脱贫区域成效巩固的对策研究

刘思源

摘 要：2020年是我国全面建成小康社会的决胜之年，农村贫困人口将摆脱绝对贫困，“难啃”的贫困区域也将脱贫摘帽。然而，对于刚摆脱绝对贫困的区域来讲，自然环境、人力资本存量与质量、产销路径等方面都较为脆弱，其发展具有不稳定性，返贫现象时有可能。基于对现脱贫退出区域——湖北省恩施州芦坪村四年跟踪调研，以致贫原因为切入点，重点围绕自然环境、贫困户能力、产销发展、政府等等多重维度，结合国内外返贫治理经验、共享发展理念等内容，对巩固脱贫成效、优化帮扶方式，以及提高扶贫质量，提出了相应的对策建议。

关键词：精准扶贫;返贫;成效巩固

一、引言

党和政府一直高度重视扶贫工作，我国扶贫工作稳步开展，扶贫事业成效显著。据2020年3月国家统计局公报数据显示，2019年末农村贫困人口551万人，比上年末减少1109万人;贫困发生率0.6%，比上年下降1.1个百分点[1]。精准扶贫、精准脱贫攻坚战取得了决定性进展，但随着扶贫工作的纵深推进，现有贫困问题也发生了变化，集中表现为现存的少数深度贫困区域问题凸显、攻坚难度递增与多数已脱贫地区现有扶贫成果的巩固与脱贫致富的问题。从当前的研究趋势来看，不少专家学者都把扶贫研究的注意力放在了攻克深度贫困问题，对于已脱贫地区的巩固扶贫成果、实现可持续发展研究较为欠缺[2]。

从现实来看，贫困地区摘帽退出后仍将长期处于经济欠发达、发展相对落后的状况，同时因病（灾）返贫现象时有发生、产业发展同质化与缺乏竞争力严重、脱贫户利益难以有效保证、扶贫干部的梯队建设欠缺、“等靠要”思想催生等情况凸显，这些问题制约着脱贫区域的后续发展与本身的成果巩固。而本文就是基于此背景下，选取了已脱贫区域——恩施州鹤峰县芦坪村为研究对象，结合可持续理念、共享发展理念，通过2016—2019年间的实地调查与数据研究，分析其现存问题，以提升扶贫质量作为目标，把巩固扶贫成效、优化扶贫方式作为着力点，为2020年后的减贫战略研究提供一定参考，为国家扶贫事业尽绵薄之力。

二、恩施州鹤峰县芦坪村扶贫状况

（一）芦坪村基本情况

芦坪村是原51个省定重点贫困村之一，地处湖北省恩施州鹤峰县太平镇东南部，平均海拔960米，距离集镇17公里，距离县城18公里，全村总面积14.64平方公里，其中林地面积20600亩，耕地面积2319亩，当地林地与耕地面积比例约为19∶1。尽管村村通公路已经完成，但大多都属于盘山路段，路面狭窄，两辆小车会车通行十分困难，大车难以通行。

全村辖5个村民小组，现有280户农户，总人口843人，贫困人口140户489人，五保户3户3人，低保户10户16人。村支部党员31名，定补干部3名。芦坪村有驻村工作队队员11名，尖刀班成员11名。全村共有帮扶干部20名：帮扶单位省二师3名干部结对帮扶17户，县能源局8名干部结对帮扶56户，太平镇供电所6名干部结对帮扶43户，太平镇政府1名干部结对帮扶5户，村干部结对帮扶19户。2014年脱贫8户19人;2015年脱贫35户120人;2016年脱贫46户173人;2017年脱贫19户77人;2018年脱贫32户100人;2019年脱贫2户7人，年中通过省委省政府验收，脱贫出列。

（二）芦坪村精准扶贫的主要做法及成效

芦坪村按照县委县政府关于帮扶贫困村及贫困户工作的统一部署要求，以“分类指导、精准扶贫”为统领，重点围绕“项目直补、产业覆盖、智力扶贫、就业促进”进行性规划，以期实现“一有、两不愁、四保障？譹？訛”、减少贫困人口、提高贫困人口自我发展能力、落实限期脱贫致富责任目标。具体从以下五个方面落实。

一是落实建档立卡。2016年开始按照村规划部署，村干部、尖刀班带头对贫困户走访摸底工作，在全面掌握村情的基础上，帮助准确识别贫困户，实行动态管理。

二是制定幫扶规划。芦坪村尖刀班结合实际，利用村委会、县能源局、湖北第二师范学院、青翠源有限公司进行对口帮扶贫困户，其中县能源局结对帮扶56户，太平镇政府及供电所结对帮扶92户，湖北第二师范学院结对帮扶17户，因地制宜、因户而异帮助其脱贫。

三是发展扶贫产业。芦坪村按照州政府统一部署，建立了一个主导产业，对接一个产业合作社、一个金融互助合作社，联结一个龙头企业的“121+X”产业扶贫模式。芦坪村农业主导产业现有中蜂、茶叶、箬叶，以青翠源公司、何家垭茶叶专业合作社为依托，构建产业发展体系。

四是改善民生条件。芦坪村已完成道路硬化7公里;安全饮水全部解决;全村共实施危房改造44户（含原址翻修5户），其中：2016年实施22户，2017年实施22户，2018年实施14户;五个一批政策享受情况：2017年享受金融贷款的有5户，发放贷款21万元，2018年发放金融扶贫贷款16户78万元;享受教育助学补贴69户82人;享受大病救助补贴2人，医疗救助35户37人。

五是加强基层组织。全村共有帮扶干部20人：能源局8人帮扶56户;供电所6人帮扶43户;省二师3人帮扶17户;村2人帮扶19户;镇1人帮扶5户。驻村工作队员7人，尖刀班成员7人。通过多方协助，基层组织凝集、服务、带领群众脱贫致富的能力有了一定提升。

三、多层面分析芦坪村仍存在的问题

（一）山地为主的自然环境制约产业无法生产规模化

贫困区域大多具有“老、少、边、山、穷”的特点，恩施州鹤峰县芦坪村在地理区位方面表现得较为明显。尽管当地基础设施有了较大改善，水电、通信、交通等路况有了较大发展，但是山地地形是始终制约当地发展的重要瓶颈。[3]一方面，对于产业种植无法形成规模化、机械化、集约化经营;另一方面在交通运输上来讲，产品的物流运输依旧需要采取传统的陆路运输为主，效率有待提升。特别是芦坪村地处秦巴山地中间区域，不少盘山公路路段狭窄，两辆小车错车时只能在转弯处进行。因此，自然环境的限制，制约着当地经济的进一步发展。

同时，自然环境也影响着村民的收成。芦坪村当地村民的主要收入构成主要包括三种，分为种植、养殖、务工。特别是在种植业上，芦坪村从事的人群主要以老人为主，同时由于山地地形制约，只能在少数山坡上进行垦殖，再加上耕地区域分散，形成了“靠天收”为其主要特征的发展现状。当遇上较强自然灾害时，村民自身的防抗风险能力也极大被削弱，相应的也容易促发返贫发生。从恩施州近年的数据来看，2017年全州农作物受灾面积1848万公顷，绝收183万公顷，部分区域出现返贫情况。而对于这些摘帽脱贫的地区而言，更是可以形象地概括为“政府扶持刚脱贫，碰到灾害全归零”。

（二）劳动力外流导致乡村“空心化”严重

恩施州鹤峰县芦坪村当前共有村民857人，其中劳动力576人，在外务工人员占比85.6%，此外村里大多数儿童被送往镇、县、市区读书，父母租房陪读占比大。因此，村里人群主要是老人为主，且其中大多数人没有读过书，最高学历小学阶段。此外，从走访调查情况来看，芦坪村当前常驻村人口年龄阶层主要分布在45-60岁左右，少数村民留守村中，反映着“空心化”问题。对于刚摘帽的芦坪村来说，本村人力资源外流（外出务工）严重，缺乏吸引外出务工、求学等人回流以及引进人才的有效措施，制约当地进一步发展。

（三）产业缺乏长远规划，抗风险能力有限

第一，产业化基地规模小且分散，标准化生产水平不高，缺乏完整的产业链，缺乏市场竞争力。受地形的制约，芦坪村村户较为分散，要实现大规模连片种植不容易。在精准扶贫政策的支持下，村民学得部分的劳动技能与手段，例如中蜂养殖、花卉种植、果园发展等。但从发展条件来看，生产仍然属于粗放型生产，农产品缺乏质量保证体系建设，没有统一、稳定的市场销售网络，农业产业链短，产品增值力、附加值低，不能形成规模效应，且同质化严重，抗风险能力不强。例如芦坪村当前的茶叶收购，主要依托青翠源公司、何家垭茶叶专业合作社进行收购，单打独斗的种植方式，无法保障产品质量与产业收益，无法稳固脱贫成果走上致富道路;再到，当遇到市场竞争时，由于缺乏特有的品牌优势与质量保证，销售水平也会受到影响，这也直接会影响合作社收购价格。

第二，部分产业扶贫模式难以保证脱贫稳定性，容易侵害农民利益。恩施州大多数脱贫区域都采取了探索自己的产业发展模式，着力打造“一乡一业、一村一品、户户都有增收渠道”的产业扶贫发展格局，探索建立主导产业对接产业、金融互助合作社，主导产业联结龙头企业扶贫模式。但是，从芦坪村现有发展模式中可以发现，资金到户的扶贫模式，农业生产周期长、风险大、收益慢;在权益到户的扶贫模式运行中，贫困户增收的主要途径为股金分红和进入合作社打工收入组成，而这些收入的稳定性依赖于其所依附的农业龙头企业或合作社取得的经济效益，但现实情况是，企业经营与管理的直接目的是使效益最大化，赚取更多的利润，尤其是当部分企业在面临自然和市场风险时，特别是遇到市场“行情不好”的时刻，企业为保全资产，力求损失最小化，会牺牲村民的利益。另外，从市场经济的自发性层面分析，在恩施州其他脱贫地区，部分企业由于责任感缺失，在项目发展过程中，与贫困户争利，甚至企业套取扶贫资金的情况出现，对贫困户的帮扶效果不明显。

（四）干部能力与水平影响脱贫区域后续发展

目前，恩施州贫困村干部队伍主要由选派干部和村本土干部组成，精准扶贫工作中的主力是下沉到村脱产扶贫的选派干部，这样的基层组织构成，掩盖了村“两委”班子存在的部分问题。

第一，本村村干部整体素质和工作水平亟待提高，干部资源难以补充。芦坪村村干部多为年龄较大的老党员担任，年龄集中在45-60岁阶段，老龄化较为严重，同时其文化水平普遍为小学。这就使得其在创新思维方面较为欠缺，工作思路、方式方法存在一定问题[4]。推不出干部、留不住干部的问题也较为突出，从近几年的毕业生就业情况来看，大多去往了县、市就业，有志有为的青年不愿意留在山区生存发展，也不愿意当村干部。这无疑导致了村“两委”班子青黄不接，“断层”严重、后继乏人。再者，從当前的保障机制来看，仍然不够完善，尽管村干部的工资水平虽然呈逐年递增的趋势，但与机关、企事业单位职工工资相比，仍存在较大差距;在选拔条件方面，部分村干部受到一定限制，无法进入选拔行列，工作积极性受到一定程度的影响。

第二，驻村干部效益辐射存在时效性。从当前芦坪村干部组成人员来看全村共有帮扶干部20人，主要包括：能源局8人、供电所6人、省二师3人、村2人、镇1人。驻村工作队员7人，尖刀班成员7人。从人员构成来看，主要是“外来帮扶”为显著特征。这无疑也反映了芦坪村的发展很大程度上依赖于从各单位选派下来的驻村干部的帮扶。驻村干部利用自己单位、人脉等资源帮助贫困村产品销售、技能培训、文化建设等。从某种意义上说，精准扶贫实施到现在，贫困村的发展与驻村干部的“黏性”明显增强。但是，选派干部毕竟是精准扶工作内容中暂时性的一个环节，在脱贫任务完成后，驻村干部会返回原单位，具有极大的时效性，一定程度上增强了现有扶贫成果的不稳定性，可能出现一届班子一类做法的现象，不利于扶贫成果可持续巩固。

另外，驻村干部由于业绩的局限，单打独斗较多，村与村之间的合作互补联系也较少，从某种意义上讲，一个人、一个部门的资源毕竟有限，因为个人与部门的专业性，使得一些问题在处理方式上也存在一定的思维定式[5]。再加上村干部的年龄问题也表现得极为典型，从调研情况来看，本村的干部中，年龄结构均处在45-60之间，并且这不是芦坪村个案，在恩施州鹤峰县太平镇其他17个村中表现也较为明显。

（五）“等靠要”思想制约脱贫致富内生力

当前脱贫退出的标准仅仅从物质方面（主要是收入）去进行衡量一个贫困区域是否脱贫，根据阿玛蒂亚·森观点，“收入”为核心的指标体系不能覆盖贫困指标体系的全部，致贫因素应该建立在以“能力”为核心概念的“多维贫困理论”。因此与能力建设对应的“扶志”与“扶智”建设格外重要，但从实际情况看，芦坪村精神文明方面脱贫还有待商榷。芦坪村2019年的工作计划中也提到了，部分村民的“等靠要”思想依然存在，需要切实采取相应手段激发村民致富内生动力。可以说，刚脱贫摘帽的贫困区域在思想建设方面还存在较大问题。

第一，部分村民思想观念滞后，制約脱贫致富的内在动力[6]。由于贫困地区长期习惯性依赖外部扶贫，自身动力缺乏，特别是对刚摆脱贫困的人来说，“等靠要”依然根深蒂固，缺乏内生动力，致富积极性不高，一旦受到外界干扰，很快又会陷入贫困线以下。同时，对于芦坪村的村民年龄结构来说，老人成为村里主体人群，发展动力不足;对于其中的村里部分人群自身因循守旧、目光短浅、温饱即安的思想也成为阻碍其发展的重要原因之一[7]。

第二，芦坪村文化建设还有待进一步加强。由于“等靠要”思想的束缚，当地也在积极寻找解决对策，从现行对策看，主要在典型创富带头、文化兴村两方面下功夫。但是，从芦坪村当前情况看，现有的文化建设还不能够满足贫困人群的需要。芦坪村共分为五组，按照步行速度来看，一组到另一组的时间至少需要半个小时，组与组之间间隔较大。当前村里建有“农户书屋”、文化广场等文化设施，并将其作为脱贫参考标准之一。但是从实际效果来看，建设者并未考虑现有文化设施的真正辐射范围，农户书屋、文化广场均建设在三组村委会中。除此以外，当地人群的文化素养、“农户书屋”的建设形式、书籍选择等方面还存在较大问题，最后导致的往往就是书屋成了村里的“形象工程”，文化广场成为少数人的广场，贫困区域的人民文化素养并未得到实质性整体提升。

（六）扶贫成果巩固受政策时效性、“行政导向”制约

现阶段，中国农村贫困主要表现为区域条件受限、村民能力受限的特点，而精准扶贫正是在长期扶贫实践与探索中基于这样的背景所形成的理念。

第一，扶贫成果受政策的时效性制约。2014年精准扶贫思想正式提出，2020年是摆脱绝对贫困、全面建成小康社会之年。精准扶贫工作思路也要随着时代的发展而进行转变。可以说，精准扶贫思想指导下，所形成的体制机制、中央专项扶贫资金安排、扶贫工作尖刀班等都是其产物。从某种意义上讲，扶贫成果依赖于政策、资金的扶持，有着较强的政治性与政策的时效性。当前，中央对已脱贫摘帽退出的贫困县实行“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，巩固其脱贫成果，与乡村振兴战略有效衔接”[8]。这也就充分体现了扶贫成果的对政策依赖性强。除此以外，政策的依赖性还会相应导致中央财政压力巨大。

第二，扶贫过程中市场参与不足。现有贫困村人口脱贫主要赖以国家的大力扶持。例如，国家通过财政手段下拨专项扶贫资金、通过选派驻村干部进行结对帮扶、东西部协作扶贫等。在市场对资源配置的起决定作用的背景下，我国的开发性扶贫与保障性扶贫工作日益加大，财政负担极大增加，弱化了市场的扶贫作用，主要表现在，市场在现行扶贫成果中所占比例不高。

四、芦坪村现存问题呼唤扶贫成果巩固的途径

精准扶贫、脱贫和巩固成果是脱贫攻坚过程中同一个过程的两个不同方面。在决胜全面建成小康社会的关键期，特别是2020年的临近，乡村振兴战略即将打响，芦坪村脱贫工作的重心应该转移到扶贫成果巩固与优化的路径上来，为此必须要积极谋划，科学布局，精细操作，确保成效。

（一）加强“两路”建设，把改善条件与提升水平相结合

受地理环境影响，芦坪村村民自身发展受限，贫困或因灾返贫加重，不利于巩固现有扶贫成果，实现全面建成小康社会。为此，要及时优化基础设施建设，构建防灾抗灾体系，摆脱“靠天收”，保障产业发展。

1. 优化基础设施建设与服务

当前，芦坪村需要进一步优化现有基础设施。除保障、完善生产生活的用电用水基本生活需求外，还要着力推进网络通讯与乡村道路规划建设，打通网上道路与乡村道路“两路”建设。

通过着力推进网络通讯建设，帮助芦坪村现有茶叶、烟叶、箬叶、蔬菜和畜牧业为主的“四叶一畜”特色农产品基地提档升级。利用网络，构建农产品实时动态监测、农民教学指导、饲肥料投放等综合管理体系。在农产品实时监测方面包含气温、土壤湿度、成长周期、病虫害等内容，通过网络实现远程操控管理定时喷洒;在教学上，通过农民自主学习、专家网上答疑培训等形式，对接刚需，拉近与市场的距离，了解最新资讯信息。

通过开展乡村道路规划建设让贫困区域沟通更加便捷。通过对村组进行整体规划，打通组与组的“快捷通道”，对村进行整体规划，对内搞活交通，拉近村民之间的距离;对外联通市场，以“质”取胜。在借鉴福建省“标准化生产”经验模式的基础上，把村内基础设施进一步完善，提升产量、品质。

2. 构建防灾、避灾、抗灾、救灾的“四位一体”防救抗灾体系

芦坪村要结合实际，加快构建防抗灾害体系。在防灾方面，一是要加快生态修复，对当前生态遭到破坏的环境，村委会应及时进行处理，宣传、教育村民，实行进行退耕还林、还草、封山育林;二是利用社会资本参与生态建设，通过减税政策、信贷服务优惠，引导社会资本参与植树造林、防沙治水工程建设;三是支持环境立法、条例建设工作，对破坏环境的违法犯罪行为严加惩罚，追究其责任。在恢复和保护环境的同时，还要建立灾害预警机制。在优化基础设施的基础上，充分利用现代先进技术，加强自然灾害的预报，做好防灾准备，减少灾害损失。在避灾方面，要因地制宜地进行易地搬迁，在搬迁过程中，注重把搬迁工作与就业工作结合来抓，更好的构建村民的生存发展环境。在抗灾建设方面，加强基础设施优化工作，统筹水利、农田、节水工程综合治理，排查隐患，防范风险，定期做好检查工作，有条件地方实行电子实时监控。在救灾建设上，要完善救灾帮扶举措。首先，要稳定农民收入，在现有的补助力度中，扩大救助范围，把中小灾害纳入其中，同时也增加财政救灾的转移支付;其次，要提高救灾能力建设，应急管理部不能当作应急对待，应该把防灾抗灾工作当作常规性事业来抓;再者，还要做好农业保险与救灾工作相结合。

（二）推进能人返乡、人才兴乡举措

当前，芦坪村呈空心化态势，青壮年大多出乡务工，老人成为村里的主力军，因此必须推进能人返乡、人才兴乡举措，切实提升村里人力资本存量与质量。而在能人返乡、人才兴乡途径上，要从以下三个方面下功夫。从需求角度来看，外出的青壮年多以就业养家、为子女寻求更好教育资源为主要目的。因此，吸引能人、人才返乡就必须从“需求侧”角度入手，把教育、就业、医疗建设放在突出位置。

首先要推动教育水平的提升，加大“小初高”的教育资源投入、引进力度，促进教育资源公平[9]。芦坪村村民特别重视，希望通过教育这条路让孩子走出大山，小学时就想尽办法把孩子送到外面读书，大多数父母都是在县、市租房陪读。这样的背景下，必须大力发展产教育事业，减少劳动力外流，稳固乡村人力资源存量[10]。

其次还要推动医疗队伍、水平的完善。首先是治疗方面，在农村地区全面建立起基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式[11]。在医疗人员紧缺问题上，采取本土培养、外来引进、社会联结、网络搭建的方式进行，通过对贫困区域本身的医疗卫生人员、进行培训实现其技能水平提升;利用行政力量打通上下联系，通过“选派”等方式来引进帮扶;通过社会帮扶，利用义诊等形式作为补充;在形式方面，在完善现有基础设施的基础上，建立互联网远程诊疗帮扶平台。在医疗花费方面，除现有国家财政帮扶外，通过扶持社会保险参与，降低村民的实际负担，建立起“国家、市场（社会）、个人”三方共担风险的责任体系，国家承担作为主体，市场承担作为补充，个人承担作为激励手段，防止“等靠要”思想发生。通过社会建立治病帮扶基金，对贫困户或者医疗成本过重的脱贫户，先入院就诊，经过精准识别、精准考核过程实行补助，真正落实住院就医报销比例，把最后报销比例纳入扶贫成果中群众测评内容。有选择性的对隐性花费实行再补助，增强贫困户、脱贫户返贫“免疫力”。

最后还要以产业升级为依托，促进就业岗位增长、区域经济发展，带动相关基础设施完善，村民幸福感提升。

（三）巩固村民利益联结，加强扶贫与市场、社会对接

1. 建立贫困户、脱贫户、致富能手利益联结保障机制

共享发展理念要求，全民共享、全面共享、渐进共享、共建共享，即人人参与、人人尽力、人人享有。因此，增强贫困人口与脱贫人员之间的利益联结有助于激发主体活力，促进共同发展、共同富裕。

表達联结，要建立有效的沟通交流平台及贫困户反映意见及建议的有效途径，认真考虑村民的需求。定期召开村民大会、村民代表会议、贫困户大会等;稳固干部季度走访入户收集与反馈工作形式，通过增强贫困户、脱贫户的主体意识，充分调动其参与的主动性和积极性，激发贫困群众脱贫致富的内在活力，提高其自我发展能力，共同参与扶贫工作。

经济联结[12]，要保障集体经济的发展。集体经济作为共同占有生产资料的一种经济形式，体现着共同富裕的原则。政府要保障、扶持集体经济的发展，加大政策、资金扶持力度，充分利用村中资源，在政府、合作社、专家各方的共同的指导下，让村民稳定增收。同时，还要加强对集体经济的考核力度，加强集体经济资金运转速度、效能、可持续性，让集体经济真正成为共同富裕的“金钥匙”。当前，江浙地区正进行“三权分置”试点，可借鉴其中思路，通过放活经营权，致富能手承包村里土地，执行产品标准化生产，政府出面牵线搭桥开拓市场，并予以村民收入利益保障。

奖励联结，建立能人带动帮扶奖励措施与贫困户、脱贫户就业、创业奖励举措。贫困村中，有个别依靠政府政策摆脱贫困的致富能手，他们通过诚实劳动，合法经营先富起来。但是仅仅致富能手富起来还不够，还有带动其他贫困户摆脱贫困。在这一内容，通过减税、福利政策激发能人吸引带动村中人员就业、参股。

同时，创建各种激励举措提升贫困户、脱贫人员的致富热情。不仅要摆脱贫困而且还要脱贫致富，通过对就业人员予以奖励;外出学习技术、管理经验予以多维支持，调动致富氛围。

2. 着力加强产业帮扶与市场对接力度，增强市场抗风险能力水平

在产业帮扶上，首先要建立产业扶贫项目引进前的可行性及风险评估、引入后的督查监管的有效监督机制。在产业发展上尊重自然规律，尊重科学，既考虑短期产业收入，也考虑长期发展，与有关科研单位、大学合作，做好前期可行性研究，使得引进的产业前景好效益高，实现贫困户稳定性脱贫。

其次，整合资源，发挥互联网+的优势，相同产品实行跨区域合作，统一生产标准，统一销售平台，挖掘多方面销售渠道，利用科研机构、大学的技术优势，加强技术指导力度，完善产业扶贫规划、实施方案和行动计划，延长产业链，提高产品附加值，提高收益，降低风险。

再者，引入龙头企业开展产业扶贫项目，要建立科学的准入机制及评价机制，将企业的经营管理能力、诚信度、法定代表人的责任心，企业产品与贫困地区的产业关联度、致富带动能力等作为引入前的考核评价指标[13]，对企业实行动态管理，建立产业扶贫资金全程监管以及企业淘汰制度，切实保障贫困户与脱贫户内在权益。

3. 建立市场、社会组织参与激励机制

我国以往的扶贫工作大多由政府主导，通过“政府之手”，利用国家财政资金、政策倾斜等方式对贫困区域进行扶持。在现有的扶贫工作进展与成效方面，也主要体现着政府责任与地方政绩。当前的扶贫工作即将进入新的历史关头，正处在“绝对贫困”人口消失，“相对贫苦”人口激增的阶段，因此，在新的历史条件下，不仅要发挥“政府之手”，还有发挥市场作用，让市场在扶贫资源配置中发挥更重要的作用。

精准扶贫、精准脱贫，产业是动力，市场是关键，要以特色产业带动贫困区域就业创业，把贫困区域的供给与需求对接，编织特色产业链、打造“创富、致富模式”，突破产业链短、粗放经营的瓶颈，带动地区经济发展，实现更高远的脱贫致富目标。在具体操作上，一是企业利用贫困区域劳动力、产品等区位优势，创造直接的效益，调动受益方与扶持方双方的积极性。例如，“农超对接”模式，可以把贫困地区的农产品、加工品借企业渠道直接进入消费市场，直接产生商业价值。二是社会组织将从事公益事业的社会人群力量团结起来，用公益力量催动扶贫事业发展。例如，阿拉善See基金会，在西北荒漠种植梭梭树，在他们的行动过程中就把当地人的受益效果考虑进去，在环保的同时帮助当地脱贫，取得双赢结果，同时在这个过程中也衍生出了特色农产品“任小米”、地下水防治、绿色供应链等内容。当然，政府在其中起着“裁判员”与“护林人”的作用，对市场扶贫进行监管，同时也要采取相应的激励举措，促进市场的作用。

（四）建立村干部、驻村干部人才培养与考评机制

落实“回引”工程，以福利政策促人才兴乡。针对空心化严重现状，在人才建设上，可建立贫困地区考入高等学校的学生动态信息库，重点对接贫困地区的学生，实施“回引”工程，引导和鼓励本区域出去的毕业生、退役军人、外出打工者返乡，通过切实的福利，鼓励有能力者留村任职，将之作为培养、补充村“两委”班子成员的重要来源，支持他们参加基层组织选举，担任村干部。同时建立正向、有效的晋身与待遇激励机制，调动基层干部的积极性及创造性。

在驻村干部上，稳固现有结对帮扶制度，将其常态化，在充分发挥驻村干部的扶贫职能，让驻村干部成为技术带头人，安排专门项目，搭建由专家培训驻村干部和农村能人;同时增强驻村干部的考评监督，完善晋升机制。

（五）深化文化扶贫工作，拓宽精神扶贫途径

实施文化惠民，是扶贫的重要内容，是区域加快发展的重要动力。物质经济上的扶贫，虽然能起到“立竿见影”的效果，但难以解决长远性、根本性问题。要想从根本上拔掉“穷根子”，还得在文化建设上下工夫。

贫困地区交通不便，文化设施建设比较滞后，文化惠民扶贫首先应该是农村文化基础设施建设。可以动员社会各界，汇聚多方力量，筹集资金建立小型“农业书屋”“听书赏曲屋”等多种类型的文化阵地或者流动书屋、搭建文体活动室，为村民的种植、养殖问题提供可行性参考，丰富当地村民的精神文化生活。农村书屋应根据当地实际建立，可以建在村委会，也可以建在人数相对较多的村小组或者尝试建立“网上书站”，书籍的选择上也应考虑当地脱贫产业及村民的实际需求。为了充分利用农村书屋让村民获得知识，提升自我，创业致富，扶贫干部可以定期邀请部分文化人士、农业专家以及相关学科背景的高校学生，开展讲书活动，配合培训基地开展农业知识教育。

村内的文体活动室（场地），不仅是娱乐的地方，更是以先进文化引导村民积极健康向上的主阵地，镇政府、村委会可以根据农村的具体情况，建设若干个硬化地，同时充分利用资源优势和传统习俗，设计出具有当地特色、丰富多彩、深受村民喜爱的文体活动，整合扶贫新理念进行传播，在扶智上下工夫，不斷满足贫困地区群众精神文化需求。例如，当前恩施州鹤峰县太平镇芦坪村定期举行广场舞（摆手舞）大赛，每季度开展文化下乡表演活动，极大丰富人民群众生活。

（六）加强对边缘贫困人口的扶持与帮助，与乡村振兴有效衔接

当前，我们正处于由“绝对贫困”向“相对贫困”转化的过程之中，急需巩固现有脱贫成果，预防返贫发生。一方面，正如中央所说，我们应实行摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，巩固并优化其脱贫成果，把乡村振兴战略与之有效衔接起来，即保持政策稳定性，继续保障贫困地区的扶持;另一方面，要在新的时代背景下对脱贫标准进行研究，以脆弱性为导向[14]，关注贫困线附近人群，优化扶贫措施，推进减贫工作，联结乡村振兴。

“相对贫困”的到来，让处在贫困线附近的人口迅速增加。这部分人与贫困户间的差距较小，并且仍然处于脆弱状态，抵御各种潜在冲击的能力非常低下，心理也发生相应变化。以前，可能干劲十足，急于想摆脱贫困，但是脱贫后失去了以往政策的扶持力度，同时与周围贫困户经济状况相差不大，“等靠要”思想也催生其返贫。因此，要以脆弱性为导向，重点关注已脱贫但又处在贫困线附近人口的生产生活质量，科学设定最低生活标准，加大鼓励力度。

同时，现有贫困标准是具有相当争议的问题，当前的国家贫困标准认定是以贫困户人均收入或户均收入为依据。在实际操作中始终存在“打分制”陷阱？譺？訛，造成识别偏差，引发社会不公、人口矛盾。同时，在对贫困区域实时动态管理方面，加强加强村干部、村组信息员、第三方评价机构下乡力度，常态化走访每家每户，实现对贫困户进入与退出的监督。在退出与新进贫困户方面，要应评尽评，减少指标门槛，重视脱贫可持续。

五、结语

随着决胜全面建成小康社会战役的打响，根除绝对贫困是当前的紧迫任务。我国减贫事业虽已取得举世瞩目的成就，但接下来的任务将更加艰巨。站在这个历史关头，如何预防返贫，巩固现有的摘帽成绩，实现脱贫致富是当前更为紧迫的内容与环节。

既往的治理大都集中在问题形成后进行研究，强调过程治理，忽视返贫问题预防与扶贫成效的巩固，特别是对已脱贫人口的关注。习近平总书记多次强调，“扶贫工作必须务实，脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实，脱贫计划不能脱离实际随意提前，扶贫标准不能随意降低，决不能搞数字脱贫、虚假脱贫[15]。”基于恩施州鹤峰县芦坪村这一已脱贫摘帽区域，分析其现存问题，提出预防脱贫、构建巩固与优化脱贫成效的具体路径，即从自然环境防灾抗灾优化、贫困户利益连接机制、扶贫干部培养帮扶与考核机制、市场与社会组织参与激励机制、脆弱性观察等方式入手，从源头上掌握返贫的演化机理，阻断演化过程，尽早防范返贫风险，减少返贫现象或减轻后期返贫治理难度，确保与乡村振兴战略有效衔接[16]。

注 释：

？譹？訛 “一有、两不愁、四保障”具体指：实现扶贫对象收入有来源，不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房和养老有保障。

？譺？訛 “打分制”陷阱：现有的贫困一般采取打分方式，若以60分及以上认定贫困户，始终都存在59、58等围绕“及格线”的边缘人群。事实上，58、59这些分数的人群与贫困户差距并不大。

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