自然资源国家所有权属性研究述评

北京大学法学院 刘颖

在我国，自然资源所有权的宪法立足点为《宪法》第9条、第10条，其特征为自然资源属于国家所有即全民所有，由国务院代表行使所有权。《民法典》物权编第二分编中第五章规定：矿藏、水流、海域、土地、野生动植物、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，除法律规定为集体所有外，归国家所有。在各种自然资源单行法规中，国家实现自然资源所有权的方式的规定为：由国务院统一领导，各级政府分级管理，采取许可使用、有偿使用的行政管理方式。自然资源所有权同时具备公法上的权利和私法上的权利的特征，这使得自然资源所有权的权利属性成为学术界一直争议的焦点。

由于权利属性的不同导致权利的规则、原则以及运用权力的逻辑、程序、理念等均不同，探讨权利属性是运用合理法律方法以及规范对其进行调整的基础，是规制内容和规制方法协调的理论根基。本文梳理了17篇探讨自然资源国家所有权属性的文献，对相关文献的理论研究进程和理论共识进行综合述评，有助于确定自然资源国家所有权的权利属性，亦对后续理论研究起到承上启下的作用。

一、述评文献的来源

为了在一定程度上确保述评文献的权威性和研究内容的前沿性，本次述评文献全部来源于CSSCI期刊，发表时间在2000年1月至2020年1月间。在中国知网上查找所有2000年1月-2020年1月间曾入选中文法律类社会科学引文索引的刊物，选择刊物在期间发表过的全部环境法学论文。

在关键词栏下，筛选出含有以下关键词的文献：自然资源、自然资源所有权、国家所有权、国家所有、准物权、物权法、资源物权。筛选完成后，删去与“自然资源国家所有权属性”不相关的文献，最后获得27篇文献。其中，2013年《法学研究》专题发表了《宪法规定的所有权需要制度性保障》《国家所有权的具体内容有待立法形成》等9篇评议，仅对巩固和税兵的论文作了点评，述评中没有明确的学术观点，亦没有形成系统的理论，因此在本文中不作述评。剔除这9篇评议后，本研究对剩余17篇文献进行统筹分析。

二、文献数量按年份的图谱分布及分析

在中国知网网页上，将17篇述评文献勾选中，点击按钮“计量可视化分析”，能够得到总体趋势分析图（图1）。在图1中，蓝色所选文献即为17篇述评文献，绿色参考文献指全部述评文献在文末列出过的参考文献，红色-引证文献指全部述评文献在脚注和尾注中引用过的文献。横坐标轴为文献分布的年份，纵坐标轴图示为发文量（篇）。

图1 总体趋势分析

（一）述评文献的发文量年份分布与影响因素分析

蓝色线条为17篇选中的述评文献（即图示中的所选文献）发文量在各年份的分布趋势。其中，2004年出现数量小幅增长，2004-2007处于较高的发文数量水平，2007年后有所下降，该趋势与物权法的立法工作有关。2004年人大发布物权法委员长审议稿草案后，环境法学界出现了诸多物权法“绿色化”的研究，主题集中在自然资源国家所有权是否应当被纳入物权法、如何纳入物权法、其权利属性是什么等方面。

述评文献发文量在2013出现大幅增长，且该年份的节点为图中制高点，这是因为《法学研究》2013年第4期为“自然资源国家所有权研究”的专题，该专题中刊发了2个报告、2个专论和9个评议，使2013年成为发文量置顶的年份。

2016年后出现发文量增多的趋势，代表该主题仍然具有研究热度，受到持续的关注和讨论。

（二）参考文献的发文量年份分布与影响因素分析

绿色线条为全部述评文献中所有列出过的参考文献，其发文量在各年份的分布趋势。其中，2000年前就有参考文献的分布，1996到2000年间的数量较多，2000年后，参考文献在2003到2013年基本维持较高的数量水平，这是由于这十年间研究主题受到了物权法立法和《法学研究》专题讨论的影响。

2013年后，参考文献的数量出现大幅且持续下降，针对这一现象有两种推断：一是对于自然资源国家所有权属性这一主题，涌现了大量不同观点的学说，学说种类繁杂，观点分歧较大，文献之间很难出现相互观点印证和交叉引用。二是随着研究的深入，多数学者开始转向更为具体、细化的方向（如自然资源使用权的研究、国家所有权的来源等），因此关于权利属性的文献引用大量减少。

（三）引证文献的发文量年份分布与影响因素分析

红色线条为全部述评文献中脚注、尾注中的引证文献，其发文量在各年份的分布趋势。从图中可见，引证文献的数量在2003年到2005年出现大幅上升，2005年至2008年虽然有小幅度下降但是仍维持较高的数量，这是由于2003年至2007年间有大量关于物权法立法的研究，为自然资源国家所有权属性的探讨提供了较多的引证文献资料。

引证文献在2012年再次出现大幅上升，2015年的发文量到达顶点。究其原因可以发现，2012年彭州农民挖出3000万乌木被确认为国有，学术界涌现了许多针对“乌木案”的讨论和研究成果；2013年《法学研究》刊发“自然资源国家所有权研究”专题；2013年十八届三中全会、2014年四中全会均明确提出并阐述了健全自然资源产权制度的法制建设目标；2015年中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，其中要求建立权责明确的自然资源产权体系作为改革目标之一，并提出要“制定权利清单，明确各类自然资源产权主体权利”“推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责。此外，民法典编纂工作同样对权利属性的探讨产生影响。

三、自然资源国家所有权属性的研究述评

按照时间顺序对17篇述评文献进行梳理，不难看出，以2009年为时间节点，相关研究可以分为两个时期：2000年至2009年，物权“绿色化”与自然资源国家所有权属性初探时期；2009年至今，自然资源国家所有权属性全面探究时期。

（一）物权“绿色化”与自然资源国家所有权属性初探时期

受到《物权法》立法的影响，该时期述评文献集中讨论了当代中国物权法如何制定和贯彻可持续发展的内容，确定符合发展“绿色经济”要求的资源配置法律制度，要求物权法在立法中拓展不动产物权制度。此外，也要重视地役权的环境保护功能。

尽管这一时期的研究在方法以及论证角度方面有些差异，但总体上达成了一个共识，要求以传统物权法为理论基础，通过物权法的完善以及物权制度重构，实现自然资源的保护。这一时期研究的问题也十分突出，尽管以上三种制度在权利类型研究中具有一定的合理性，但在自然资源使用的实践中均不能自圆其说，也就难以通过权利类型推导出自然资源国家所有权属性究竟是公是私。此外，大多数研究只对所有权属性进行了“非公即私”或“公私兼有”的简单定性，没能合理解释所有权为何同时具备公私两种属性，也没有阐释如何解决两种属性带来的矛盾和冲突。

（二）自然资源国家所有权属性全面探究时期

在物权法“绿色化”、自然资源国家所有权“物权化”的研究告一段落后，环境法学界的学者开始反思民法与自然资源国家所有权的关系，逐渐脱离传统物权法范式的生搬硬套，转而从所有权自身的环境属性与经济价值等角度探讨权利本质与建构。这一时期的研究按照所有权的权利结构可以分为以下四类：

1.单一属性结构

单一属性结构的观点认为，自然资源国家所有权的权利属性仅具有私权属性、公权属性或属于某种特殊的物权属性。

（1）私权属性

既有研究中基本不存在纯粹私权属性的学说，尽管有部分研究将特殊物权说归为私权说的一种，但仍不能否认特殊物权说中包含有公权属性，特殊物权也难以归于纯粹私权。

（2）公权属性

认为自然资源国家所有权是公权属性的公权说，是目前较为主流的学说之一。公权说的观点认为，以权利观审视自然资源国家所有权，它具有主体的唯一性和权利的专有性。唯一主体是国家，权利专属于国家，私人不得分享国家垄断地位，同时具有不可变更性，一是权利主体与义务主体之间的地位不可互换，二是权利主体与其权利的客体不可脱离。这一关系的权利主体和义务主体的地位不可颠倒，国家永远是垄断者，私人永远都是垄断制度要防范的对象。

公权说与其他学说最主要的区别在于，其更倾向于认为自然资源国家所有权是一种“权力”而非“权利”。宪法中规定的自然资源国家所有权是一种统治地位，而非平等地位，它不承认私人主体与国家之间的平等性，且一定程度上对抗私人主体的侵害。因此，公权说认为所有权的实质是国家权力，是一种专权或管理权。

（3）特殊物权属性

特殊物权说认为自然资源国家所有权是一种特殊的民事权利，具备一定私法上“所有权”的权利内容。该学说认为这种所有权的特殊性仅体现在其功能、用途、行使方式和收益分配机制与其他所有权存在差异，如一些国家机关对国有资源进行出租和收益，既存在物权法上的物权行为，在权利的行使方式和收益分配上又表现出特殊性。

2.双属性结构

双属性结构学说主要包括二重性结构说、双重权能结构说以及双阶构造说。尽管论证的角度不尽相同，但这三种理论的内容较为相似。

二重性结构说认为在不同的经济运行和管理情形下，所有权的属性能够在公权和私权之间相互转换且不冲突。双重权能结构说则认为自然资源国家所有权需要公法和私法交叉规范，是因为其权能结构具有双重性。

双阶构造说主张自然资源“宪法所有权——民法所有权”的双阶构造，认为宪法所有权和民法所有权不属于同一效力位阶，且宪法所有权兼有国家取向和私人取向，需要通过民事立法形成间接效力的保护，是一种类似于公民财产权、人身权、继承权的双阶构造模式。

可见，以上双属性结构学说均认为自然资源国家所有权同时具有公权和私权两种属性，两种属性互不矛盾、交错出现，且两种属性相互之间可以通过一定的条件进行转换。

3.三层权能结构

三层权能结构学说认为宪法上规定的自然资源国家所有权不是专属于公法的所有权概念，它包含以下三层权能结构:

第一层结构是私法权能。我国宪法所规定的公民的基本权利并不仅仅用于对抗国家的侵害，同时也对抗私人的侵害，是公权和私权的混合。在这一层面上，宪法所规定的自然资源国家所有权与物权法上的所有权无异。

第二层结构是公法权能。其主要包括国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权。

第三层结构是宪法义务。由于自然资源国家所有权的正当性，国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能。

三层权能结构说与以往的研究相比，这一理论视野更加开阔，从公权视角引入“公共信托”理论或“对中国宪法第9条作公共信托理论式的解释”，解释了国家作为受托人代全体公众管理和行使自然资源的合理性，突破了以往“非公即私”“公私互转”的权利属性理论，是目前唯一同时跨越公私属性，实现了“既公又私”的学说。

4.其他（非权利说）

除将自然资源国家所有权进行权利结构拆分的学说外，有部分学说跳出了对权利属性的判断，直接认为所有权并非权利，而是某种规制或保障性功能。

非权利说认为，宪法上的“国家所有”不能简单认为是国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益，而是国家构建资源法律制度的宪法基础。在此基础上，国家主体既要维护市场的公平性，同时也戒备与民争利的攫取型资源财政之生成，强调作为一种规制国家的负责性、公共性。

另有非权利说的观点认为，宪法第9条的规范特性决定了它属于不完全法条，结合其他宪法条款可知，此条款的价值目标在于作为主权代理人的国家负有保障自然资源得到公平分配和有效利用，防范对自然资源的破坏性采掘，并治理由不当利用所造成的生态失衡和环境污染。因而，对该条款应当作制度性保障解释。

四、对权利属性研究的反思

目前对于自然资源国家所有权属性研究存在的最大问题是学术界至今仍未取得共识，目前各学说之间的分歧较大，这也导致了使得理论研究难以继续深入。

从各学说的外部关系来看，各类学说之间亦存在相互排斥的情形，从各类学说的内部来看，各学说均不够完善，还没有出现真正能够实现逻辑自洽、完全贴合实际情形的理论。尽管2009年后的学说虽然不再生硬地套用传统物权法范式，但在新理论研究时，双属性结构和三层权能结构等理论又轻易突破了大陆法系数百年来形成的关于所有权的理论，令人难以信服。特殊物权说、非权利说等学说过分倚重国外理论，在分析我国实践问题和特色制度的时候十分牵强。

此外，针对权利属性的理论研究很容易出现“纯理论”的问题，即为了追求学理上的完善，从而构建了结构繁复的理论体系，论证极为复杂，但忽视了问题本身的实践效果和运用价值。在自然资源国家所有的基础上，对于所有权属性的探讨，其根本目的在于探究更为合理使用、高效利用自然资源的路径。既有研究多侧重于对所有权结构和权利属性进行理论构建，并探讨立法完善，而较少研究从所有到利用的转换，以及何为有利于资源利用的所有权属性。自然资源国家所有权属性的讨论，均应服务于自然资源利用权设立和发展，亦或说，只有能够最大限度满足自然资源利用诉求的权利属性，才是自然资源国家所有权属性的最终归处。