公众参与政府绩效评估的困境与破解

单浩楠

摘 要：随着公众民主意识和主人翁精神的增强，政策咨询、政务监督、事项公示等领域出现了公众参与的身影，而政府绩效评估作为一个相对较新的领域吸引了政府和公众的注意力。毋庸置疑，公众的参与在很大程度上对政府绩效水平的改进和公民满意度的提升有着正向的促进作用，然而，由于各方面因素和条件的制约和限制，公众参与绩效评估在实践中存在着诸多问题，并一度陷入困境。本文基于SWOT分析法，对公众参与绩效评估的内外部优势和劣势进行分析，引入相关实践案例予以佐证，发现公众参与绩效评估面临着代表性不足、评估结果缺乏有效的反馈、缺乏法律保障等实践困境，需要从观念转变、提高公众能力、增强公众代表性、加强法制化建设和充分利用大数据技术等方面进行破解。

关键词：公众参与;政府绩效评估;SWOT分析

一、问题的提出

党的十九大报告强调全面实施绩效管理，对政府绩效评估的关注提升到了一个新的高度，如何进行绩效评估以及怎样提升政府绩效水平是学者们一直关注的话题。公众作为政府绩效评估的重要参与者，这是建设服务型政府和中国特色社会主义民主政治发展的需要，也是改善政府绩效，最终提高政府绩效管理水平的需要。如何让公众在政府绩效评估中有更高的地位、发挥更大的作用、提高评估的科学性和有效性，是摆在政府面前的一大考验。近年来，南京、青岛、杭州等地积极探索公众参与政府绩效评估的模式和方法，发展出多种渠道让公众更好地参与到政府绩效评估之中，提高政府绩效评估中的公众比重，在实践中形成了目标管理责任制、公众式考评、第三方评估等诸多模式。然而，我国公众参与政府绩效评估还尚处于发展阶段，受到一定的限制。公众作为评估主体参与绩效评估，具有显而易见的优势，但也存在一定的风险和挑战。那么政府绩效评估中公众参与的内外部优劣势是什么？在实践中有哪些具体表现？如何更好地对症下药以破解公众参与的困境、提高政府绩效评估水平？解答这些问题，不仅有助于政府增强对公众参与绩效评估的作用和重要性的认识，创新绩效评估模式，增强绩效评估的可信度和科学性，还有利于破解公众参与过程中遇到的问题，使政府绩效得以改善，绩效管理水平得以提高。

二、文献回顾与分析方法

（一）文献回顾

长期以来，我国的政府绩效评估一直由政府内部主导，这阻碍了政府绩效评估的科学化、公开化，这种自上而下的绩效评估模式操作性强、比较便利，但是过程的不透明在一定程度上使得结果可信度低、降低公众满意度。随着中国特色社会主义民主政治的完善和发展，以往绩效评估方式的透明度低、可信度较低等弊端慢慢显现，这一问题受到学界的高度关注。

相关学者对这一议题进行了很多研究，目标责任制评估、“上评下”、等传统的绩效评估模式没有让公众参与进来[1]，政府主导的评估存在相互包庇、为利共谋等内部封闭性障碍[2]，并且内在适应性标准的缺乏，过度偏重外在衡量标准使得传统绩效评估模式面临适应性困境[3]。由于传统的政府绩效评估面临着质疑，二十世纪九十年代以来，杭州、南京等地探索出了公民评议政府的方式。从公民参与政府绩效评估的实践来看，公众参与式考评由自上而下的行政权威和自下而上的社会压力聚集而成[4]，其操作方法是让外部力量参与，既加强政府考核，又注重社会责任[5]，突破了原有的政府主导的思维，有利于公民满意度的提高[6]，会增强公众对政府绩效的满意度，更好地了解公众诉求，提升政府绩效[7]。但是公众参与绩效评估模式在实践中面临着内部和外部的诸多困境，给公众参与带来了挑战。公众参与绩效评估的范围和深度有限[8]，会受到外部重大政治事件[9]、制度保障、评估手段和渠道等多种因素的影响[10]。除此之外，政府在绩效评估过程中可能发生的舞弊、徇私、妥协等不良行为，使得公众在参与过程中无法与政府抗衡[11]，并且各职能部门间存在利益差异使得公众参与评估缺乏足够的动力[12]。公众参与政府绩效评估存在自身的劣势和不足之处，但是这并不能否认其参与价值[13]，公众参与绩效评估是未来的发展趋势，要正确看待其作用。

可以看出，学者对政府主导的传统绩效评估模式的利弊进行了研究，进而提出公众参与绩效评估的必要性，分析了公众参与会遇到的一些阻碍。但是目前的研究多是从宏观视角出发，主要从政府或公职人员角度结合绩效评估模式来研究公众参与绩效评估的行为，将公众仅仅看作绩效评估的參与者，重视其工具性价值，而没有突出其主体性。另外，鲜有学者从公众的角度出发来研究公众参与行为，虽有学者对公众参与政府绩效评估的有效性和困境进行了分析，但是还缺少相关分析方法的应用。有鉴于此，本文运用SWOT分析法来分析作为评估主体的公众面临的机遇和挑战，并且结合政府绩效评估中公众参与的实践案例，分析公众参与政府绩效评估的困境，并探寻破解困境的对策。

（二）分析方法：SWOT分析法

SWOT分析法，也被称为态势分析法，二十世纪八十年代年代初由USF的管理学教授韦里克提出，最开始被用于经营战略的制定、产品分析、竞争对手分析等场合。S和W主要是分析企业自己的优势和劣势，O和T分析将注意力集中在外部的机遇和挑战。该分析方法最初用于企业制定自己的经营战略，后来经过实践发展，目前已经被广泛发展应用于个人求职分析、旅游规划开发、数据技术推广、产品开发推广、教育领域等方方面面。而在公众参与政府绩效评估领域应用，还不多见，用SWOT分析法来分析公众在参与绩效评估时面临的优势和劣势，以及外部环境对公众参与提供的机遇和挑战，可以很好的展现公众参与绩效评估面临的内外部条件（如图1所示），分析公众参与的可行性和有效性，及时全面的发现和消除阻碍因素，为公众进一步参与政府绩效评估提供良好的基础和条件。

三、公众参与政府绩效评估：SWOT分析

（一）S：公众自身的优势

1. 公共精神的增强。公共精神是指个人站在大众的角度和立场上，关注公共利益的意识、观念和态度，由此会对涉及公共利益的事务进行考量。由此可见，公共精神以公共性、集体性为基本价值取向，在社会交往中所表现出的跳出个人利益的圈子，跳入公共利益的圈子，积极参与公共生活的一种行为方式。目前，公众的公共精神进一步增强，政治参与意愿提高，对卫生领域、经济发展、教育教学等公共事务的关注度和参与度提高，这些领域所产生的绩效涉及国计民生，在实际的政府绩效评估过程中，绩效评估将不再只是政府的事情，而是与公民自身息息相关，公众更多的从全局和整体来看待问题和评价绩效，这为公众参与政府绩效评估提供了基本价值取向，有利于公众做出正确的选择。

2. 参与积极性和热情高。近年来，公民参与政治生活的积极性和热情不断增强，在公共政策的咨询、政府的政务公开、政府工作的监督、重大公共事项的公示、社区公共事务的治理等领域出现了公众参与的身影，并且正逐步向更广阔的领域拓展。随着我国人民生活水平的不断提高，人们不再满足于经济和物质上的追求，而是更加追求政治上的参与，行使作为国家主人的特定权利。大众利用领导信箱、留言板、监督电话等方式提出自己的诉求，要求政府对相关工作进行公开公示，了解和监督政府的工作动态，要求政府给予回复和回应，这些行为表明公众参与政治生活的积极性和热情很高，为参与政府绩效评估提供了基本动力。

3. 弥补内部评估的不足。自上而下的内部评估是目前绩效评估的主要方式，评估过程较为封闭，其他主体难以参与进来，内部评估一般不征求公众的意见，这种评估模式无法全面反映出社会公众对政府履行职能效果的看法和判断，对于政府的绩效改善作用不太明显，也不考虑公众的满意度，评估过程和标准具有很大的不确定性和主观性。政府外部的公众，参与政府绩效评估，有助于加强外部监督、增强彼此间的交流互动，充分发挥公众的天然外部优势作用，这是公众自身的一个很大的优势。

（二）W：公众自身的劣势

1. 知识能力的限制。与自上而下的绩效評估方式相比，公众参与政府绩效评估不仅取决于公众的热情和积极性，在很大程度上还要靠自身的能力和素质。即政府绩效评估是一个有高技术要求、高专业需求的活动，评估主体必须具有充足而全面的信息，具备较高的知识水平和能力素养。但我国公众参与绩效评估的时间不长、经验不足、专业知识较为缺乏，参与绩效评估会受到知识和能力的限制，使得参与有效性受到很大的影响，使评估结果容易遭受质疑[14]。在政府绩效评估中，指标体系的制定、大数据区块链技术的应用、各项的权重设置等都是需要解决的技术问题，这些都是公民面临的技术难题，限制了公众参与。

2. 较为单一的参与渠道。参与渠道的多少直接能够影响到公众参与绩效评估的深度和广度，公众作为政府服务的对象，对政府的绩效水平及服务质量有很大的发言权，然而他们对政府的工作的了解是不完整的，并且缺少多样的参与渠道，公众的意见和需求得不到很好的表达。目前，公众参与政府绩效评估的渠道多是被动形式，并且参与途径略显单一，以问卷调查、满意度调查、线上投票等等为主。但是这些参与形式中，公众更多的只是一个参与者，并不能成为真正的绩效评估主体，公众在这种情况下所做出的评估结果容易受到外界质疑。

3. 信息不对称。信息不对称会导致“逆向选择”和“道德风险”问题，公众参与绩效评估的每一个阶段，首先要考虑到的就是是否获取到了足够的评估信息。在实践中，政府一般掌握着大量的信息，因为公众需要评估的对象就是政府，为了在评估时避重就轻，政府极有可能隐瞒重要的投入产出数据和信息，不利于公众的参与。不言而喻，缺少真实充足的绩效信息，公众的参与实际上就是一个摆设，不能够发现政府存在的绩效问题，也就无从改善。

（三）O：外部环境带来的机遇

1. 中国特色社会主义民主政治的发展。中国特色社会主义民主是我国特有的民主形式，为我国经济社会的发展提供了坚实的保障。党创造性的把马克思主义与我国国情相结合，借鉴优秀文明，取其精华，吸收传统文化的民主因素。中国特色社会主义民主制度，能够很好的保障广大人民在政治生活中拥有更广泛、更充分的自由和权利，使人民参与国家和社会公共事务的治理，嵌入人民民主价值理念，丰富我国民主实践。随着我国民主政治的不断发展和完善，公众参与将会不断向政府各个方面渗透，为公众参与政治生活、行使民主权利提供良好的外部环境条件。

2. 建设服务型政府的要求。党的十六届六中全会指出建设服务型政府，转变政府职能，并且，十九大再次强调要加快服务型政府的建设进程，让人民真正满意、切实感受到变化。而公众参与政府绩效评估，服务型政府建设的必然要求，政府的绩效水平到底什么样，仅靠政府内部评估显然不足，必须从服务对象的视角，即社会大众来评判。缺少公众群体的评价，政府绩效评估的结果将是不客观、不完备的。服务型政府的有效运作离不开公民参与支持与配合，广泛、多层、规范的公民参与不仅可以促进政府公共服务供给，而且还能加强对政府绩效评估的监督，改善绩效水平。

（四）T：外部环境带来的挑战

1. 政府传统观念尚未彻底转变。部分公务员依然受传统思想文化的影响，“官本位”思想根深蒂固，缺乏服务意识和责任意识，对于与自身的晋升无关的事情不是很关心，习惯于封闭式行政、对公众的参与和监督是比较抗拒的。公众参与政府绩效评估会对政府原有的思维模式和工作方式产生冲击，因此政府内部可能会采取行动进行对抗，故意提高公众参与的门槛和条件，有选择的执行上级的政策和指示，让公众参与绩效评估成为只是走走过场的流程，不让公众参与落到实处，这对公众参与绩效评估提出了严峻的挑战。

2. 对公众参与合法性的质疑。虽然公众参与政府绩效评估具有必要性和现实意义，全国各地也在积极推进公众参与，但是缺少相关的法律和制度的保障。对政府来说，公众参与绩效评估意味着给予其评估权和监督权，但在现有政治体制下， 这一权力的给予并没有明确的规定，很大程度上只能依靠政府的自觉性，因为这将对现存的政治体制产生巨大的冲击，法律的出台可以改善这一局面。如果公众参与绩效评估对政府官员的考核、晋升、奖惩没有很大的影响，那么公众参与就显得可有可无。

3. 对评估有效性质疑。首先，公众参与绩效评估必须要解决由哪些公众来评估和这些公众到底能不能有足够代表性等问题。在现实中，各地政府在推进公民参与政府绩效评估进程时，没有很好的保证各阶层代表的数量和比例，公众的代表性容易受到质疑。其次，由于公众的知识、能力、参与渠道的限制，外界对公众参与绩效评估多是存有疑虑的，并且公众缺乏专业化的评估培训，外界更多的是将公众参与政府绩效评估看成是一种摸索和学习的机会，不太放心公众参与绩效评估的全阶段和全过程。

四、公众参与政府绩效评估的困境

（一）公众代表性不足

政府绩效水平的高低涉及到不同群体的公民，因此评估政府绩效的公民也应来自不同阶层、不同群体、不同地区等。与我国的人大代表一样，尽可能使参与的代表具有广泛性、多样性。然而实际参与绩效评估的公民代表，还缺乏广泛性。上海在2006年进行绩效评估的试点，把绩效评估的主体分为四大类：即社会大众、部门自评、领导评价、部门互评，社会大众作为重要的评估主体之一，但是普通公众的代表比例较小。从参与的公民职业状况来看，参与的个体多数是党政机关、事业单位中的职工，而普通工人、个体户等群体中的公民代表比例比其他全体较低[15]。2009年广东门江的公众评议活动，问卷调查的对象是从订阅报纸的市民中随机选取，就发生了代表性不足的问题。那些没有被抽到的市民，不乏有律师、教师、高管等阶层的人士，发表不了对政府绩效的看法，影响到评估结果的全面性和真实性。

（二）评估结果缺乏有效的反馈

政府对公民参与评估结果的运用，常常流于形式，不少地方政府领导太注重当前的政绩，而不愿意主动吸纳公民参与绩效评估，多数地方政府没有真正把评估结果用于改善政府绩效、形成对政府及部门的有效奖惩制度。有的即使运用了评估結果，形式却过于简单化，只是一个简单奖惩，也没有落脚于追责与整改。部分地方政府在绩效评估结果的应用上，没能考虑公众需求，公众希望得到评估结果的反馈，是否真正的起到了奖惩作用。同时，政府缺少较为完善的绩效问责机制和结果反馈机制，很多流程没能规范化、制度化，给公众参与绩效评估带来了挑战和阻碍，极大的挫伤了普通大众的参与积极性[16]。2001年，南京在首次开展的万人评议活动中，直接淘汰了排名最后的两个部门的领导，可谓立竿见影。但从次年开始，南京市调整了评估结果的公示方式，降低了公开力度。由于评估结果的低效运用，使得评估活动结束后，公民到相关部门办事的过程时，仍然会遇到同样的问题。

（三）缺乏法律保障

缺乏法律，公众参与政府绩效评估的合法性地位将无从保障，使得公众参与政府绩效评估注定无法长久的持续下去，仅有的法律是《中华人民共和国政府信息公开条例》，各地政府大多是在该基础上进行绩效评估，但是目前不少地方公众参与绩效评估的依据基本上是一些办法、意见或方案，并不具有法律的权威性和强制性。杭州2013年出台《关于优化综合考评强化绩效管理的意见》，作为公众参与绩效评估的主要依据;2015年出台《绩效管理办法》，规定了社会公众满意度的评价比重，但是评估结果不是完全公开。2014年南京出台了《南京市作风建设综合评议方案》，来开展评议政风活动。我们可以看出，各地为保障公众参与政府绩效评估，出台了方案、意见、办法等等，但是缺乏有权威性的法律法规，使得公众参与的合法性容易受到外界的质疑。

五、公众参与政府绩效评估困境的破解

（一）转变传统观念

首先，政府要转变“官本位”思想，增强服务意识和责任意识，提供一个良好的公众参与氛围。政府要树立“人本位”观念，建设服务型政府，追求人民民主的价值观念。其次，加强对公众思想价值观念的引导，培育公众参与所需的理性精神。同时，政府应将善治理念和民主观念深深嵌入到公众参与绩效评估之中，尊重和保障人民民主，扩大对公民的民主政治教育，推动建立公民社会。公众要积极向政府获取信息，主动掌握政府绩效内容，应该转变在传统思想文化影响下形成的根深蒂固的小农观念、人治理念等腐朽思想，逐步树立法治观念、民主意识。

（二）公众要提高自身参与能力

公众参与政府绩效评估的能力有待提高，相关的评估知识还有待充实，首先需要对公民进行常规的理论知识教育，让其熟练掌握评估标准、评估流程、评估方法等基本的评估知识。其次，还可以通过引入专业的第三方组织，以基层社区、行政村为单位，组织安排公众参与社会公共事务治理的演练活动，让公民加深对参与权利和义务的认识，熟悉参与程序和行动步骤，组织政府绩效模拟评估活动，让公众通过练习不断增强政府绩效评估能力，将来能在真实的政府绩效评估情境中能够选择并做出合理、正确的参与行为。

（三）建立健全公众参与的法律制度

公众参与政府绩效评估，发挥评估作用，需要坚强的后盾支持，即法律法规。首先，健全法律法规。美国于1993年颁布 《政府绩效与结果法案》，第一次采用立法的形式来保障政府绩效评估活动。2001年日本制定的《关于行政机关实施政策评价的法律》，代表日本绩效评估制度的成熟[17]。因此，我们可以在地方性意见、方案的基础上，制定地方性法规，然后经过试验和推广，最后制定全国性的法律。其次，建立相关制度，一是评估公开制度。评估主体、指标体系、方法、标准、以及反馈信息都必须充分公开。二是评估结果反馈制度。政府应及时对公众的意见和建议进行反馈，并且根据结果进行奖惩、问责行动。三是制定公民参与绩效评估的监督制度，对绩效评估的过程和结果进行全方位的监督，加强公众对政府的有效约束，及时调整政府和公民参与绩效评估过程中的偏差。

（四）增强公众参与的代表性

评估主体由于各自立场、背景、专业知识差异，对于同一个评估对象或项目可能给出不同的判断。因此，要扩大公民群体的代表性，同时考虑代表的多元性和分布的平衡性。首先，在公众的比例和范围上，要从区域、职业种类、经济条件、社会声望、受教育程度、年龄和性别等维度各选择一定比例和数量的代表。这样，才有利于从不同角度和层面评估绩效，反映政府绩效中的矛盾和问题，真正促使政府改善绩效和治理水平。其次，在参与的公众数量上，可以根据城市人口规模或一个科学基数，按照一定比例确定要参与的公民数量。同时还要考虑公民参与对公民本身产生的成本与收益问题，在保证参与的代表性和参与充分性的前提下，要确保能反映一个地方政府绩效状况。

（五）充分利用大数据技术

首先，政府要搭建一个统一的大数据平台，将公众吸纳到这个平台之中。公众可以通过官方网站搜索自己需要的信息，发表自己真切的意见或建议，有力调动公众参与积极性。其次，政府要建立专业的数据分析机构，通过实时监测、分析处理、民情反馈等方式对这些多种多样的、非结构化的政府绩效信息进行量化分析，整理成直观可看的数据报表，便于公众参与绩效评估。最后，随着大数据、区块链技术的完善发展，大数据不仅能分析和整理已有数据，同时也能监测到比较隐秘的信息，例如通过公众参与绩效评估的过程来分析公众对政府绩效的满意度和参与度等主观性信息。总而言之，大数据能够让绩效评估在新的技术条件下显现出升级和活力，它有效整合了大量数据信息，有利于实现信息的对称，促进政府绩效评估水平的提高。

我国公众参与政府绩效评估活动起步较晚，社会环境尚不成熟，实践经验有待进一步总结和探索，目前尚处于一种有限参与阶段，公众参与政府绩效评估有着优势和机遇，但同时也面临着劣势和挑战，公众要善于运用所掌握的优势，改进自己的不足，提高自己的能力和素质，不断扩大参与绩效评估的深度和广度。政府、媒体、专业机构等外界力量要努力营造一种良好的参与氛围和环境，给予公众支持和帮助，不断提高公众参与绩效评估的有效性。公众参与绩效评估是政府绩效管理未来的发展趋势，在公众参与方兴未艾的时代，公众参与必将会遇到诸多的问题，这是正常现象，不能由此阻挡时代前进的脚步，如何破解公众参与面临的困境时，从而提高公众参与水平、提高政府绩效评估水平，改进政府绩效，是未来政府和学术界需要深入探讨和研究的问题。

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