基层党组织领办型合作社运行机理与治理效应

于福波,张应良(西南大学 经济管理学院,重庆 400715)

一、问题的提出

自2007年《农民专业合作社法》实施以来,农民合作社数量呈现井喷式增长。据农业农村部统计,截至2019年底,农民合作社在工商部门依法登记数量已高达220万家,其中当年新登记16.5万家,村均拥有合作社3家以上。在数量激增的同时,农民合作社服务农业农村发展和乡村治理的功能也不断增强。伴随着新修订的《农民专业合作社法》的颁布,农民合作社也逐渐从数量激增阶段转向高质量内涵式发展的新阶段。

近年来,在脱贫攻坚和乡村振兴战略实施过程中,村级基层党组织领办型合作社的成功实践引起各界广泛关注。更加值得关注的是,村级基层党组织领办型合作社的发展将如何影响乡村治理?其本身能否成为乡村治理坚实的组织基础?回应以上问题,需要在学理层面和实践层面对其运行机理和治理效应进行系统性探索。值此建党100周年、全面建成小康社会与全面打赢脱贫攻坚战的历史交汇期,探索有效组织载体实现党组织与乡村建设之间有机联结,是对新时期党的农村工作遵循“坚持党对农村工作的全面领导,保证农村改革发展沿着正确的方向前进”《中国共产党农村工作条例》基本原则的重要保障;同时,也是对坚持加强党对乡村经济工作的集中统一领导、体现中国特色社会主义制度优势的重要支撑。

本文从内涵、运行机理和治理效应三个方面对既有文献进行梳理述评，采用探索性案例研究方法,选取东西部省份2个典型合作社案例进行运行机理与治理效应分析，在此基础上,从村级基层党组织领办型合作社对于平衡国家、乡村精英、农户等多元主体之间的利益关系入手,对其运行机理和治理效应进行一般机制探讨，并且进一步讨论村级基层党组织领办型合作社发展存在的问题、面临的困境，积极探寻解决对策。

二、文献综述

早在21世纪初,随着实践中大量公司和大户领办型合作社的出现,农民合作社的制度异化现象便引起了学者的广泛关注。在适应经济发展需求的过程中,其制度安排呈现出两方面的显著变化:一方面呈现出合作制与现代企业制度相融合的特性,另一方面表现为合作社成长为兼具经济功能和社会功能的特殊的经济组织[1]。针对这种异化现象,苑鹏依据成员构成情况将中国农民合作社分为两大基本类型:第一类由纯粹的农业生产者构成符合“罗虚代尔”式经典理念的合作社;第二类是由非农生产者和农业生产者共同组成的“中国特色”的农民合作社,并指出后一类的共同特点是发起人为非农业生产者,即非农生产者“领办型”合作社。在第二类当中,村级基层党组织领办型合作社是其中的一个典型代表[2]。

(一)内涵方面

村级基层党组织领办型合作社主要指在家庭联产承包责任制基础上,按照合作制原则并融合股份制做法,在村域范围内由村党支部或者更高级别的基层党组织作为发起人牵头成立的农民互助性经济组织(1)本文案例部分主要讨论了村党支部领办和联村党委领办两种模式,实践中可能存在更多样的领办模式。。但是,目前我国法律还缺乏对该类合作社的统一规定,学界也对这一概念存在着不同的认识。

1.与村干部领办型合作社的异同。潘劲[3]认为“支部+合作社”的模式本质上属于村干部领办型合作社。而且,由于领办人与村两委融为一体,这一模式既可以有效发挥在政治和行政方面的动员能力,又可以发挥经营效能。该研究虽然指出了两者在功能方面的相似性,但没有对两者关系进行严格区分。(1)村支部书记出资或村主任出资领办合作社更多地代表的是个体经济行为,而且合作社是否需要发挥政治和行政动员功能则完全是一种自主选择,并不具有强制性和约束性。(2)从法律层面,个体出资注册成立合作社并不等同于组织出资注册,而村级基层党组织更多地体现的是一种团体组织行为。因此,两者之间存在显著不同,而不应被视作一种包含关系。

2.与设立党支部型合作社的异同。合作社虽然可以通过设立党支部与村集体开展政治和经济层面的工作,但并不能掌握对合作社的实际业务的控制权。正如张欢所指出,实际上党组织领办合作社最显著的特征在于党组织控制经济工作主动权[4]。换言之,从设立党支部到党支部领办,实际上是基层党组织在合作社中从“嵌入式”发展到“引领式”发展的本质不同。第三,与公司和大户领办的异同。一方面,刘燕舞认为党组织领办可以使得农业剩余不溢出村庄,同时也是农民合作社得以建设成功的上层建筑保障,亦即两者发展互促互益[5]。另一方面,党员干部的政治身份具有“动员效应”和“权威效应”,有助于更有效地解决小农户集体行动的“组织困境”。而以上这两个方面的社会效应,均属于单纯追求经济利益的公司或大户领办型合作社难以实现的功能。

(二)运行机理与治理效应

1.运行机理。多数研究认为党组织领办型合作社的核心机理在于“党建引领+股份合作+村社一体合作社”。例如,张心亮研究指出村党组织领办合作社的运行机理突出表现在党组织领导地位、党组织成员在合作社理事会交叉任职、集体股份和社员股份占主导地位三个方面[6]。此外,李汉卿也认为党组织领办运行机理的核心在于“党建+三权+村社一体合作社”,本质上是以产权改革为主线,党建引领和村社一体化发展的内生性发展道路[7]。

2.治理效应。关于乡村治理效应方面主要集中在以下方面：(1)推动乡村组织发展互促。例如,肖西根等认为村党组织领办合作社可以发挥市场机制和产权明晰的优势,又可以为基层党组织转变职能和方式提供路径[8]。姜裕富在资源依赖理论框架下分析认为,村级基层党组织与农民合作社之间发展目标契合、成员重合、资源互补,可以拓展农民合作社的社会效应,为农民合作社的发展提供政策、信息、资金等要素以及发展环境。而农民合作社则可以提升村级基层党组织的“政绩”,支撑其以自己的收益参与公共设施建设[9]。(2)提升农民组织化程度。陈义媛认为,党组织领办型合作社在产权明晰的基础上,维系了“政经合一”,在发展集体经济的同时也激活了村庄治理,不仅实现了对全体党员参与公共事务积极性的动员,也实现了对村庄宗族力量和普通民众公共事务参与意愿的潜移默化动员[10]。(3)增强村民自治的有效性。魏晨等认为,党建引领合作社发展可构建“一元多样”复合治理形态,通过纵向政治功能扩展与横向经济功能延展,增强村民自治的有效性和合法性[11]。

从既有的研究可以看出,村级基层党组织领办型合作社属于一类典型的非农生产者领办型合作组织,但其又拥有着不同于传统的村干部领办型、设立党支部型以及公司或大户领办型合作社的特殊性质。现有文献虽然指出了基层党组织领办运行机理的核心要义及其可能的治理效应,但还存在着进一步的拓展空间。其一,现有文献多局限于党支部单一类型,而缺少对更高层级的村级基层党组织领办合作社的分析,而局限性分析可能使得对其发展空间存在认识偏误。正如后文案例将分析到,村域范围党支部的行政重组实际上可以突破其发展的地域限制。其二,对于村级基层党组织领办型合作社的运行机理与治理效应,现有文献缺少统一的理论解释框架,缺少对国家、“乡村精英”以及农户等乡村治理多元主体之间相互依赖与制衡关系的学理阐释和深入分析,而这一关系本质上是村级基层党组织领办型合作社得以持续发展和发挥效能的关键。

三、理论脉络

(一)村级基层党组织领办型合作社产生的时代背景

基层政权组织和内生性组织是两类主要的乡村组织,但是农业税费改革后,两类组织却出现不同程度的弱化,这给乡村治理带来了诸多困境。

1.乡村基层政权组织的“内卷化”。农业税费改革前,乡村基层政权组织主要依靠地方税收维系正常运行和职能履行。但是,改革后由于丧失了各项农业税收来源,乡村基层政权组织与农民之间的利益联结纽带逐步断裂,组织的权威性和职能也逐渐弱化,成为了与农民关系松散的“悬浮型”政权组织。因无法独自承担公共品供给的重责,加之还有维系组织运行的成本等因素,乡村基层政权组织陷入职能失灵的“内卷化”困境。

当前乡村基层政权组织“内卷化”对乡村治理的影响，最主要体现在国家项目资源的“精英俘获”致使公共资源供给效率损失。后农业税费时代国家与农民的关系逐渐从原来汲取转为扶持,“多予、少取、放活”是新时期党中央对“三农”工作的重要方针。这一时期,国家通过大量“项目资源”对“三农”进行补贴,如“新农合”和“粮食直补”等一般性转移支付资金,以及基础设施和公共服务专项资金等[12]。然而,乡村基层政权组织的行为却从原来的“汲取”政权转变为“悬浮型”政权,逐渐丧失对农村公共服务治理能力和动力[13]。因此,在村民自治的背景下,国家资源虽然不断输入乡村社会,但由于乡村基层政权组织功能的弱化,国家不得不将争取到的项目资金委托给村干部、乡贤等“乡村精英”完成治理任务，“精英俘获”也随之产生。众多研究也表明,在农村信贷、财政扶贫、公共建设等领域存在着普遍的“精英俘获”[14],将项目资金委托给“乡村精英”不但致使国家资源下乡低效益,而且妨碍国家与农民关系的长期良性发展。

2.乡村内生性组织的“内卷化”。农业税费的改革后,不仅基层政权组织陷入职能失灵的“内卷化”困境,同时乡村内生性组织也一同陷入“内卷化”。相对于乡村基层政权组织,乡村内生性组织(2)乡村内生性组织是一种建立在“地缘”和“血缘”关系等原生性情感基础上的乡村组织,具有地方性、自发性、自主性、非正式性、公共性、总体性等多重属性,其本质上是一种基于文化共同体的“文化网络”组织,包括乡村文化组织、宗教组织、性别组织等。最重要的属性是“非正式”性,强调道德伦理、文化传统等对组织内个体行为的约束和指导。从理论上讲,乡村基层政权组织与内生性组织本应存在一种“此消彼长”关系,在乡村基层政权组织功能弱化的情况下,各种内生性组织应当快速成长,并彰显公共性品格,提升社区的公共精神和自我组织、自我发展的能力。但是,既有研究表明,在农民原子化、功利化以及农村经济制度变迁冲击下,乡村内生性组织未能发挥应有的功能[15]。一方面,由于职业分化、经济分化、生计分化,村民多依赖自身力量解决所面临的生存发展问题,彼此之间缺少利益联结机制;另一方面,税费改革后村民自治制度在一定程度上对乡村内生性组织的生存空间和地位形成挤压,弱化了其功能的发挥。

乡村内生性组织对乡村治理的影响主要来自两个方面:一方面,乡村熟人间合作互助观念在市场化取向价值观冲击下越来越淡薄,而嫉妒、攀比、歧视等功利性人际关系盛行,致使“集体行动困境”和乡村公共事物萎缩衰败现象突显[16];另一方面,城市化导向和经济分化致使对社区公共资源和活动依赖性下降。村民对社区认同感、责任感、归属感逐渐下降,致使社区内生组织公共供给能力衰退[17]。更有研究指出,乡村基层政权组织和内生性组织的共同式微,催生了第三形态组织——“乡村混混”[18]。“乡村混混”在乡村治理中的介入,不仅没有增加乡村公共品的供给,反而通过各种非法方式侵占村集体和村民财产,不断激化村落内部矛盾,使得乡村社会陷入“结构性混乱”。

总体而言,在两类乡村组织总体性功能逐渐瓦解或丧失的背景下,国家层面资源下乡陷入低效益困境;村庄层面村民公共事务参与意识和公共物品合作意愿不断弱化,陷入集体行动困境。正是在上述制度性困境背景下,村级基层党组织领办型合作社可能会产生“多中心合作治理框架效应”,从而缓解上述困境。

(二)村级基层党组织领办型合作社运行机理与治理效应的分析框架

多中心治理理论(3)最早由政治经济学家奥斯特罗姆夫妇提出,并用于社区公共事务管理研究。多中心治理是相对于单中心治理而言的一种制度安排,是指在一定的规则体制内,行动主体既可以自由追求各自利益最大化,但同时行为又能受到一定规则的约束。指出集权制和分权制是过去经常用到的两种单中心治理制度安排，但是前者容易滋生寻租与腐败,而后者却难以避免“搭便车”和“集体行动困境”。在单中心治理框架下,由于所有个体和组织均是追求自身利润最大化的单位,因而无法带来公共领域的和谐与效率。而多中心治理框架被认为是解决上述单中心制度安排无法解决的“一收就死,一放就乱”的两难困局的有效方式[19]。多中心治理的核心在于主张政府、市场和社区间的协调与合作,认为随着治理主体的多元化,多元主体彼此间的权利依赖与制衡终将形成一种自主自治的合作网络。更为重要的是,各主体之间可以通过对话增进理解,从而有效发挥各自资源优势,实现合作管理[20]。这一框架包含了三个基本理论要点:其一,治理主体的多元化;其二,多元主体间的资源相互依赖与合作伙伴关系;其三,建立合作治理的网络关系[21]。总体而言,多中心治理理论认为,将政府、市场、社区等多元主体置于同一合作网络关系中,可以有效解决集体行动困境,从而提升公共领域的和谐与效率。

借鉴多元中心治理理论的分析要点,本文进一步将其拓展到村级基层党组织领办型合作社的运行机理与治理效应中,认为在村级基层党组织领办合作社这一组织制度框架下,本质上政府、“乡村精英”、农户多元主体之间既能够各自追求自身利益,又可以在“合作-竞争-合作”的关系中良性互动,以克服彼此单纯牟利行为,实现多元主体间对话的相互增进与理解、行为的相互激励与制约、资源的互补与互促,从而促进乡村治理的和谐与效率。

四、实践考察:运行机理与治理效应

为了分析村级基层党组织领办型合作社运行机理和治理效应，本文分别选取贵州省六盘水市银湖种植养殖农民专业合作社(联村党委领办模式)和山东省烟台市格瑞特果品专业合作社(党支部领办模式)作为案例,案例均由课题组根据实际调研资料整理所得。选择上述两个合作社作为案例的原因在于:(1)两个合作社均为当地首家成立的村级基层党组织领办型合作社,在发展过程中受到广泛关注和借鉴,并且处于持续经营状态。(2)两家合作社分别处于西部欠发达内陆山区地带和东部沿海发达地区,两者产生的客观条件具有明显的异质性。而且,两者几乎是成立发展于同一时间段,在发展过程中具有许多共同特征，具有代表性。(3)在合作社成立前,合作社所在的村庄均具有前面理论分析部分所提到的村民原子化严重、乡村基层组织涣散、集体经济薄弱等共同特征,但是在合作社成立后,以上状况均发生了实际性变化。值得说明的是,所谓合作社的运行机理与治理效应,即合作社内部的成员结构、管理结构、利润分配结构等所构成的组织结构及其与制度环境、内部发展环境所构成的整体,在乡村治理中所发挥的经济和社会等系统性效能。以上两种模式的运行机理及其治理效应如下。

(一)联村党委领办模式

六盘水市地处贵州省和云南省交界地带,2019年底常住人口295.05万人,城镇化率为52%(4)数据来源:《六盘水市2019年国民经济和社会发展统计公报》,六盘水市统计局。。银湖种植养殖农民专业合作社(以下简称“银湖合作社”),位于六盘水市普古彝族苗族乡的舍烹村。舍烹村距离普古乡政府21公里、市政府90公里,属于多民族聚居地。

合作社成立前,舍烹村的乡村治理具有如下特征:(1)多民族聚居,协调难度大。舍烹村坐落于“高山深谷”当中,分布有苗族、彝族、汉族等多个民族,各民族风俗习惯和成员特点差异较大,公共事务协调难度极大,农民原子化程度严重。(2)乡村组织“空壳化”严重。村庄8%的劳动力选择外出务工,而留守农业的群体主要依靠种植玉米、水稻等作物维持着基本生计,村民“思想散、人心散”,各自守着自己的“一亩三分地”，村两委或其他乡村组织未能发挥应有的组织功能。(3)基础设施极度落后。“出门靠爬,回家过趖”曾一度是当地村民交通方式的真实写照,村庄内部更是没有一条水泥路。(4)集体经济极度薄弱。2012年之前,人均年收入不足1 000元,村集体收入常年为0,是当地有名的贫穷村。

怀揣着致富不忘桑梓的情怀,2012年返乡创业能人陶某联合其他6名群众发起成立“银湖合作社”,希望通过领办合作社来改变家乡贫穷面貌。合作社主要以种植、养殖、生态旅游等多元化经营为目标。其后,合作社产业发展开始跨越村庄边界,引发对其他村农户和集体土地、劳动力的需求。在当地政府的支持下,舍烹村与播秋村等周边7个村党支部在全市组建了首个联村党委(5)在保持原行政村建制和村民自治不变的前提下,联村党委是组建于镇党委与村党支部之间的基层党组织。——娘娘山联村党委来协调土地使用、村寨间发展差距等难题。与此同时,联村党委牵头将“银湖合作社”设为总社,其他7个村各自以村级为单位成立分社。这一做法不仅改变了“银湖合作社”个体领办的性质,而且超越舍烹村村域形成了“联村党委+合作社总社+合作社分社+产业+农户”的组织模式(以下简称“联村党委领办”模式)。联村党委领办模式的核心内容体现在以下几个方面:

1.联村党委重构行政资源。娘娘山联村党委的组建,一方面形成了从镇党委、联村党委、村党组织的新型乡村治理机制,改变了过去“乡政村治”下各村独立发展的地域局限;另一方面有效整合了8个村的行政资源,增强了村级党组织的凝聚力和影响力。在合作社总社内部治理结构上,陶姓理事长在联村党委中担任党委书记,其他7个村村支部书记分别为党委副书记和党委委员,联村党委共有党委委员11名,正式党员175名。联村党委书记担任合作社理事长,副书记担任合作社党支部书记,其他党委委员分别担任合作社监事和理事会成员。此外,联村党委领办模式涉及到两层制度安排,是实现重组行政力量有效发挥效能的关键。(1)联村党委与总社的关系。联村党委对合作社总社具有直接领导权,采取党委、党支部、党小组、党员负责制和“四议两公开”的工作方式。“四议”即村党支部会提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,“两公开”包括决议公开和实施结果公开。(2)总社与分社的关系。在产业发展的规划、布局、标准、经营等方面,合作社总社具有统领地位,并且项目投资、开发等事务均由合作社总社研究决定;而合作社分社则主要负责项目实施、人员组织、绩效考评等。总体上形成了“总社牵头抓规划、分社负责抓实施、群众参与抓生产”的分工方式。

2.“三变”聚合经济资源。娘娘山联村党委领办模式内核在于“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的股份合作做法,当然这一做法也是由本地自然资源丰富、但经济资源匮乏以及财政资金的大力扶持等综合因素所决定的,并且在实际运行中存在着多样化的形式。(1)“资源变股权”。主要以项目制的方式运作,合作社采用“村集体+合作社+产业”的方式与村集体确定持股方式。例如,在水上乐园项目上,舍烹村村集体以120亩水面资源入股银湖合作社,合作社和村集体分别占股9%和1%。(2)“资金变股金”。同样以项目制的方式确定持股方式。例如,在产业园项目上,播秋村和新寨村以200万元大连援建资金入股银湖合作社,合作社和村集体分别占股95%和5%。(3)在“农民变股民”上,可以土地和现金等折价入股。由于现金股为2万元/股,而村民普遍达不到入股要求，合作社探索出“农户出资多少,合作社补偿多少”(如农户出资1万元,合作社借资1万元)的兜底方式为农户借资入股,借资部分将在合作社盈利后从利润中偿还。一个农户可持多股,多个农户也可合资入1股。截至2019年,联村农户入社率高达95%,覆盖2 950个农户。此外,各项目为农户综合提供工作岗位近400多个。

3.联建发展农旅一体化产业。娘娘山联村党委模式的关键在于通过合作社有效整合了8个村的经济资源和行政资源,为产业进一步发展提供了明晰的产权基础。在产业发展上,依然采用“合作社+企业+产业”的方式与公司确定持股方式。例如,合作社总社与贵州娘娘山高原湿地生态农业旅游开发有限公司(6)该公司法定代表人为陶姓理事长。以占股2%的方式开发生态旅游项目,以占股6.8%的方式开发温泉项目。在经营范围上,合作社总社主要以刺梨、猕猴桃、蓝莓等高附加值的山地特色产业为主,同时开展温泉别墅、水上乐园、天山瀑布等生态旅游项目,以及观光农业、科技大棚等项目,形成了农旅一体化的产业发展模式。

4.治理效应。娘娘山联村党委模式的治理效应在于:(1)合作社经营绩效(7)资料来源:《2019年全国农民合作社典型案例之二十一:贵州盘州市普古银湖种植养殖农民专业合作社》。。合作社总社2013-2015年分红均在300万元以上,2016-2018年分红高达800万元以上。(2)集体经济绩效。各村集体增收由入股资源所决定,2019年，村集体经济已经由2012年的“空壳”达到6万元/村,舍烹村人均可支配收入从2012年不足400元提升至1.46万元,其他7村从不足300元提升至1.67万元。(3)政策资源绩效。联村合作社发展中共争取国家开发银行扶持贷款3.5亿元,县市两级配套的交通、水利等基础设施投入5.54亿元(8)资料来源:《盘县“三变”改革汇编资料》,该资料由调研获得。。(4)乡村公益绩效。娘娘山联村在发展过程中荣获“全国一村一品”“全国文明村镇”“国家4A级景区”“中国美丽休闲乡村”等荣誉称号,彻底改变了过去的村容村貌。

(二)党支部领办模式

烟台市位于山东半岛东北部,是环渤海湾地区的重要港口城市,2019年年末常住人口713.8万,城镇化率为65.42%。格瑞特果品专业合作社位于烟台栖霞市蛇窝泊镇东院头村,距离镇政府6公里、烟台市政府79公里。东院头村共有农户319户852人,土地面积近4 000亩,农户以种植苹果为业。

在合作社成立前,东院头的村庄治理面临如下难题:(1)正式组织涣散。村庄过去曾连续8年没有村支书,而且村干部队伍更是派别对立、一盘散沙。(2)苹果产业效益逐年下降,土地撂荒严重。随着化肥等生产资料价格的不断上涨,外加苹果品种老旧、树龄老化的挤压,果农的收益只有400～500元/亩左右;村庄年轻人多外出务工,从事农业生产的多为老年人,有地无人种的现状越发凸显。(3)基础设施落后。村庄道路一直是泥土路,河道污水横流,甚至连村民过河需要的过路桥也一直没有人组织修建。第四,村集体经济薄弱。村集体不仅没有收入来源,甚至负债6多万元。

为了有效解决上述问题,2012年底,在村党支部书记林某的组织下,该村党支部牵头组建了“格瑞特果品专业合作社”,形成了“党支部+合作社+农户”的产业组织模式(以下简称“党支部领办模式”),决心重塑支部形象,改变村庄落后面貌。东院头村党支部领办模式的核心内容体现在以下几个方面:

1.党支部牵头成立合作社。党支部领办模式的核心在于由党支部牵头代表村集体注册合作社。但是受到现行法律的制约,东院头村党支部领办合作社采用党支部书记的名义代表集体注册合作社，烟台市在相关章程中默许了这一做法,同时也明确指出“理事长应由党支部书记或支部委员担任,如果支部成员职务终止(如在村两委中落选),将被免去理事长职务”(9)数据来源:《在全市全域推进村级党组织领办农民合作社工作动员大会资料汇编》,该资料由调研获得。。合作社主要以苹果规模种植为主要经营目标。

2.要素股份合作。合作社以现金和土地两种方式入股,其中林某作为党支部书记兼任理事长出资20万元,村主任兼任监事长出资10万元,其他“两委”成员和理事会、监事会成员每人5万元,普通党员和会计每人3万元,现金股为1股/元;此外,上述成员需以土地入股,折价8 000股/亩。相对于村两委成员,普通村民可以资金或土地入股合作社,最终合作社共筹集2 200万股。村集体将集体水塘、集体荒滩等入股合作社,最终集体股约占总股26%。在利润分配方式上,合作社提取5%的公积金用于自身发展,3%用于乡村公益,92%主要采用按股分红与村集体、社员分享盈余。

3.村社一体发展苹果产业。村两委与合作社实行“双向进入、交叉任职”,党支部书记之外的村两委成员分别任理事和监事,从而实现村务与合作社共同发展。合作社在流转的200亩农户原有承包地基础上新建了高标准苹果示范园,并且统一经营管理。不仅如此,合作社对原有果树进行了更新换代,按照有机产品标准进行果树管理,并且通过采用集约栽培方式,以及采用组建生物菌肥厂、生物制剂厂、生物菌种厂延伸产业链条等经营战略来提升苹果产业竞争力,为产权明晰的新型集体经济发展奠定了坚实基础。

4.治理效应。东院头村党支部领办模式的治理效应在于:(1)合作社经营绩效。2019年,合作社新品种果树产量达2500公斤/亩,效益达近2万元/亩,平均效益比农户个体经营提升3～4倍。(2)集体经济绩效。2019年社员土地分红达到4 000元/亩左右,现金分红500元/万元股份，村集体收入达70万元左右。相比于其他地方支付固定土地流转费用500～800元,两要素分红的方式明显地提升了农户和村集体的经济绩效。(3)乡村公益绩效。除经济效益外, 2019年开始，格瑞特果品专业合作社从每年纯利润中提取3%的公益金用于公益事业和职工培训。比如70周岁以上的社员可免费入住敬老院,若土地分红不足以支付敬老院费用标准,将从合作社公益金中予以补助,构筑了依靠合作社形成“土地养老”的新模式。此外,合作社出资4万元为村庄建成浸水桥一座，出资2万元修建了水泥路,村庄的基础设施服务水平得到不断提升。

(三)两种模式运行机理与治理效应比较

1.组织结构比较。银湖合作社(案例1)和格瑞特合作社(案例2)两种模式在组织结构存在的异同见表1。

表1 银湖合作社与格瑞特合作社运行机理方面的异同

在经营目标方面,均涉及利用土地规模化经营开展相关内容业务,不同的是分别采用多元化经营目标与单一化经营目标;在设立方式和决策主体上,案例2由村党支部牵头成立合作社,合作社的决策主体为村党支部,而案例1在由更高层面的联村党委牵头成立合作社,合作社决策主体为联村党委;在资金来源上,案例1采用资金、土地和劳动力入股方式,而案例2以资金和土地入股方式为主;在社员收益方面,案例1采用“工资+土地保底分红+资源资金分红”,案例2采用“工资+土地分红+资金分红”;在经营范围方面,案例1涉及产业融合经营,案例2以农业经营为主;在政府支持方面,案例1获得政府专项资金和财政补贴等大力扶持,而案例2以财政补贴为主;在区域位置方面,案例1处在西部内陆欠发达地区,涉及跨村域经营;案例2地处东部沿海发达地区,以本村经营为主。

2.组织环境比较。两种模式在制度环境、内部环境上存在诸多共同点:(1)成立的自发性。两种模式均经由村民自发组织成立,在成立之初不存在政策推动,但是在取得一定经营效果后,在政策上均获得不同程度的扶持。(2)产权明晰。两种模式均借助“股份合作制”的方式,通过土地流转和资本、劳动力等要素的聚合实现各自的经营目标。(3)乡村精英参与。两种模式中的理事长均属当地具有一定的经济资本、社会资本和企业经营能力的乡村精英。据调研所知,其中案例1的理事长属于返乡创业企业家,案例2的理事长具有经商经历。(4)多元主体互动。两家合作社均涉及村级基层党组织(分别为联村党委和党支部)、乡村精英、村民等主体,合作社为多元主体互动提供了平台支撑。

3.治理效应比较。两种模式在治理效应上的共同点如下:(1)提升政策资源有效性。两种模式在发展过程中均受到政府不同程度的政策资源扶持,并且经由国家正式的基层权利组织(联村党委和党支部)监管和使用,为本村域基础设施建设和社会福利提升带来极大的成效。从时间维度来看,在没有基层党组织领办合作社前,村庄既有“两委”,也存在过大户领办合作社,但相应村域未受到政策资源青睐,而成立后却截然不同，政策资源扶贫力度很大。从地域维度来看,调研发现案例1和案例2村域外的其他村庄,虽然拥有着相同的资源禀赋和人口规模,但在基础设施方面却远不及基层党组织领办合作社所在的村庄,这也充分说明了承接国家政策资源的有效性。(2)增强农户合作能力。村级基层党组织领办型合作社成立后,首先,两种模式均以“股份合作制”为纽带,以产权明晰为基础,有效带动了当地产业发展;其次,通过产业发展提升了农户产业参与、公共事务参与能力,对于村庄公路基础设施、农业灌溉、农业新技术迭代等均具有明显的推动作用。(3)提供“乡村精英”创业平台。“乡村精英”是上述两种模式运行最为关键的要素资源,理事长在当地均具有一定的经济实力和社会资源,具有带动家乡发展和自我价值实现的主观能动性,而村级基层党组织领办型合作社则为他们施展才华和抱负提供了联结村集体与农户的关键支撑。(4)促进集体经济增长。两种模式均实现了当地村集体经济收益从无到有的发展,改变了过去的集体经济“空壳”状况。

五、村级基层党组织领办型合作社运行机理与治理效应的一般机制

通过案例分析,可以发现上述两种模式均以农地产权股份合作制改革为纽带,以土地规模经营为主线,在协调多元主体的利益关系中得以发展,符合理论分析部分有关多中心治理框架效应的基本假定。因此,在案例分析的基础上,下面将进一步从村级基层党组织领办型合作社与国家、农户、乡村精英的合作与制约关系入手,对其运行机理与乡村治理效应的一般机制进行总结分析。

(一)重塑国家资源下乡的组织载体

国家资源下乡因乡村基层政权组织和内生性组织功能失效而导致的资源利用效率损失,势必需要通过合意的组织载体来解决。而在众多的组织载体中,村级基层党组织领办合作社具有其先天优越的制度特性。首先,国家对农村政策导向。2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出“实施乡村振兴战略是党和国家的重大决策部署,各级党委和政府要提高对实施乡村振兴战略重大意义的认识,真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置,把党管农村工作的要求落到实处”；2019年《中国共产党农村工作条例》进一步指出“党的农村工作必须坚持党对农村工作的全面领导,确保党在农村工作中总揽全局、协调各方,保证农村改革发展沿着正确的方向前进”,全面领导则不仅包括对政治建设、精神文明建设、社会建设、生态文明建设、党的建设,而且包括经济建设在内。村级基层党组织作为最后一个层级的基层政权组织,具有承接国家制度资源和政策资源方面的优势。其次,国家集体土地股份化改革与防止私有化的统筹。近年来国家通过农村集体的产权制度改革,将土地产权量化到农户个人,2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出应“坚持农民集体所有制不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失”；也不能“把农民的财产权利改弱了、改小了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占”,因此,相对于公司和大户领办的合作社,村级基层党组织领办的合作社具有制度上的内契性,既能稳步推进土地股份化改革,又能防止土地私有化的倾向。最后,国家对村级基层党组织的监督成本低。村级基层党组织作为国家政权在层级组织的最后一个层级,其行为直接受到上级和更高层党组织的监督,并且同级之间监督几乎不存在信息不对称问题,因而这种直接性的监督具有较低的成本优势[22]。在案例1中,该类型的合作社被官方统称为“村级合作社”(10)资料来源:《关于推进村级农民专业合作社发展的工作方案》,中共盘县县委办公室2016印发。该资料由调研部门提供。,为了支持其发展,当地政府政策明确指出在村级合作社成立后,各种财政扶持、补贴补助、金融贷款原则上只针对村级合作社和其社员,对于先前由个体牵头成立的合作社,政策不予以干预,允许合理存在,但政策上不再进行进一步扶持。这也表明政府对于村级基层党组织领办型合作社作为政策载体和产业载体的“中意”。

(二)再造农户公共物品领域合作的组织基础

村级基层党组织领办合作社中基层党组织与农户之间具有合作社诉求上的一致性。长期以来乡村治理困境不仅表现在农户与村集体之间的政治关系割裂,更表现在两者之间的经济纽带断裂。一方面,农户具有在水利灌溉维护、道路等主要公共物品方面合作的诉求,但由于集体经济组织的弱化,农户不得不选择与“村主任或村支书”为代表的“政治精英”或“能人或大户”为代表的“经济精英”等个人进行经济合作,但是由于上述个体行为的纯粹盈利性动机,使得长期合作过程中农户经济利益受损,进一步导致农村公共物品供给的不足和低效[23]。因此,解决这一局面必须通过正式制度安排对“乡村精英”的经济行为形成监督,对其行为形成制约,才能促进合作与公共治理的提升[24],而村级基层党组织与农户可以利用合作社这一中介较好地实现这一目标。(1)村级基层党组织成员行动的强制性和主动性。一方面,新时期村级基层党组织担负着带动贫困户脱贫致富的政治任务,具有行动上的强制性;另一方面,党员干部通过入股合作社,能够将自身利益诉求与产业扶贫收益相结合,形成经营行为上的主动性和创造性[25]。(2)普通农户行为的积极性和自觉性。由于村级基层党组织的“公信力”和“权威效应”,农户更容易与之建立“信任关系”,从而促成合作。案例2中,访谈中问及通过村级基层党组织领办合作社的初衷,其理事长谈到“苹果产业老化和村里人口老龄化越来越严重,再过几年村里就没人种地了,如果现在不把大家组织起来,村子也就越来越没希望了。但是,再让大家走集体大锅饭的模式肯定行不通,而由党支部来领办,毕竟支部班子的影响力在那,老百姓放心,也能最大程度上保障他们的利益”。通过进一步访谈也发现,也并不是所有的农户都看好合作社未来的发展,比如合作社分红并不是每年都能按期获得,但是对村级基层党组织领办合作社建设所带来的在村庄公共服务和社会、政府关注方面的效应还是十分认可的。

(三) 构筑乡村精英服务乡村建设的制衡机制

乡村精英对合作社的发展具有正反两方面影响。一方面,乡村精英领办合作社具有现实的必然性和主观的需求性,促进了合作社的发展;另一方面,乡村精英作为理事长的合作社,掌握着合作社的剩余索取权和控制权,由于缺乏合理的激励机制,他们在大多数情况下领办合作社仅以单纯的经济利益为目标,很难与普通成员分享合作社剩余,从而使合作社发展陷入“内卷化”困境。从合作激励来看,合作社的可持续发展离不开“乡村精英”的参与,但也必须对“乡村精英”进行选择性激励,而村级基层党组织领办型合作社则可以对乡村精英产生适度的选择性激励：(1)组织声望对乡村精英的正向激励。对于村级基层党组织领办合作社而言,其村组织代理人的身份能够为乡村精英带来社会声望、名誉等正面激励,从而注重与社员、同级党员之间的沟通与协作,降低道德风险的发生概率,以“组织声望”为纽带,与农户构建互惠互利的合作关系。(2)组织约束对乡村精英的管理监督。村级基层党组织成员被选为合作社理事长的前提是因为其担任着村干部职务,行政职务的履行是其履行合作社理事长职务、开展业务的重要保障,村组织代理人的身份变更伴随着理事长身份的变更,合作社理事长身份更替的可能性构筑了较为合理的权利制衡机制。因此,一旦乡村精英发生利用合作社进行自我牟利的机会主义倾向,村民可以通过选举的方式改变其理事长身份,从而形成有效的监督机制。通过调研发现,案例1和案例2中,理事长实质上都是当地的“经济精英”,共同之处在于两人都有带动村庄致富的愿景。不同的是,案例1中的理事长最初是通过个人领办的合作社在村庄发展产业,由于产业发展过程中涉及到集体资产和公共资源,才使得合作社成为更高层级的联村合作社,其性质也转变为由联村党委领办;而案例2中,理事长则是在平衡利弊关系和高校专家指导之后,通过协商的方式组建的党支部领办合作社,但无论哪一种形式,实际上乡村精英均希望在合作社中发挥自身社会价值,而由于党组织的特殊性质,又使得他们在获得“组织声望”的同时,也使得经营权利得到有效监督。

六、结语与讨论

在实施乡村振兴战略和坚持农业农村优先发展的背景下,村级基层党组织领办型合作社是政府组织与非政府组织的结合体,它的兴起具有现实的必然性和合理性,体现了基层治理主体从“一元”向“多元”共治的转变,为解决农村市场失灵和政府失灵,尤其是公共品市场失灵提供了可选方案。首先,村级基层党组织领办型合作社有助于缓解国家资源下乡的组织载体困境,提升国家资源下乡效率;其次,有助于缓解小农户集体行动困境,提升农村公共物品的供给数量和效率;最后,有助于对“乡村精英”实施选择性激励和权利制衡,促进其在追求利润的同时,更好地服务于农业农村建设。更为重要的是,村级基层党组织领办型合作社的建立有助于解决当前农村集体经济组织虚化的问题,并且在更高层面实现小农户的联合、农业规模化的发展和农业现代化的实现,助力乡村振兴战略落地。

但是,村级基层党组织领办型合作社仍然是处于发展中的事物,以下几个问题是值得关注的问题:(1)成立的自发性。村级基层党组织领办型合作社的设立应建立在农户“主动协商”和自发的原则上,一旦忽视其发展的产业环境、要素禀赋而过多体现政府意志,容易催生大量“空壳社”和“僵尸社”。(2)与其他经营主体建立合作关系。由于村级基层党组织领办型合作社具有区域上的封闭性,其进一步发展必然受到区位限制。一方面,应探索村级基层党组织领办合作社与家庭农场、企业、大户的合作关系,延伸产业链条,促进可持续发展;另一方面,对于有条件的区域,可以通过行政村党支部之间的联合,共同设立跨村域的合作社联合社,解决要素禀赋和区位的限制。(3)进入与退出机制。当前相关法律缺少对该类合作社进入与退出的相关规定,因此地方在实践的过程中,应依照国家《农民专业合作社法》加快各地方农民专业合作社条例、实施办法等规范性文件的出台,完善村级基层党组织领办合作社的退出机制,保障社员合法权益,同时在国家层面,应加快《农民专业合作社法》中与基层党组织领办型合作社有关的条例的修订与完善。(4)合作社专业人才平台搭建。村级基层党组织领办型合作社本质上属于村域社区型股份合作社,由于区位因素的限制,加之城镇化和老龄化已经是中国当下的必然趋势,随着农村精壮劳动力的不断转移,人才问题势必制约村级基层党组织领办合作社的进一步发展,因此应积极探索地方性合作社专业人才流动平台,通过建立乡村人才资源库，实现对业务开展的“软支持”,促进其良性发展。