农村集体经济组织的基本特征与问题

张英洪 王丽红 刘 伟

一、农村集体经济组织的基本特征

农村集体经济组织作为特别法人，有其鲜明的特征，主要体现在性质上的政治性、范围上的社区性、地域上的唯一性、产权上的封闭性、成员上的身份性、功能上的综合性等方面。

性质上的政治性。农村集体经济组织虽然从名称上看属于经济组织，但却不同于一般的经济组织，具有鲜明的政治属性。首先，农村集体经济组织是中国共产党执政后从政治上将农民组织起来的组织载体，体现了党组织领导农民实现执政目标的价值追求。其次，农村集体经济组织既是我国实行社会主义土地公有制改造的产物，也是我国农村土地公有制的所有权行使主体。再次，农村集体经济组织长期以来承担农村社区有关基础设施和基本公共服务供给的部分职责。最后，农村集体经济组织与其他经济组织不同之处，还在于目前不能适用《破产法》实行破产倒闭。

范围上的社区性。农村集体经济组织是在农村特定社区范围内以集体土地所有制为基础，以一个自然村（组）、行政村、乡镇为覆盖范围建立起来的社区型经济组织，这与供销合作社、信用合作社、专业合作社等合作经济组织以及各类企业组织有明显的不同。社区性是农村集体经济组织的重要特征之一。

地域上的唯一性。农村集体经济组织是一个以自然村（组）、行政村、乡镇的集体所有土地为边界建立的地域性组织。在同一层级的乡村地域范围内，一般来说只能建立一个代表“农民集体”行使集体土地所有权的集体经济组织，不存在与之并列竞争的另一个同层级的代行集体土地所有权的集体经济组织。在特定的社区地域范围内的同一层级，代行集体土地所有权的农村集体经济组织具有唯一性。

产权上的封闭性。建立在土地集体所有制基础上的集体经济组织所有的集体产权具有明显的封闭性特征，只有集体经济组织成员才享有集体土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益，且权益只能在本集体经济组织内部流转，集体经济组织成员以外的任何个人和组织都无权获得土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权等。集体资产的集体所有制性质不同于共有制，集体资产只能由集体成员共同占有，可以明确集体成员的股份或份额，但不可将集体资产分割到个人。

成员上的身份性。集体经济组织成员具有明显的身份特征，其身份界定主要基于农业合作化历史、农业户籍、现实情况等因素。一般来说，集体经济组织成员身份的取得方式有原始取得、法律取得和民主程序取得等途径。例如，《广东省农村集体经济组织管理规定》界定的集体经济组织成员身份，一是原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的。二是实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的。三是户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格等。集体经济组织成员在集体经济组织内享有平等的财产权利和民主权利。

功能上的综合性。农村集体经济组织不仅具有经济功能，还具有基本公共服务供给、社区治理等综合性功能。2016年12月26日中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，要“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用”。2020年11月4日农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》第6条规定，农村集体经济组织具有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能。除此之外，一些农村集体经济组织事实上还承担农村社区公共产品供给、社区治理以及文化传承服务等公共性职责。

二、农村集体经济组织存在的主要问题

农村集体经济组织诞生于上世纪50年代农业合作化运动时期，有近70年的发展历史。虽然农村集体经济组织在不同时期、不同领域发挥了重要的作用，但从总体上看，由于种种原因，农村集体经济组织的改革与建设明显滞后，存在的问题也比较突出。

地位不明。农村集体经济组织虽然与基层党组织、村民自治组织构成我国当代村庄最重要的组织框架，但长期以来，农村集体经济组织的地位并不明确。一是法律地位不明。农村改革以来，《宪法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》《农业法》等法律都提到农村集体经济组织，但我国至今缺乏《农村集体经济组织法》等专门法律明确集体经济组织的地位和作用。二是市场地位不明。改革开放以来，农村集体经济组织长期缺乏法人地位，虽然《宪法》第十七条规定“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，但由于相关立法的缺失，农村集体经济组织缺乏进入市场的法人资格，在社会主义市场经济中缺乏应有的市场主体地位。直到2017年3月通过的《民法总则》才首次将农村集体经济组织确定为“特别法人”。2020年5月通过的《民法典》进一步规定农村集体经济组织为“特别法人”。但涉及具体实施落实特别法人的专门法律法规尚未跟上，农村集体经济组织以市场主体身份进入市场的一些具体障碍并未消除。三是现实地位不明。在现实生活中，农村集体经济组织的地位也很不明确，大多数集体经济组织依附于基层党组织和村民自治组织，不能正常独立运行，其职能和作用常常被基层党组织和村民自治组织取而代之。在经济发达地区，一些集体经济组织同时成立公司，且以公司的名义进入市场开展生产经营活动。

产权不清。自从农村集体经济组织诞生以来，其产权的模糊性就始终存在。农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、流转不顺畅、保护不严格等问题突出，严重损害了集体经济组织及其成员的财产权利。一是集体所有土地与国有土地权属不清。集体土地与国有土地的边界往往比较模糊，比如各类自然资源的边界、城市与农村的边界都比较模糊，而相关精细化的土地确权工作则长期滞后，致使集体土地所有权的强度明显弱于国有土地所有权。二是农村集体经济组织与其他组织的产权边界不清。目前许多地方的农村集体经济组织的资产经营管理工作主要由村“两委”成员兼管，集体经济组织与村委会的账户混用，部分乡镇集体经济组织也没有与乡镇政府分开设立账户。三是集体所有权主体界定不清。《宪法》和《土地管理法》等相关法律强调集体土地和其他集体资产归农民集体所有，但农民集体是比较抽象的概念，缺乏具体的所有权主体的规定，从而造成了集体资产所有权归属主体的模糊性。

名实不符。农村集体经济组织虽然有《宪法》和其他法律的规定，在政策上也得到不断的强调与重视，但在许多地方，农村集体经济组织可谓有名无实，或名不副实。有的地方在乡镇机构改革中将乡镇级集体经济组织纳入乡镇政府职能部门进行管理，集体资产转为乡镇政府所有，有的地方取消了乡镇集体经济组织机构，造成乡镇一级仅有集体资产账面数据，而没有集体经济组织实体。一些地方的村级集体经济组织更是名存实亡，“有牌子，没组织”。有的村连集体经济组织的牌子也没有。不少农村集体经济组织内部管理不规范、运转不畅，没有开展正常的经营、管理业务。有的农村集体经济组织账面上除了已经承包给农户的承包土地数据外没有其他经营性资产，除了上级有关部门拨付的建设资金外也没有任何集体经营性收入。

履职不全。农村集体经济组织具有“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”等职能，承担着社区综合性服务管理的多重职责。但长期以来，许多农村集体经济组织并没有充分履行有关法律和章程赋予和明确 的职责，没有充分发挥应有的功能作用。一是在集体资产管理上不到位。许多农村集体经济组织自身缺乏对集体资产进行管理的动力和机制，导致集体资产流失严重。二是在集体资源开发上不充分。不少集体经济组织在集体资源开发利用上缺乏思路和办法，要么放任自流，要么束手无策，要么开发无方。三是在集体经济发展上不谋划。在改革进程中之所以产生一些农村集体经济“空白村”和“薄弱村”，虽然有多种因素所致，但与缺乏有能力的集体经济组织带头人有很大关系。四是在集体成员服务上不尽责。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是改革以来我国宪法确立的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。但许多农村集体经济组织几乎没有为集体经济组织成员提供生产生活服务，导致集体经济组织“统”的功能缺位。

经营不佳。我国农村集体经济组织总体经营效益不佳。统计显示，截至2019年底，在55.43万个村中，没有经营收益或经营收益在5万元以下的“空壳村”有32万个，占总村数的57.7%；经营收益5万元以上的村23.5万个，占总村数的43.3%。据调查，2019年北京市有1982个村级集体经济组织收不抵支，占村级集体经济组织的50.3%；全市村级集体经济组织资产负债率为59.6%，其中乡镇集体经济组织资产负债率为82.5%，村级集体经济组织资产负债率为55.3%。