对破解土地流转难题的思考

崔恩庆

莒南县地处鲁东南鲁苏交界处，是传统的农业大县。辖16个镇（街），272个行政村（社区），918个自然村，108万人口，耕地面积113.6万亩。近年来，为促进耕地资源集约、集聚、集群高效开发利用，加快推进全县农业产业化、规模化生产经营步伐，县委、县政府先后制定出台了一系列关于土地流转工作的政策性文件，同时县级成立农村土地流转服务中心，乡镇依托“三资代理服务中心”成立土地流转服务站，各村设土地流转信息员，形成县、镇、村三级土地流转服务网络，对加快全县农村土地流转起到了一定推动作用。

截至2020年12月，全县农村土地流转总面积达51.12万亩，占耕地总面积的45%。其中，流转给家庭农场的10.22万亩，占流转面积的20%；流转给农民合作社的20.45万亩，占流转面积的40%；流转给种植大户的5.1万亩，占流转面积的10%；流转给农业企业的15.34万亩，占流转面积的30%。土地流转方式分为农户自发流转、通过服务平台发布信息流转、基层政府及村级组织引导流转等。流转后土地主要用于发展花生、红薯、蔬菜、水果、茶叶等特色优势农业产业。从统计调查数据看，目前全县农村土地流转速度还不够快，规模经营的面积不够大、户数不够多，农业产业化、现代化水平不高。

莒南县土地流转工作中遇到的问题

部分农民害怕失去生活来源，不愿流转土地。莒南县城镇化水平整体不高，大部分镇、村农民仍然以传统农业生产为主，虽然种地不挣钱，但农民不愿意离开土地。他们认为只要有地种，就不怕没有粮食吃，就不担心饮饥挨饿，因为害怕离开土地失去生活来源，导致这部分农民不愿意流转土地。

承包地块零散细碎化，不便流转。莒南县大多数村庄在土地承包时，为平衡土地地力不均的问题，将土地划分为上、中、下三个等级，有的村甚至分的等级更多，达到5—6个级差。特别是山区丘陵地带的村庄，这种现象更为突出，每户都分得几个等级地块中的若干面积，致使所分地块面积都不大，导致地块零散细碎。土地细碎化严重制约了农业规模经营，提高了耕作的难度和成本，也给土地流转带来不便。

土地流转随意性大，方式方法简单。从这些年来的土地矛盾纠纷案件看，很多农户法律法规观念淡薄，农户间的土地流转存在较大的随意性，口头协议多、书面合同少。特别是农户间互换方式的流转行为，大部分没有经过村委会备案，出租、入股等方式的流转行为很多也没有签订土地流转合同，没有第三方鉴证、建立台账及登记备案等。另外，流转期限短，一年一签的流转方式占很大比例，严重制约了土地规模经营者的整体规划和长远规划，发挥不出土地的最高效益。

农作物种植多样化，分布零散。莒南县是传统的农业大县，粮油作物有小麦、玉米、水稻、红薯、花生、大豆等，经济作物主要有水果、茶叶、板栗等，农业生产存在种植品种多样化、分布不均的问题。土地成片流转、连片经营的本意是种植同一种作物，方便机械化耕作，减少劳动成本，提高收入。但由于某一区域内涉及多种农作物，不利于土地流转和现代农业技术的推广应用，严重影响和制约了土地规模化经营水平。

优质农业项目招引难。由于农业投资大，见效慢，又面临市场和自然双重风险，目前，全县引进农业开发项目并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性大，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准，产业趋同；有的盲目追求规模，管理粗放。

进一步推动土地流转工作的建议

强化宣传引导。受土地资源限制，全县大部分镇、村人均耕地不足1.3亩，如果农民都停留在一亩三分地上，很难满足现实生活的需要，也很难富裕起来。因此，县、镇两级干部要从立足为民办实事出发，加强土地流转工作的引导，多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动农业产业化发展。要广泛开展以《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规为主要内容的宣传工作，强化对农户的宣传引导，充分发挥农户在土地流转中的主体作用，让广大农户摈弃过去的小农思想意识。村干部要深入村组，深入到农户当中，通过效益对比，和老百姓算“种田账”等方式，提高农民对土地流转重要意义的认识，让广大农民群众自觉投入到土地流转中来。

强化管理规范。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农户开展土地经营权流转，提高土地资源的整体效益。要加强农村土地流转工作的管理和指导，规范土地流转行为，做到公开、公平、公正。各镇要严格贯彻落实上级工作部署和要求，统筹和指导辖区内农村土地流转工作，审核转入方是否具有农业生产经营能力，配合自然资源部门对流转土地的用途进行监管，做好矛盾协调和处理。乡镇经管部门要加强对土地流转双方的管理，积极引导土地流转双方签订规范的流转合同，对双方的责、权、利作出明确规定。加强对流转合同的审查、监督，及时办理合同变更、解除和鉴证，规范合同的登记、立卷和归档。

强化为农服务。要积极为农民流转土地提供中介服务，建立服务平台，加快农村土地流转和规模化经营进程。积极配合各级部门落实好农村就业措施，做好劳动力就业所涉及的各项服务工作。通过强化服务，促进就业，让更多的农民从“土地”中摆脱出来，实现二次就业、二次创收，从而将更多的土地纳入到连片流转当中，推进土地集约经营，促进农业增产增效和农民增收。

强化经营主体招引。发展农业龙头企业是推进现代农业发展、实现农业产业化经营的关键环节，也是推进农村土地流转、连片经营的重要手段。因此，要把引进龙头企业，培育壮大龙头企业作为发展现代农业、促进土地流转开发的主要途径来抓。按照“围绕产业引（扶）龙头”的总体思路，结合莒南县的资源优势、产业优势和产品特色优势，积极引进扶持农产品加工企业，制定相应的优惠政策，促使其做大规模、增强实力、打响品牌、拓宽市场，让龙头企业把市场和农户有机联结起来，加速土地流转进程，实现分散经营向规模化、集约化经营模式转变。同时，鼓励和引导农民发展各种经济合作组织，提高农民的组织化程度，让原本分散的土地流转到新型经营主体手中，为实现土地连片经营，加快现代农业发展进程提供强有力的保障。

强化流转政策保障。一是设立农村土地承包经营权流转专项资金，对参与土地流转的农业企业、农民合作社、家庭农场及种植养殖大户等新型农业经营主体，按照规模比例给予一定补助，推动土地适度规模经营。二是加大财政投入力度。建立和完善农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，降低农民对土地的生存依赖性。三是金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地经营权流转的龙头企业、农民合作社、家庭农场和经营大户提供积极的信贷支持。