高校预算绩效管理内部控制体系构建与路径优化研究

张丽（淮北师范大学财务处 安徽淮北 235000）

实施“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系是国家优化财政资金配置效率、提高资金使用效益、防止资金浪费的重要手段。作为纳入预算管理的事业单位，高等院校在社会组织架构中承担着为社会输送各方面高素质专业人才、科技创新和服务社会的重要职能。在全面实施预算绩效管理的社会背景下，构建合理有效的高校预算管理内部控制体系，将有利于促进高校履行其职能，推动高校治理现代化，实现高校高质量内涵式发展。

一、高校预算绩效管理过程中存在的问题

（一）组织构成复杂，预算编制机制不科学

在高校的收入构成中，政府财政资金的拨付占比最大，事业收入和其他收入占比较低。为了更好地统筹预算需求，高校一般采用“二上二下”的预算编制流程，即由二级部门编制预算年度的资金需求情况并汇总至校财务部门，财务部门上报（一上）校预算管理委员会或校常委会，校预算管理委员会依据上报的资金需求情况进行讨论分析，确定学校整体的预算需求并由财务部门下发（一下）至各二级部门；二级部门根据预算年度学校整体的预算计划对原有的资金需求进行调整并二次上报（二上）至财务部门，财务部门汇总后报校长办公会，经讨论通过后上报教育主管部门和财政部门，得到上级部门批复后再一次下发（二下）至各二级部门。高校组织中按职能划分的管理机构都属于二级部门，例如，分管教学工作的教学部门，分管科研技术的科研部门，分管国有资产和设备的资产管理部门，因高校级别、规模不同，具体名称可能存在差异。各二级部门在分配公共资源上存在一定的竞争关系，编制预算时容易形成“重结果、轻效率”的错误导向。在上报预算需求时，一味地强调预算的过多投入，缺乏效率分析的观念，增加了高校资金使用效率过低的风险。

（二）监管机制薄弱，预算执行较混乱

预算的执行应严格按照预算编制计划，在此阶段一般都应配备适当的审批监管流程，以确保资金的使用规范和使用效率。但是部分高校没有建立独立的预算绩效管理组织，对预算执行全过程缺乏系统且有效的监控。部门管理者将更多的精力放在资金使用合规的审核上，二级学院在申请经费支出时往往也只考虑自身的需求，缺乏“全局观”，容易出现“先报先得”“花钱难”“年底集中花钱”等现象，容易忽略预算的绩效问题。例如，对于科研项目经费的执行很少考虑投入与产出的效益问题，一方面，科研主管部门只负责项目的申报、立项、期中检查和结项，财务部门只负责审核项目经费的使用是否合规，高校的内部审计和抽查审计也只是再次验证经费使用是否符合学校财务的报销规定；另一方面，由于科研项目类型不同，经费在使用途径上存在差别，而财务审查对应的规章无法做到面面俱到，导致一些项目经费使用受限，项目研究受阻。

（二）财务报告质量低，可运用程度不高

本年预算的执行情况最终会通过财务报告公布出来，对内为分析高校预算执行情况提供信息，对外为上级部门分配资源提供依据。高校预算绩效管理的目标是能够保证更加标准、高效、有序地使用预算资金，出具财务报告就是为了审视目标的达成程度。但是现阶段大多数高校的财务报告编制只是简单的记账、汇总，仅仅是从“有序”角度去反馈资金的使用状态，忽略了“标准”和“高效”的要求。没有突出预算资金真实的使用情况与预算编制计划之间的差距，也没有反映资金对项目的促进效果，因此很难进行预算差异分析，对于下年预算编制的指导意义也是微乎其微。建立在这种财务理念上的内部审计也无法发挥其最大效用，更多的只是保证资金使用的合规性，并不能发挥提高资金使用效率的作用。

（三）评价体系不完善，反馈效果差

预算绩效管理的最后一个环节是绩效评价，通过对本年预算执行效率的分析评价，不仅能让预算管理者更清晰地认识到自己的工作效果，也为下年预算编制工作提供更具价值的信息。高校预算管理的绩效评价就是对高校资金的投入与产出进行效益分析，但由于高校不同于一般营利性组织，现有的绩效评价存在一定的缺陷。一方面，受限于高校的特殊属性，不能完全以经济效益指标进行评价，有些高校仅评价预算资金的使用率，不谈效率，将评价重点放在流程规范化的审查上；缺少具有针对性的指标，预算管理人员只能用一些定性的描述去评价预算使用的情况，无法给出定量的具有说服力的评价报告。另一方面，虽然高校内部的财务部门都配置有专业的财务系统，实现了财务电算化，但财务系统与其他二级部门各系统之间缺乏有效的联接，只能依靠外部介质传递信息，这种“碎片化”的信息容易形成“信息孤岛”现象，无法进行有效的全面预算评价。缺乏健全的评价体系、评价方法单一、评价指标不科学，最终导致高校形成“重定性、轻定量”的分析模式，使得绩效评价结果的可参考性较低，大大降低了下年度的预算计划编制的效率。

二、高校预算绩效管理内部控制体系的构建

不同于以追逐经济效益为目标的企业，高校预算在受制于公共资源有限性的特点下，应秉持“量入为出，收支均衡”的预算编制理念，兼顾管理水平和利用效率。高校资金的支出贯穿于校内各个部门，从组织机构建设到各部门人员配置，从实现学校战略目标到二级学院专业建设。因此，只有针对预算管理全过程构建完善的内部控制，才能保证其资金使用严格遵守“无预算不支出”，更好地执行预算编制内容。

（一）预算编制内部控制

预算编制作为整个预算绩效管理过程的起点，其编制程序是否规范直接影响后续流程的合规性。首先，要成立专门的预算编制委员会，独立于财务部门，有效分离预算决策权和执行权，明确各岗位职责权限，规范业务流程，充分发挥预算的战略指导作用。委员会的构成人员应当包括参与或熟悉学校战略目标制定过程、结果的人员，以及了解各二级部门具体情况及归属项目的人员。其次，在编制之初，各部门要明确预算年度业务目标和上年的业务成果，如有整体方向发生改变的，要提出明确的分析说明。在此过程中，需充分了解二级学院各专业的培养模式。下发的编制通知上要强调预算年度学校的整体战略方向或调整，上年预算的完成情况并附统一的预算编制格式。最后，应建立预算管理的信息系统，从编制到后期的审核均可在系统上完成，便于统计、分析预算使用情况。

（二）预算执行内部控制

在预算执行阶段，应加强内部控制的组织领导，构建良好的内部控制执行环境，重点关注预算执行人与监管人员的操作合规性。首先，强化预算执行人对预算绩效管理知识的认知和财务知识的教育，使其了解具体项目资金使用的用途和报账流程，并注重使用效率。其次，预算在使用过程中要谨遵计划、规范，牢记预算法中“无预算不支出”的要求，不允许随意调整或追加预算金额，如有特殊情况需按照相关流程递交申请，得到批复之后才可更改。再次，监管人员在监管全过程中，除按照审批流程、权责权限、规章条款依次审批之外，还要定期汇总预算使用情况及剩余情况，进一步发挥绩效管理的约束记录作用，必要时也可引入第三方参与预算监管。最后，预算执行全过程要公开、透明，对于一些不涉密、数额高、影响大的项目的执行情况在全校范围内进行公示，一方面可以增加监督的广度，侧面保证资金使用的合规性；另一方面可以普及预算管理的相关内容，提高职工的参与度。

（三）财务报告内部控制

财务报告是财务部门记载、编制的反映各二级业务部门预算执行情况的，也是绩效评价的重要依据。首先，财务报告编制的内部控制有赖于财务部门制定较为成熟的规章制度及实施情况，最基本的要求就是要保证财务信息的真实性和可靠性。可通过完善财务系统信息化建设提高财务信息的质量。其次，在编制过程中除了要依据财务系统中记录、核准的数字，还要对预算计划与预算使用情况进行比照分析，突出对预算计划与真实使用情况的对比分析。无论是从校级层面还是二级部门层面，在年底归拢经费使用情况时也要对照年初的预算安排，仔细分析两者存在的差异，作为编制下年预算的标准之一。最后，充分利用学校内审机制和监察机制，发挥其全方位的评价和监督作用，防止存在“糊涂账”“人情账”等不合规的账目，确保财务信息的规范性和有效性。

（四）绩效分析内部控制

绩效分析是预算绩效管理的最后一个阶段，最终目标是为下年的公共资源分配提出更为科学、高效的分配方案。因此，要建立科学、有效的绩效评价体系，首先，依据高校的主要支出设立评价指标，根据高校的战略定位决定指标的权重，例如，应用型高校科研经费支出水平相较于研究型高校就会略低，这类高校在进行绩效评价时就应降低科研经费支出在综合权重中的占比。其次，绩效评价除了要重视预算的使用效率，还要重视预算使用产生的效果，可以通过设立一些反映高校基本职能的指标进行评价分析，例如，本科生就业率、科学创新成果数量、高水平论文数量、社会满意度等。再次，高校的良性发展离不开教职工的支持，教职工对于高校的满意程度从某种程度也可以反映出高校运行的效率，可以通过发放问卷或者其他调研形式征集其意见或建议。最后，设立问责机制，根据评价结果奖惩分明，例如，对科研项目可以根据科学的科研成果评价方法，参考其经费数量及使用情况，从学术价值、经济效益和社会影响等方面进行评审，依照评价结果进行奖励并调整下年度科研经费的分配。

三、优化高校预算绩效管理内部控制体系的策略

（一）全面实施绩效预算管理

《中华人民共和国预算法实施条例》已于2020年10月1日起正式施行，《条例》细化完善了预算管理各环节中有关绩效管理的要求。在预算绩效管理的全过程中处处都强调“绩效”二字，其目的就是要尽可能地提高政府资金的利用效率，最大化公共利益。而针对预算绩效管理建立的内部控制制度就是保证达成“绩效”目标的有利保障。明确目标之后，预算管理中每一层级预算的分配都要遵循各层级的目标。高校的整体战略目标决定了上层财政下拨资金的数额，二级部门的目标要以实现校级战略目标为导向，同时也是校内预算分配的标准，例如学生就业率指标、教师获奖立项指标、不同级别科研数量指标等。

根据定量目标划分资金是实现高校预算绩效的有利手段。“绩效”，首先是要考虑投出与产出所达到的效果，绩效预算管理模式下，投入资金的数额要与其达到的效果成正比，对于科研项目来说发表的科研论文的数量并不能成为唯一衡量标准，无论是文科项目还是理工科项目都要考核其成果达到的产业化能力、社会影响等多维度的效益。不能一味追求某个定量指标数额而忽略高校服务社会的基本职能，这就要求高校、二级部门要根据社会整体环境及时调整具体目标，有效实现政府资金的公共效益。其次，在保证资金使用合规性和控制风险的基础上，适度下放权限。2019年政府工作报告中提出要更加尊重和信任科研人员，赋予其科研经费更大的控制权和支配权，对于一些特殊项目的经费使用在保证合规的前提下适当缩短审批流程，提高资金的投入速度。在此基础上，以目标达成状态作为指标进行量化，设置有效的奖惩标准，将绩效实现的水平与执行人的工资绩效挂钩，不仅可以降低执行人的违规成本还能激励其提高工作效率，从而进一步提高预算管理效率，构建基于绩效目标考核的高校预算绩效管理内部控制框架（详见下页图1）。

图1 高校预算绩效管理内部控制框架

（二）建立完善的内部控制评价体系

预算绩效管理的内部控制是保证预算管理达成既定目标的稳定器，完善的内部控制评价体系可以持续评价内部控制框架的适用性，及时地发现漏洞并进行修补。

1.内部控制评价体系的模式。传统的内部控制评价体系都是建立在以目标为导向或者以要素为导向的模式上，但其中任何一种都不适用于高校预算管理的内部控制评价体系构建。其一，如果仅以目标导向建立评价体系，就与全面绩效预算管理产生重合，而且没有办法将更多的控制放在监督上，毕竟包含社会服务职能的高校在一些目标的设定上并不符合完全经济性的原则；其二，依据COSO报告中设置的五大要素设立评价体系，就需通过模型推演得到定量指标，继而会增加内部控制的成本。基于此，可以将两种传统的评价模式融合起来，在构建高校预算绩效管理内部控制评价体系时，参照内部控制五大基本要素设置评价指标去评价“绩效”目标的达成程度。

2.内部控制评价体系和指标的设计原则。预算绩效管理的内部控制是要保证预算资金使用的合规性和效率，因此在设计内控评价体系时同样也要注重投入与产出的关系。首先，符合成本效益原则。高校机构组织繁多，不能面面俱到，只考虑成果不考虑成本投入，这有悖于全面绩效管理的原则。但对发现的预算执行程序中存在的重大风险、舞弊等情况应及时报告并公布其处置结果。其次，还要考虑可操作性，一些工业模式下的评价体系并不适用高校内控的评价，不能生搬硬套。按照编制预算的划分指标层次，可分为校级层面指标和二级部门层面指标。校级层面评价指标即宏观评价指标，主要评价校级监管机制的建设和信息化建设等，目的是保障内部控制制度执行的基础条件。可以具体下设组织架构、内控监管机制、职责岗位设置、风险评估机制和信息技术建设等类别的指标。二级部门层面也就是业务层面，从具体业务的操作流程评价资金支出是否存在风险。无论是固定资产采购还是劳务费的发放，都要依据活动本身的特点制定具有针对性的控制指标，并进行分析评价。

（三）促进高校内部的“业财融合”

预算绩效管理最终考核的标准即是资金的使用效益，和高校财务管理的目标是一致的，可以基于预算管理内部控制体系在高校业务活动与财务部门管理活动之间建立一种有效的联动机制，使得财务能及时供给业务所需要的资金，计划开展业务活动的同时也能及时匹配到可利用的资金数额，这便达到了“业财融合”的有效状态。“业财融合”不仅能够提高财务人员的工作效率，同时也进一步优化了高校预算绩效管理的内部控制。全面的预算绩效管理也是实现高等学校“业财融合”的有利条件之一，在进行预算计划编制时便要详细汇总学校层面和二级部门层面预算年度的资金需求，此时财务部门便可按照业务部门的需求同步其财务规划；在业务活动具体实施阶段，财务即可按照预算计划有步骤地按需向业务部门进行资金的拨付。与此同时，财务部门仍需按照具体的财务规范章程，认真审核资金的流向和具体使用状态，面对可能出现“呆账”“错账”或舞弊的风险点要严格遵守内部控制体系的执行措施。这就要求财务人员不仅要具备基础的财务知识，还要强化管理会计的理念，让财务人员参与到预算管理工作中。全面落实“业财融合”还需加强高校的信息化建设，在保证岗位职责分明、权责统一、信息安全的基础上，使得掌握业务活动信息的业务部门和掌握财务信息的财务部门真正做到有序、有效的信息互通，弥补“碎片化”信息的浪费。由此可见，“业财融合”和预算绩效管理的内部控制体系相辅相成，相互促进，协同互补。

综上所述，高校作为业务输出的预算管理单位，发展过程必然离不开资金的扶持，在实施全面的绩效预算管理和完善的内控评价体系基础上将自身业务与财务管理融合起来，努力实现“业财融合”，从而进一步完善内部控制机制，提高资金的使用效益。