“放管服”改革背景下政府权力清单制度研究综述

张 敏

（山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200）

1 问题的提出

近年来，不给权力寻租留有可乘之机成为政府职能转变和构建法治政府的关键所在。“放管服”改革要求政府简政放权、转变职能，而权力清单的核心是政府权力的公开与权力的制约，推行政府权力清单制度是深化“放管服”改革的制度保障，二者互为表里。为从学理层面更好地理清政府权力清单制度的整体发展脉络和研究现状，本文对“放管服”改革背景下政府权力清单制度的相关研究进行综述，试图对该制度改革变迁背后的逻辑进行探讨和梳理。

2 政府权力清单制度热点研究内容

2.1 研究工具及数据来源

本文选取Citespace 作为研究工具进行文献可视化分析，检索了中国知网（China National Knowledge Infrastructure，CNKI）中2015—2020 年国内中文社会科学引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）收录的研究文献，以“放管服”和“权力清单”为主题检索词，通过摘要和关键词比对去除无效记录、新闻专栏介绍等非学术文章，得到有效文献859 篇。Citespace 依据网络结构和聚类的清晰度，提供了模块值（简称Q 值）和平均轮廓值（简称S 值）两个指标，作为评判图谱绘制效果的依据。一般而言，Q 值大于0.3 就意味着划分出来的聚类是显著的；若S 值在0.5 以上，一般认为聚类是合理的。根据聚类结果，聚类Q 值为0.502 9，大于0.3，因此聚类具有可信性；S 值为0.856 7，大于0.5，因此聚类结构合理。

2.2 知识图谱聚类结果分析

2.2.1 关键词词频统计及其中心性

对学术研究热点进行分析的关键点是关键词分析，关键词是文章主体的高度凝结和提炼，在一定程度上反映出该领域学术研究的热点与趋势特征。利用Citespace，在Thresholds（阈值）模式下，按照（25，4，15）（3，4，15）（5，5，20）选择阈值，得到研究热点关键词知识图谱。中介中心性用来测量共引网络中的关键节点在网络中的重要程度［1］。如图1 所示，绝大多数研究热点词汇的出现频次与中介中心性强度基本呈现正相关关系。例如，权力清单无论是研究的频次还是研究的中介中心线都极高，这是该研究领域的核心关键词。同时可以发现关键词诸如“制度”的中心性不高，出现频次为10，但中介中心性为0，主要原因可能在于制度研究较为宏观，加之制度研究尚待细化，难以形成权力清单相关研究的核心和中枢。

图1 关键词频次及其中心性

2.2.2 研究热点主题聚类

通过权力清单制度研究趋势的知识图谱聚类，聚类主题#0为地方政府，主题词包含法治政府，合法性审查、控权等内容，这一热点主题是权力清单制度以地方政府率先进行试点改革，结合建设法治政府的背景，探讨法治政府与权力清单的关系，主要表现为地方案例以及权力清单的构建等方面的理论和实证研究。聚类主题#1 为权力清单制度，主题词包含省级政府、政府职能、法治化等内容，权力清单制度这一主题主要从制度实施的目标与实际效果角度研究，以转变政府职能和促进权力清单法治化为目标，对权力清单制度改革过程中出现的问题及应对策略等方面展开研究。由于权力清单的法律属性模糊，当前对法治的探讨性文章较多。聚类主题#2 为审批制度改革，包含职能转变、公众参与等关键词，通过权力清单对行政权力的约束有效促进审批制度的规范化和便民化，这一主题在简政放权背景下，从我国行政审批制度的特点、审批制度与权力清单制度的关系等方面探讨政府职能转变的优化路径。聚类主题#3为行政权力清单，关键词为权力运行、事中事后监督、流程再造等内容，该研究主题基于权力清单本身在权力运行中发挥的作用，主要关注权力公开后的监督环节以及对于政府流程再造的实践意义，主要理论基础来自有限政府理论。

2.3 未来研究趋势预测

前沿领域的追踪能够一定程度反映该领域的研究动态。通过被引强度最高突现词分析，在权力清单制度的相关研究文献中，“放管服”改革从2017 年引起研究者的高度关注，热度一直持续至今，这与国务院进一步规范行政权力运行的现实性需求相契合。法治及法治政府建设的研究从2015 年引起普遍关注，持续至2016 年研究逐渐趋于饱和。通过高被引突现关键词，可反映出以地方政府权力清单制度改革为例证，以行政审批为核心，结合“放管服”改革进行分析可能是未来学者的研究趋势。

3 国内外研究评述

制约和下放政府权力是权力清单制度制定的初衷，在政府庞大的行政组织内制约部分行政权力具有天然的必要性。权力制约问题可以追溯至亚里士多德时期，戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克从文化战略、控制效率、顾客战略、核心战略以及结果战略这五个方面提出对政府权力改革的措施［2］。马克斯·韦伯认为以理性为中心的法治是现代行政体制得以运转、社会得以有效运行的基本条件［3］。赛尼斯基（Sypniewski）按照中央政府权力下放所发生的支出，将其权力下放分为权力演进、权力分享、行政工作移交、法令特例、法律特例五种［4］。

政府权力清单制度的推行对法治政府建设以及国家、地方治理能力提升具有现实意义，学者们在相关研究中从政治、法律、管理等多个层面印证了该制度的重要性。首先，从法治角度，关保英表示要完成权力清单制度在行政法律构造上的完善，就必须对实现规则和程序规则、行政法和行政命令等多个方面进行权力再构造［5］。其次，从政治角度，程文浩依据政府相关改革方法，提出权力清单制度要具体化，建立审查机制来保证制度从“宏、中、微”三观立体全面推行。除此之外，他还建议建立起系统的民主参与机制以加强民众的参与，并建立起相配套的法律制度，为改革创造良好的制度环境［6］。再次，从管理角度，王杰、张宇强调要加大公共权力制度管理建设［7］。着重维系权力监督和制衡机制，对与权力清单制度背道而行的制度进行坚决的抵制打击，对违反制度的行为予以管理和制裁。这主要立足于该制度在维护国家发展中的作用。

权力清单制度变迁呈现出较为突出的阶段性特征，学界的研究是由点及面，再到点的过程。2005 年制度初探阶段，研究侧重于个别地区案例分析，是自下而上的研究逻辑，以此将权力清单引入研究视野；至2015 年，制度试点范围扩大，研究范围扩大，侧重于关联性政策的研究，将权力清单纳入法治化研究范畴，以此开始自上而下的研究范式，研究逐渐以点及面；2015 年以来制度正式确立，简政放权被进一步细化和拓展，权力清单制度的研究转向综合性研究范式。从中央到地方广泛推行权力清单制度改革，针对不同的地区探索各具特色的权力清单改革模式，由面趋点式研究。

4 结语

政府权力清单制度作为有效推进“放管服”改革的抓手，在中国具有独创性。权力清单制度对政府、市场和社会的权力进行了协调与平衡，使三者的关系产生异于传统的定位，深刻地展现出行政机构自身革命带来的巨大效果。其在未来的研究方向主要有两个，一是如何恰当地运用国外的研究成果，将权力清单制度形成背后的逻辑和规律性认识形成本土的系统理论；二是从政府权力清单与公众互动的维度展开二元性研究，对于如何为推进改革提供思路展开进一步探究。