的关注度持续增加:参与制定并实施对应国际标准的国家标准/行业标准,统计数据成为公共图书馆评估定级等考核评估的重要依据,奠定了以统计为核心的年报制度,为信息公开的开展作基础。统计从不完善到完善必然要经历一个过程。在实践中,应优先考虑可行性,紧抓关键业绩指标、时效性、大效果。以统计为基础,信息公开不只保障公众知情权,更证明体系对用户和社会的价值,让公共图书馆服务体系与其他公共文化服务体系在社会价值、专业性、公众认可度等方面脱颖而出。同时,也可推动社会监督,争取社会参与,争取利益相关者以及社会公众的广泛支持。图书馆统计需要专职的负责团队、规范的运作机制和稳定的成本投入,但其投入是有价值的。未来,统计数据将是引导并实现体系建设、创新发展、效能提升等的最佳门径。同时,在若干城市图书馆体系已实现较为规范、有效的图书馆统计的基础上,研究探索将范围进一步扩展至全国城市图书馆乃至公共图书馆;进一步研究并深度揭示统计数据,形成可供利用的内容丰富、形式多样的统计成果;在图书馆统计的理论、制度、人力、技术支持等细分领域展开深入研究。学界业界的广泛交流和深度参与将有助于上述研究与实践的高效开展。

注释

①本文依据方家忠在“提升效能、创新发展与图书馆统计(国际)学术研讨会”上的学术报告研究撰写。

②根据《广州市“图书馆之城”建设年度报告2018》《上海市公共图书馆行业发展报告2017》《深圳“图书馆之城”2018 年度事业发展报告》《2018年中国公共图书馆事业发展基础数据概览》《香港统计年刊2017-2018》《新加坡国家图书馆年报2017-2018》《Fukuoka City Public Library图书馆要览令和元年度》及IMLS Public Libraries in the United States Survey FY2017、The Birming⁃ham Public Library Annual Report 2018等资料综合整理。

③由广州图书馆张伟制作。

④国际标准参考来源:IFLA 《公共图书馆标准》(Standards for Public Library,1973);《公共图书馆服务发展 指 南》(The Public Library Service: the IFLA/UNESCO Guidelines for Development,2001)。目前《公共图书馆标准》已被《公共图书馆服务发展指南》取代。

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