农业生产托管补助实施效果分析

韩 青

农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式。“十三五”以来，国家政策不断强化对农业生产托管的引导和支持。2017 年至2020 年的中央一号文件先后强调了要“加快培育各类社会化服务组织”，发展“服务带动型规模经营”，推广“土地托管等服务模式”，将小农户融入现代农业产业链。2021年中央一号文件继续强调，发展壮大农业专业化社会化服务组织。自2017年以来，中央财政每年设立专项资金，支持开展以农业生产托管为主的社会化服务，主要目标之一是通过补助小农户购买大宗农作物生产的关键及薄弱环节托管服务，引导农户转变生产经营方式，提高农户经营效益。本课题组通过对地方政府农业农村部门和农业生产性服务组织的访谈及农户的问卷调查，分析农业生产托管补助实施效果，并提出完善农业生产托管补助实施的几点建议。

一、农业生产托管补助方式

从调研结果来看，各试点区托管补助主要采取了政府购买服务形式。从托管补助的环节来看，主要针对耕种防收等农业生产的关键环节和薄弱环节。先服务后补助是当前绝大多数省份采取的政府购买服务方式。具体流程如下：由各试点县市主管部门确定补助环节，制定补助标准——公开招标，选择服务主体——服务主体实施托管补助项目——政府组织第三方验收，根据验收报告公示作业情况和补助金额，无异议后把补助发放给服务组织和服务对象。如安徽省全椒县将项目补助款按4:6的比例分别分配给服务组织和服务对象，也有的试点县按照5 :3:2 的比例分别补给服务组织、农户和村集体。福建省将补助资金不低于50%的比例通过农户“一卡通”直接补助给被服务农户。

二、农业生产托管补助实施效果

（一）托管补助对于农户农业生产的节本增收、非农就业收入的提高及减贫起到了积极作用

首先，农业生产关键和薄弱环节托管补助有助于增加农户托管积极性。深耕深松、农作物秸秆还田和有机肥施用等农业生产薄弱环节具有作业成本高、短期效益不明显且公益性强的特征，农户对以上环节的服务接受程度低，支付意愿不强。农业病虫害防治作为农业生产的关键环节，技术要求高、劳动强度大，且作业时间点较多，与其他环节相比更可能将劳动力束缚在田间地头。对农业生产关键和薄弱环节的托管补助可以降低该环节的服务价格，提高农户的支付意愿。在当前种粮成本提升、比较收益下降以及非农就业机会增加的背景下，农户接受关键和薄弱环节托管服务后可以大幅减少农业劳动时间，提高农户托管的积极性。

其次，农业生产托管补助有助于农户农业生产实现“三降两减”。即服务组织通过农业生产托管补助项目支持统一采购降低农资成本、通过连片规模化生产降低农机作业成本、通过机械化服务降低农户务农投入成本、通过绿色综合防控技术减少农药用量、通过测土配方施肥技术和新型肥料应用减少化肥用量。课题组对浙江嘉兴市、湖南常德市和安徽宿州市591个农户问卷调查发现，与未参与托管补助项目的农户相比，参与农业病虫害防治托管补助项目的农户水稻打药次数平均为3.6次，打药次数平均减少1.3次，平均每亩化肥农药等生产资料成本节约30元。小麦采取托管服务后，每亩节约生产资料和劳动力等投入为180元，每亩增产为6.4%，小麦每亩节本增收为234元。

再次，农业生产托管补助通过引导农户接受农业社会化服务，加快农村剩余劳动力向非农领域转移，进而增加农户家庭非农收入。调查结果显示，接受农业病虫害托管补助的农户与未接受补助之前相比，家庭年人均工资性收入增加1470元。

最后，农业生产托管补助带动了当时的贫困户脱贫。某些省份补助项目与产业脱贫工作紧密结合，支持当时的贫困县经济发展。如当时的国家级贫困县陕西省白水县新型农业服务组织与当时贫困村进行了产业扶贫对接，服务组织在为当时的贫困户提供托管服务时，收取的服务费要低于市场价格或者无偿提供服务。在特色苹果产业发展中，向果农提供半托管、全托管模式拓宽农民增收渠道，提升农户经营能力，带动农户脱贫致富。通过测算，托管后的果园，每亩可节约生产投入约600元，增产约800斤，参与项目托管的当时的贫困户每亩果园增收为800-1200元。

（二）托管补助提高了服务组织的社会化服务能力和抵御风险能力

一方面，托管补助增强了社会化服务组织的服务能力。当前，我国农业社会化服务组织发育处于初级阶段，经济实力不足。小农户分散经营导致服务组织的作业成本和组织成本相对较高，服务带动能力较弱。托管补助会提高服务组织购买服务机械的意愿和能力，进而增强服务组织对农户的服务能力。另外，托管补助增强了服务组织抵御市场风险和自然风险的能力。以病虫害防治托管补助为例，2018年湖南省常德市突发大规模的二化螟病虫害，导致为农户提供全程防治的服务组织打药次数和用药量比以往年度要增加，从而增加了服务成本。政府借助托管补助资金购买农药，无偿提供给病虫害统治服务组织为农户提供防治服务，既降低了企业为农户提供服务的成本，又避免了病虫害突发事件给企业带来的意外损失。

另一方面，托管补助降低了服务组织的服务价格，提高了其服务质量。调查发现，获得托管补助的规模企业更容易扩大服务面积实现服务的规模经济，服务成本随之降低，向农户收取的服务价格也相应降低。小规模企业主要的服务对象是本乡镇的农户，获得补助后，小规模企业服务面积的增加程度要小于规模企业。同时，由于托管补助往往是一次性的，缺乏持续性。因此，小规模企业往往选择不降低服务价格。但是无论哪种规模的服务组织，获得补助后，其服务质量、服务标准化和规范化程度都有所提高。

（三）托管补助培育了农业生产薄弱环节和小规模企业的服务市场

目前我国绝大多数省份农户对耕种收环节的社会化服务接受程度较高，机耕和机收环节市场化水平已经达到80%以上。而深耕深松、工厂化育秧、病虫害防治、秸秆还田、地膜回收和烘干仓储等增收效果不明显但外部经济性较高的环节，农户接受服务的意愿不高，市场化率不足30%。农业社会化服务业是微利行业，企业资金不足，农业服务机械更新换代快，增加了服务成本；从业人员的流动性强，服务主体机手难聘等因素限制了其快速、健康发展。通过托管补助项目的资金支持和技术扶持，服务组织特别是家庭农场、合作社和种植大户等具有一定规模但缺乏农业现代化装备的新型经营主体的经济实力和服务技能得到加强。因此，托管补助从服务供给角度增加了服务组织的业务量和营业收入，提高了行业服务规范程度；从服务需求角度提高了农户对农业社会化服务的接受意愿，增强了服务市场的发展活力。

（四）托管补助推动了农村经济发展，提高了农业机械化水平和政府公信力

农业生产托管是小农户和现代农业有机衔接的重要生产经营形式，因其不改变土地经营权和承包权、不改变土地的社会保障功能而有效地满足了农户现实的需要。托管补助对于发展农业机械化和农业生产标准化，提高农业生产配置效率，推动服务规模经营和农业绿色发展起到了重要作用。作为一项财政补助，托管补助促进了乡村振兴，提高了农民收入和政府公信力。但有基层农业农村部门反映项目的行政执行成本、组织成本和监管成本较高，有些试点县承担的农业生产托管项目周期仅为1年，项目设计上没有强调连续性，带来了一些政府和服务组织的短期行为。

三、优化农业生产托管补助的建议

（一）科学合理选择补助环节，适当扩展经济作物生产托管

托管补助要考虑不同生产环节服务的市场结构。在补贴环节选择上，对于市场发育完善的环节减少政府干预，建议各地结合本地区实际，补齐现代农业建设短板，优先支持社会经济效益高但市场供给不足的薄弱环节和关键环节生产托管。在补贴品种选择上，坚持优先支持粮油棉糖等大宗农产品，提高小农户从事大宗农产品生产的积极性，确保国家粮食安全。同时，各地可因地制宜围绕当地重要农产品、品种主产区探索开展经济作物托管服务，如新疆可探索棉花、贵州可探索茶叶等经济作物的生产托管。

（二）完善托管补助绩效考核方法，避免农业生产托管服务“垒大户”

针对农业生产的某一薄弱环节和关键环节，建议以一个县或者一个镇为单位，建立补助试点，同时做到补助要有持续性。在项目实施过程中，制定完善的农业生产托管补助绩效考核办法，建立补助实施效果的奖惩制度。对承担项目的试点区提出三个方面的关键考核要求：一是小农户参加全程托管的比例提高了多少。二是农业生产薄弱环节购买社会化服务的比例提高了多少。三是试点区的农业生产性服务业增长了多少。需要特别注意的是，应保障小农户在农业生产托管服务获取渠道和服务内容的公平性，避免农业生产托管服务“垒大户”现象。

（三）发挥村集体在托管补助实施过程中的组织优势，降低托管补助项目行政执行成本

处于发展初期的农业生产社会化服务组织与农户之间，由于彼此间缺乏了解，短时间内很难建立信任和合作关系，制约了农业社会化服务的快速发展。在新型农业经营主体社会化服务能力建设中，村集体“统”的功能被激活。村集体依据其地缘优势，代表农户与社会化服务组织沟通谈判，进而使农民获得更加优惠可靠的服务。另外，村集体可以有效发挥其信息优势，补齐农业生产社会化服务短板，促进社会化服务资源有机整合，从而降低农业生产托管补助项目的行政执行成本。