优化营商环境视野下公众参与重大行政决策研究

翁超凡

摘 要：本文以优化营商环境为主线，首先总结了我国公众参与重大行政决策的制度演变历程，即准备阶段（2005—2015年）、形成阶段（2016—2019年）和制度完善阶段（2019年— ）。随后从优化透明可预期的决策环境、实现开展民主可讨论的决策过程和获得科学可操作的决策结果三个方面，阐述了公众参与重大行政决策对优化营商环境的制度优势。但是本文在研究平遥县发布的《关于撤销“落实私房产权通知书”的决定》这一典型事例后发现，公众参与重大行政决策在实践层面仍面临诸多问题。最后，本文从以下四个方面提出优化公众参与重大行政决策制度的建议：深入推进公众参与重大行政决策制度、明确公众参与重大行政决策事项的范围、合理遴选重大行政决策公众参与人、完善公众参与重大行政决策的救济途径。

关键词：优化营商环境;公众参与;重大行政决策

一、引言

优化营商环境是实现我国经济高质量发展的必由之路，而法治是最好的营商环境。营商环境，“是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。”①营商环境的优劣直接影响生产要素的聚散、市场主体的兴衰、发展动力的强弱。改革开放四十年以来，我国经济发展正由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，而良好的营商环境能够推动转变经济发展方式、优化产业结构、提供经济发展动力。从立法目的来看，国务院通过的《优化营商环境条例》就是“为了持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展。”②《优化营商环境条例》紧紧围绕法治政府建设，着重解决法治政府建设过程中出现的突出问题。公众参与重大行政决策就是优化营商环境法治保障的重要内容③。学界对公众参与重大行政决策研究成果丰富，但少有学者以优化营商环境来观察这一问题。故而，本文将以优化营商环境为主线，对公众参与重大行政决策展开研究。

二、公众参与重大行政决策的制度演变

“行政决策是行政活动的中心环节，一切有效的行政活动都需要科学决策的指引。”[1]近年来，“由原来政府在公共决策过程中‘唱独角戏的决策模式转向政府、专家、大众在决策过程中的‘合唱模式。”[2]这一转变正是体现了我国行政决策制度正逐步走向成熟，反映了我国法治政府建设迈向新的台阶。就公众参与重大行政决策而言，其制度演变主要分为以下三个阶段：

（一）第一阶段：制度准备阶段（2004—2015年）

第一阶段阶段是公众参与重大行政决策制度的发轫阶段。

2004年国务院在《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中首次提出了公众参与重大行政决策的初步构想：在涉及面广以及与公民利益密切相关的决策事项，应当通过举行座谈会、听证会或论证会等形式广泛听取意见。2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》较为系统地提出了重大行政决策听证制，要求扩大听证事项范围、规范听证程序、科学遴选听证代表以及听证意见反馈等。2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》要求将听证意见作为重大行政决策的重要参考。2011年中共中央、国务院在《关于深化政务公开加强政务服务的意见》首次提出了重大行政决策的范围：涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目;并要求将公众参与作为重大行政决策的必经程序。同年，国家意识到必须建立系统的重大行政决策制度体系，開始探索建设重大行政决策程序化机制。2014年，中共中央在十八届四中全会中提出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并要求健全依法决策机制，将重大行政决策的法治化作为全面推进依法治国的重要内容。2015年中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中强调重大行政决策中公众参与的实际效果提出了更高的要求;系统地提出了“公众”的范围：包括利害关系人、人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织;推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

从第一阶段的公众参与重大行政决策的制度发展脉络可以总结出这一阶段的发展点点：首先，提出了较多的制度性构想。其次，国家逐步开始认识到公众参与重大行政决策的重要性。再次，不断丰富公众参与重大行政决策的内容。最后，但是这一阶段还属于公众参与重大行政决策的制度探索阶段，一方面许多制度设想还不成熟，呈现出碎片化的特点;另一方面并未意识到优化营商环境与公众参与重大行政决策之间的关系。

（二）第二阶段：制度形成阶段（2016—2019年）

第二阶段逐步开始建成公众参与重大行政决策制度，形成了较为完备的公众参与重大行政决策体系。

2016年中共中央国务院在《关于全面推进政务公开工作的意见》中指出，要求将公众参与作为重大行政决策法定程序，并提出了公众参与的方式：听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式。随后2017年中共中央国务院就在《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》中要求健全企业家参与涉企政策制定机制。2019年公众参与重大行政决策制度建设进入高潮。国务院先后出台《关于制定行政法规规章行政规范性文件过程中听取企业和行业协会商会意见的通知》、《重大行政决策暂行条例》和《优化营商环境条例》等行政法规和规范性文件，正式建立公众参与重大行政决策制度。

这一阶段主要表现为以下几个方面特征：首先，随着我国经济的转型发展，对经济的发展质量提出了更高的要求，国家逐步重视公众参与重大行政决策对优化营商环境的作用。其次，提出了体系化的制度性安排。最后，规范效力等级不断提升。先前推动公众参与重大行政决策主要以行政规范性文件为主，但是2019年国务院先后出台了两部行政法规，大力推动市场主体、行业协会商会等参与重大行政决策的制定。

（三）第三阶段：制度完善阶段（2019年— ）

尽管在国家层面已经建立了公众参与重大行政决策制度，但是国家也意识到这一制度需向基层推进，才能真正推动法治政府建设和优化营商环境。因此，第三阶段要求公众参与重大行政决策制度向基层政府推进，完善公众参与重大行政决策制度。因此，国务院在2019年和2020年分别出台《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》《关于印发2020年政务公开工作要点的通知》两个规范性文件，要求将公众参与重大行政决策基层推进，完善基层行政决策公众参与机制，并明确划定时间线，要求按照有关文件于2020年底前编制完成基层政务公开事项标准目录，确保权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。

从总体上看，我国公众参与重大行政决策制度演变与我国法治政府建设与经济发展转型保持同一节奏。但是也出现规范效力层级不高的问题。具体体现在规定公众参与重大行政决策制度的最高效力文件是国务院出台的两部行政法规，还未有法律对这一制度进行规定。这势必不能满足公众参与重大行政决策的现实需求。

三、公众参与重大行政决策对优化营商环境的制度优势

优化营商环境，弘扬企业家精神，发挥企业家作用，不仅需要市场的作用，而且需要发挥政府的作用。这就要求政府提供优质高效的服务。其中，公众参与重大行政决策就是其中重要的一环。所谓参与原则是指行政机关在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为过程的条件和机会，从而确保相对人实现行政程序权益，也可以是行政行为更加符合社会公共利益。其内容包括获得通知权、陈述权、抗辩权与申请权[3]。换言之，公众参与重大行政决策是公众的一种行政程序性权利。这种程序性权利对优化营商环境来说，主要有以下三点优势：

第一，优化透明可预期的决策环境。长期以来，我国对行政机关决策的监督主要是来自行政机关内部的层级监督，不重视来自企业等市场主体的社会监督，由此导致行政决策过程的不透明。“不确定是市场经济的特征，而我国市场环境的不确定性还有一部分原因来自政府的经济政策。”[4]不透明的涉企重大行政决策，一方面促使企业等市场主体追求短期利益，缺乏长远规划;另一方面降低企业等市场主体对市场发展前景的预期以及投资未来的信心。因此，公共参与重大行政决策有利于优化透明可预期的决策环境。国家也意识到这一问题，出台相应的规范性文件，推动重大行政决策过程公开透明化。例如国务院办公厅在2019年发布专门的规范性文件要求基层政府“对涉及人民群众切身利益、需要社会广泛知晓的公共政策措施、公共建设项目，要采取座谈会、听证会、实地走访、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，充分听取公众意见，扩大公众参与度，提高决策透明度，”④以此来降低企业对政策调整的担忧，让企业能够安心自主经营。

第二，实现开展民主可讨论的决策过程。现代经济更加尊重市场的主体地位，更加强调企业等市场主体的利益需求。随着我国社会的转型，传统行政决策形式民主已经难以适应我国市场主体利益多元化的现实。因此，“在利益多元化的社会条件下，政府决策形成方式的转型关键在于为政府决策注入建立在说服基础之上的权威，这就需要抛弃旧有过程封闭、结果反响输出的行政意志支配决策模式，代之以过程透明、利益代表充分参与的以理性、平等对话为基础的公共意志形成模式。”[5]这种公共意志形成模式正是体现了实质民主的决策路径。在公众参与重大行政决策的过程中，充分尊重企业等市场主体的利益需求，审慎考虑企业等市场主体的意见。这是势必影响行政机关重大行政决策的形成，有效地制约了行政机关裁量权的恣意妄为，同时也使重大行政决策获得了公众的广泛认同，尽可能实现社会公共利益的最大化。

第三，获得科学可操作的决策结果。作出一个科学可操作的重大行政决策，就必须获取完整的公众需求信息。进言之，“信息越真实、越全面、越准确、越及时，行政决策过程中主体思维的广度和深度也就越大，决策的科学性就越强，准确性就越高，成功率就越大。”[6]行政机关由于其公益性的公法特征，不能参与市场经营管理，单凭自身难以把握复杂的市场情况，难以发现现行制度中出现的漏洞和问题，其提出的改革政策也有可能面临不切实际的风险。然而企业等市场主体“最接地气”，对现行制度的把握最为精确，能够正确地指出市场经营过程中面临的问题。与此同时，企业等市场主体也可以质疑行政机关等提出的解决方案，并提出可操作的建议。“公众参与的核心在于其有效性，通常表现为参与者的心理上的‘成就感和参与者对政策的实际影响。”[7]因此，公众参与重大行政决策过程，就是一个交换信息，充分讨论的过程。在这一过程中，能够极大地解决重大行政决策制定面临的信息不对称与操作性不强的问题，实现重大行政决策科学可操作的决策结果，并用政策优势推动企业抓住市场机遇，占据市场先机，实现健康可持续的发展。

四、公众参与重大行政决策的实践评估

近日，中国经营报一则以《古城平遥经租房风波》为题的新闻引发社会各界的关注。通过文献整理，将这一事件发展脉络梳理如下：新中国成立后，国家承认和保护私房。1958年山西省以“经租房”⑤的方式完成城市私房的社会主义改造。20世纪80年代国家开始落实私房政策。1986年山西省政府决定退还部分经租房。2009年平遥县政府陆续发出《落实私房产权通知书》，以货币置换的方式退回了200多户经租房。2019年下半年，在不知情的情况下，古城平遥的224户房主陆续收到平遥县人民政府下发的《关于撤销“落实私房产权通知书“的决定》（下称《决定》）。该《决定》要求这些房主在收到决定书之日起15日内腾退房屋，并交出房屋所有权证。由于该事件正好处于优化营商环境与公众参与重大行政决策的制度交汇点上，具有一定的典型性，故本文将以该事件为例，对公众参与重大行政决策展开实践评估。

（一）公众参与重大行政决策在平遥县的落实情况

本文在“北大法宝”上检索“平遥县”以及在“平遥县政府”网站上“决策”的结果显示，并没有发现平遥县政府对公众参与重大行政决策作出规定。在平遥县所属的晋中市和山西省的文献搜索中发现，晋中市和山西省公众参与重大行政决策有所规定：2007年《晋中市人民政府关于印发晋中市人民政府工作规则的通知》、2008年《晋中市人民政府关于进一步加强依法行政工作的意见》《山西省人民政府关于进一步加强市县政府依法行政的意见》和2016年《关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知》。尽管山西省政府在2016年發布了《关于印发山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的通知》，建立起了全省范围的公众参与重大行政决策制度，但是就平遥县而言缺乏具体的实施方案，难以操作。况且就晋中市来说，晋中市发布的两个文件对公众参与重大行政决策的规定较为宽泛，且年份较为久远，与我国公众参与重大行政决策制度演变的第一阶段特征相似。由此，可以得出这样一个结论：公众参与重大行政决策在平遥县落实并不到位。

（二）224户房主是否应当参与《决定》的作出过程

第一，《决定》的内容应当列入平遥县重大行政决策事项。目前，晋中市并未发布重大行政决策事项目录。但是根据《山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则》第2条规定，制定或者涉及住房或全省社会稳定或与公民、法人、其他组织利益密切相关的重大措施或政策，应当列入省人民政府重大行政决策范围。⑥按照类推解释的方法，首先《决定》针对到平遥古城224户居民房产，涉及人员较多且牵扯公民住房问题，可能会对社会稳定产生一定影响;其次，这224户居民持有合法的房屋所有权证，收回房主私房的行政行为涉及公民、法人的切身利益，对公民法人的权利产生重大影响;最后，由于平遥古城以旅游业为支柱产业，这224户房主将其私房改造称旅店、商店、小工厂等，《决定》可能对平遥县的旅游产业及营商环境产生不利影响。因此，《决定》应当列入平遥县政府重大行政决策事项。

第二，根据《山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则》第13条规定，涉及重大公共利益或涉及人民群众切身利益的，决策事项承办部门应当举行听证会⑦。在这一事件中，《决定》内容影响到了平遥县旅游产业发展及营商环境建设，涉及平遥县重大公共利益。与此同时，《决定》要求224户房主在收到决定书之日起十五日内腾退房屋并上交房屋所有权证，涉及人民群众的切身利益。因此，224户房主有权以听证会的形式参与平遥县《决定》的作出过程。

（三）224户房主参与权的救济途径

目前，对于224户参与权收到侵犯的房主来说，尚无有效的救济途径。首先，就行政救济来说，《山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则》第50条规定，对重大行政决策严重失误造成重大损失、恶劣影响的，应当依法追究决策机关负有责任的领导人员和相关责任人员的法律责任⑧。同时，《山西省优化营商环境条例》第58条规定，各级人民政府和有关部门的工作人员在优化营商环境工作中滥用职权的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分⑨。而两个条文意在追究责任人的行政责任，并未规定224为房主参与权受侵害的行政救济途径。故而，对于参与权及私人产权受到极大侵犯的房主来说，选择行政救济仍不能取得较为公正的结果。其次，就司法救济来说，公民参与权作为一项重要的程序性权利，但是这项权利不属于“合法权益”的范围，[8]故而难以纳入行政诉讼的受案范围。因此，司法救济对于224户参权受到侵犯的房主来说，亦难以发挥作用。

综上所述，从实践层面来说，公众参与重大行政决策制度主要面临以下几个方面问题：第一，在中央层面基本建立公众参与重大行政决策制度的背景下，基层政府在这一问题上推进缓慢。与此同时，地方政府在落实国务院《关于制定行政法规规章行政规范性文件过程中听取企业和行业协会商会意见的通知》的情况上，在省级政府中有13个制定了相关的实施方案，而在市县乡三级政府中只有广州市制定了相关的实施方案⑩。因此，有必要坚持将公众参与重大行政决策制度向基层推进。第二，重大行政决策事项目录主动公开程度不高。全国“仅有一家省级政府、12家较大的市政府、12家县（市、区）政府门户网站公开了2019年度重大行政决策事项目录，其中，仅有3家较大的市政府和1家县政府（市、区）政府的重大行政决策实现目录要素完整、列明了决策事项、承办部门、决策时间及是否听证的信息。”[9]第三，若公民参加重大行政决策程序后，如何遴选公众参与人。第四，公众参与重大行政决策的救济途径缺失。因此，在公众参与重大行政决策的制度优化上，当务之急应当先解决以上四个方面问题。

五、公众参与重大行政决策制度的优化路径

（一）深入推进公众参与重大行政决策制度

就国家层面来说，应当结合实践发展需求，尽快出台保障公众参与重大行政决策的法律。就基层政府来说，基层政府法治政府建设直接关系到我国全面推进依法治国的进程。这是由于“在国家行政体制中，各级政府的地位和性质不同，承担任务不同，管理方法和方式亦有所区别……县、市、区等基层政府的主要功能在于对法律、法规、规章、规范性文件等的具体落实和执行……基层政府的日常工作就是直接面对管理相对方，不仅接触面广泛，而且接触面广，其每一个决定或命令，往往都与管理相对方的切身利益有着直接的关系。”[10]因此，在中央和省级政府建立健全公众参与重大行政决策制度的背景下，各个基层政府应当尽快出台相应的规范性文件，推进该地区重大行政决策制度，将公众参与作为重大行政决策的法定程序，切实保障公民的参与权。

（二）明确公众参与重大行政决策事项的范围

“信息公开是公众参与的必要前提，只有知悉足够的信息，公众才能真正参与决策并充分发挥表达其意见及利益诉求，决策机构才能获取所需的决策信息。”[11]因此，必须明确公众参与重大行政决策事项的范围。现阶段，尽管我国已经建立了公众参与重大行政决策制度，但是未明确公众参与哪些类型的行政决策，而各地探索规定也不相同。以重大行政决策可以召开听证会的条件为例，江苏省规定决策事项直接涉及公民、法人或者其他組织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会？輥？輯？訛。而重庆市规定公民、法人、其他组织对决策草案有较大分歧的或可能影响社会稳定的或直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的或涉及重大公共利益的，可以举行听证会？輥？輰？訛。

本文认为，界定公众参与行政决策事项的范围，应当以社会公共利益和影响相对人利益程度为实质性标准。只要一项重大行政决策内容涉及社会公共利益或者较大程度地影响了相对人利益，就当让公众参与该项重大行政决策程序当中。

（三）合理遴选重大行政决策公众参与人

有学者按照公众参与重大行政决策的形式，提出遴选公众参与人的标准。如“公众参与型如以正式听证的方式听取意见，确定参加人可以采用报名、抽签等规则;如采取非正式听证，及公布拟定的‘草案征求公众意见，原则上不得限定参加人的范围，即凡是愿意参加者都可以陈述自己对‘草案的意见[12]。有学者从公众参与人的结构角度，提出遴选公众参与人的方案，如“边际效益的情况下，确保尽量多的公众代表参加”，“应当确保各方面利益主体的均衡”，以及“各个层次的主体都能有自己的代表”等[13]。也有学者提出“利益相关者”的标准来遴选公众参与人。利益相关者主要是指“那些积极参加到重大行政决策中来的任何个人或组织，或者利益可能受到重大行政决策执行影响的任何人，以及可能对重大行政决策的目标和结果施加影响的、对重大行政决策有兴趣的任何人。”[14]

本文基本认同“利益相关者”的观点，并认为合理遴选重大行政决策公众参与人应当分为两种情况：第一种情况，对于涉及社会公共利益的重大行政决策事项，利益相关者应当分为密切和一般两个层次，其遴选方法分别对应主动申请和被动遴选。假设某省正在制定“民用无人机管理办法”，该事项涉及了该省民用无人机市场发展，故公众应当参与该“民用无人机管理办法”的制度过程，则密切利益相关者包括民用无人机的生产商、经销商和使用者等，应当采取主动申请的方式参与该政策的制定。而对民用无人机无直接关系的一般公众则采取被动遴选的方式参与该政策制定。第二种情况，对于可能影响一定范围内的相对人利益的重大行政决策事项来说，应当采取相对人自行推举代表人的方式参与该决策的制定程序。本文第三部分提及的《关于撤销“落实私房产权通知书“的决定》这一事件就适用第二种情况。

（四）完善公众参与重大行政决策的救济途径

有权利就有救济，这是我国法治政府建设的必然要求。现阶段，对于公众参与重大行政决策的救济途径还处于探索阶段，各个地方政府可以先采取阻力较少的方法来完善对公众参与权的救济。就司法救济来说，有学者认为公众可以不经复议直接提起行政诉讼，原因在于公众可以以程序违法为由，对行政机关不履行满足其参与权义务的行为提起行政诉讼[15]。但结合我国现行行政诉讼制度看，这一观点的可操作性有待考量。也有学者认为应当建立行政决策失误的国家赔偿制度[16]。这一观点仍不可行，原因在于对于损害社会公众利益的重大行政决策，作者尚未说明清楚国家赔偿款应当向谁赔偿的问题。相对于司法救济和国家赔偿，行政申诉对公民参与权的行政救济来说，似乎更具可操作性。地方行政机关可以在立法中规定，对于决策机关违法公众参与重大行政决策程序，损害社会公共利益或者相对人权益的，利益相关者可以向决策机关的上一级行政主管机关申诉，若情况属实，上一级主管机关应当责令作出重大行政决策的行政机关改正或者重做。

六、结语

在全面推进依法治国和法治政府建设的进程中，构建民主科学的行政决策制度，尤其是推进公众参与重大行政决策是不能回避的重要环节。与此同时，在当下转变经济发展模式、优化营商环节的时代背景下，继续推动公众参与重大行政决策制度发展则更具现实意义。我国在建立公众参与重大行政决策制度的基础之上，应当将该制度继续向基层政府推进，明确公众参与重大行政决策事项的范围，界定重大行政决策公众参与人的标准，完善公民参与权的救济途径。但公众参与重大行政决策制度建设不能孤立存在，正如钱穆所言：“任何一制度，也必与其他制度发生交互影响。故凡一制度之设立，也绝非此项制度可以单独成立的。”[17]因此，在完善公众参与重大行政决策制度的同时，也必须及时跟进相关配套措施，例如信息公开制度、听证制度等。如此才能真正完善公众参与重大行政决策制度，推动我国法治建设和持续优化营商环境。

注 释：

① 《优化营商环境条例》第2条。

② 《优化营商环境条例》第1条。

③ 参见《优化营商环境条例》第62条。

④ 参见国务院办公厅《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见（2019）》。

⑤ 1956年1月18日，中共中央批转中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，正式启动了对城市私有房地产的社会主义改造。主要方法是由政府强制性“代管”私有房屋，进行统一租赁、分配使用和修缮维护，包括出租给住房困难的群众，并根据不同对象，给房主以合理回报。这类房产被称之为“经租房。

⑥ 参见《山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则》第2条。

⑦ 参见《山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则》第13条。

⑧ 参见《山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则》第50条。

⑨ 参见《山西省优化营商环境实施条例》第58条。

⑩ 该数据是本文于2020年9月20日在“北大法宝”上检索“涉企政策制定”后的统计结果。

？輥？輯？訛 参见江苏省《重大行政决策程序实施办法》第15条。

？輥？輰？訛 参见重庆市《重大行政决策程序实施规定》第16条。

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