体育公共服务财政支出:现状、问题及建议

朱 鹏

财政支出也称公共财政支出,是各级政府为提供公共产品和服务而花费的开支,体现了政府活动的方向和范围。财政支出是公共服务型政府构建的一个重要方面,因为政府履行公共服务职能主要是通过公共财政支出来实现。但目前我国政府的财政资金还非常有限,体育公共服务财政支出较少,从而影响到我国公共服务型政府构建的进程。本研究通过对1998 年以来我国体育服务财政支出的规模和结构进行分析,剖析其存在的问题及原因,进而提出相应的优化对策,以期为我国各级政府建设公共服务型政府提供实践参考。

1 体育公共服务财政支出现状

1.1 体育公共服务财政支出规模

体育公共服务财政支出规模是体育公共服务财政支出总量的货币表现,它是衡量一个国家或地区政府体育财政活动规模的一个重要指标。自1998 年我国开始建立公共财政,启动预算管理体制改革以来,我国体育公共服务收入规模不断扩大,这为政府履行体育公共服务职能提供了财政资金保障,政府对体育公共服务的财政支出也不断增多。1998年我国共支出534 765 万元用于体育公共服务的发展,2017年体育公共服务财政支出的总金额达到了6 557 115.14 万元,19 年来体育公共服务财政支出扩大了12.3 倍,年均增长速度达到14.1%(图1)。

图1 体育公共服务财政支出总额及增长速度Figure 1 The total amount and growth rate of sports public service fiscal expenditure

1.2 体育公共服务财政支出结构

1.2.1 体育公共服务财政支出的会计科目

1998 年以来,体育公共预算支出的会计科目作了四次调整,分别为1998-2001 年、2002-2007 年、2008-2012 年、2013 年-至今。由于体育公共预算支出会计科目设置的不连续性,鉴于研究需要,本文只对2013 年以来的会计科目进行分析。2013 年起,我国体育公共预算支出的会计科目包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、经营支出、对附属单位补助支出。由于上缴上级支出、经营支出和对附属单位补助支出在体育公共预算支出中所占的比重非常低,故本研究仅对基本支出和项目支出进行重点分析。

基本支出是指体育事业单位为了保障其正常运转、完成日常工作任务而发生的人员支出和公用支出;项目支出是指体育事业单位为了完成事业发展目标和特定工作任务,用于专项事务工作的经费支出。2013 年至2017 年,体育公共预算基本支出绝对规模逐年增加,由2013 年的2 218 907.74万元增加到2017 年的3 366 594.42 万元,增长了1.5 倍;相对规模即基本支出占体育公共预算支出的比重由2013 年的52.7% 增加到2016 年的56.4%,但2017 年相对规模为51.3%,比2016 年降低了5.1%。项目支出的绝对规模逐年增加,由2013 年的1 934 749.54 万元增加到2017 年的3 131 988.04万元,增长了1.6 倍;相对规模呈降升趋势,2013 年至2016 年逐年下降,但2017 年项目支出所占比重为47.8%,比2016 年增长了9.1%。由上可见,2017 年我国体育公共预算项目支出所占比重比2016 年增加,用于专项事务工作的经费支出增多,说明我国体育公共服务财政支出结构有所优化;虽然2017 年基本支出所占比重较2016 年有所减少,但体育公共预算支出中用于人员基本工资、补助工资、社会保障费等基本支出的比重仍然较大。

1.2.2 政府体育预算支出科目

政府预算支出科目是指政府安排的各项事务性支出。由于2001 年、2007 年及2012 年政府对收支分类科目分别进行了改革,政府支出科目变动较大,为保证数据的连续性,本研究只对2013 年以来政府体育预算支出科目进行分析,主要包括运动项目管理、体育竞赛、体育训练、体育场馆、群众体育等,为突出研究重点,本部分仅对体育竞赛、体育训练和群众体育进行解析。

体育竞赛支出反映的是单项体育比赛及综合性运动会支出。2013-2017 年体育竞赛支出呈“涨-跌-涨”趋势,2014 年体育竞赛支出277 009.15 万元,比2013 年有所增加;2015 年体育竞赛支出有所减少,比上年降低了7.5%,而2016 年起体育竞赛支出逐年增长,2017 年体育竞赛支出329 701.57 万元,是2013 年的1.49 倍。2013-2017 年体育竞赛支出占体育公共服务财政支出的比重年均值为5.34%。

体育训练支出反映的是各级体育运动队购置训练器材支出、补助各级运动队训练等方面的支出。2013-2017 年体育训练支出逐年增加,2013 年体育训练支出金额389 625.06万元,2017 年增加到563 557.24 万元,是2013 年的1.45 倍。2013-2017 年体育训练支出占体育公共服务财政支出的比重年均值为9.13%。

群众体育支出反映的是群众体育活动方面的支出,包括全民健身和业余体校等方面。2013-2017 年群众体育支出呈逐年增长趋势,2013 年群众体育支出195 416.19 万元,2017 年增加到403 070.34 万元,是2013 年的2.06 倍。2013-2017 年群众体育支出占体育公共服务财政支出的比重年均值为5.25%。

2 我国体育公共服务财政支出存在的问题

2.1 体育公共服务财政支出总量仍显不足

1998 年至2017 年我国体育公共服务财政支出的绝对规模虽呈增长趋势,但纵观其占政府财政支出及国内生产总值的比重可以看出,体育公共服务财政支出的相对规模呈下降趋势。政府财政支出中体育公共服务财政支出所占比重年均值仅有0.44%,国内生产总值中体育公共服务财政支出所占比重年均值只有0.09%。特别注意的是,2008 年至2015 年,体育公共服务财政支出占政府财政支出及国内生产总值的比重均逐年持续下降。体育公共服务财政支出占政府财政支出的比重由2008 年的0.53%下降到2015 年的0.27%,是1998 年以来最低水平;体育公共服务财政支出占国内生产总值的比重从2008 年的0.10%下降到2015 年的0.07%。2016-2017 年体育公共服务财政支出占政府财政支出的比重由0.30%增加至0.32%,虽有所提高,但2016-2017 年体育公共服务财政支出占国内生产总值的比重均为0.08%,保持不变,所占比重仍然较低。

我国体育公共服务财政支出总量较少,与西方发边国家相比还存在较大差距。德国政府每年对体育公共服务的财政支出一般占德国GDP 的1%以上[1],英国政府对体育公共公共服务的支出一般占GDP 的比重达到0.2%～0.6%[2]。我国体育公共服务财政支出与教育、医疗卫生和科学技术支出相比差距较大[3-4]。2017 至2019 年,教育财政支出占政府财政支出的比重年均值为14.66%,医疗卫生支出占政府财政支出的比重年均值为7.06%,科学技术支出占政府财政支出的比重年均值为3.77%,文化体育与传媒支出占政府财政支出的比重年均值仅为1.66%(表1)。体育公共服务财政支出仅是文化体育与传媒财政支出的一部分,由此可见,体育公共服务财政支出的相对规模偏低。我国体育公共服务财政支出相对规模过低的主要原因有两方面,一是其增长速度在大多年份里低于政府财政支出的增长速度,尤其是2009 年至2015 年,体育公共服务财政支出增长速度均低于政府财政支出增长速度,2009 年、2011 年和2013 年两者相差的百分点分别是27.7、5.9、20.6(图2);二是我国财政收入占GDP 的比重偏低[5]。

图2 体育公共服务财政支出、政府财政支出增速Figure 2 Growth rate of sports public service fiscal expenditure and government fiscal expenditure

表1 教卫科文体财政支出占政府财政支出比重Table 1 Proportion of fiscal expenditure on education,health,science,culture and sports in government fiscal expenditure

2.2 体育系统财政供养人员偏多

2003 年以来,政府进行了三次机构改革,分别是2003年、2008 年和2012 年。2003 年的政府机构改革是通过机构调整,进一步转变政府职能,降低行政成本,提高行政效率;2008 年政府机构改革进入大部制改革时代,通过大幅度精减政府机构和人员编制,优化组织结构;2013 年政府机构改革继续推行大部制改革,深度调整和转变政府职能,建立公共服务型政府。三次政府机构改革成效显著,政府职能不断向更合理、更科学方向发展,干部人事制度步入法制化、规范化轨道。然而不容忽视的是当前政府职能仍不同程度地存在“越位”“缺位”现象,在体育行政系统表现为行政机关人员数精减效果不明显[6]。2003 年至2012 年我国体育行政机关从业人员数逐年增长,由2003 年的24 234 人增加到2012 年的42 474 人,年均增长速度达到6.43%。2013 年政府机构改革,体育行政机关大幅精减人员,行政机关从业人员数比上年减少了34.8%,但2014 年行政机关从业人数又比上年增加了0.27%,2015 至2017 年从业人数有所下降,分别比上年减少了1.3%、5.25%和3.41%,但精减人数仍较有限。

由于体育行政机关从业人员精减效果不明显,再加上体育事业单位从业人数也呈增多趋势,导致财政对体育行政事业单位支出亦不断增多。2008 年体育行政事业单位财政支出2 584 351.0 万元,2017 年增加到9 240 312.04 万元,是2008 年的3.58 倍,年均增长速度达到15.21%。行政事业单位财政支出主要包括工资福利支出、对个人和家庭补助支出、其他商品和服务支出。工资福利支出主要包括基本工资、奖金、津贴等,对个人和家庭补助支出主要包括生活补助、抚恤金、救济金、奖励金等,其他商品和服务支出主要包括取暖费、劳务费、福利费等。2008 年至2017 年,体育行政事业单位对个人和家庭的补助支出逐年持续增加,工资福利支出、商品和服务支出也呈逐年增加趋势,占用了大量的财政资源,体育行政部门始终不能从“吃饭型财政”中完全抽身。

2.3 体育公共服务财政支出结构不合理

2.3.1 群众体育和竞技体育支出结构不合理

随着我国公共财政体制改革的不断深化及体育公共服务型政府建设进程的加快,国家对群众体育财政支出有所增加,但群众体育支出占体育公共服务财政支出的比重仍较低。2008 年是奥运年,国家体育总局提出了“全民健身与奥运同行”,各地方政府都加大了对群众体育的财政拨款,群众体育财政支出占体育公共服务财政支出的比重达到了20.77%。奥运年后,群众体育财政支出的相对规模急剧下降,2009 年至2017 年群众体育财政支出占体育公共服务财政支出的比重年均值仅5.81%,与发达国家体育公共服务财政支出相距甚远,如英国体育财政支出中大众体育财政支出占的比重达到了60%[7]。我国群众体育和竞技体育投入比例仍不合理,2009 年以来,竞技体育中体育竞赛和体育训练支出年均是群众体育支出的2.7 倍,差距仍较显著。

表2 群众体育财政支出情况Table 3 Fiscal expenditure on mass sports

2.3.2 区域间体育公共服务财政支出不均衡

实现体育公共服务均等化是我国体育服务型政府构建的重要价值追求。从图3 可以发现,2008-2017 年中部和西部地区人均体育公共服务财政支出均低于平均值,而东部人均体育公共服务财政支出远高于平均值[8];即使是区域人均体育公共服务财政支出差距最小的2013 年,东部人均体育公共服务财政支出是中部的2.55 倍,是西部的1.88 倍,区域间人均体育公共服务财政支出差距较大。

图3 区域年人均体育公共服务财政支出比较Figure 3 Comparison of regional annual per capita fiscal expenditure on sports public services

各省之间人均体育公共服务财政支出差距非常悬殊,2008 年人均体育公共服务财政支出最多的北京市(102.80元)是支出最少的贵州省(6.48 元)的15.86 倍,2016 年人均体育公共服务财政支出最多的北京市(114.76 元)是支出最少的河南省(10.26 元)的11.19 倍,2017 年人均体育公共服务财政支出最多的上海市(292.14 元)是支出最少的河南省(14.22 元)的20.54 倍。2020 年北京市人均体育公共预算支出98.72 元,而河南省人均体育公共预算支出9.78 元,北京市是河南省的10.09 倍。

2.3.3 体育公共服务财政支出城乡差异明显

体育公共服务财政支出的城乡差距主要体现在公共体育场地设施的建设方面。从表3 可以发现,2013 年我国村级农民体育健身工程支出388 032.61 万元,占当年我国健身场地设施支出总额的11.23%;乡镇体育健身工程支出123 197.72 万元,占当年我国健身场地设施支出总额的3.57%,农村及乡镇健身场地设施仅占全国健身场地设施支出的14.8%;2014 年农村及乡镇健身场地设施支出有所增长,但比例也仅为27.34%。2015-2017 年村级及乡镇健身场地设施支出所占比重都呈下降趋势,2017 年村级农民体育健身工程占当年我国健身场地设施支出总额的比重仅7.47%,乡镇体育健身工程支出所占比重为3.55%,农村及乡镇健身场地设施支出均为2013 年以来投入最少的一年。可见,城乡健身场地设施资金支出仍不平衡,农村体育场地设施供给不足。2020 年全国体育场地统计调查数据显示,全国体育场地面积30.99 亿平方米,村委会5.85 亿平方米,仅占全国体育场地面积的18.88%[9]。

表3 农村和乡镇健身场地设施支出情况Table 3 Expenditure on fitness facilities in rural areas and townships

3 体育公共服务财政支出问题的原因分析

3.1 扭曲的体育政绩考核机制

政府官员也是理性经济人,会追求自身利益的最大化。分权体制下地方政府官员的目标包括两方面,一是经济目标,二是政治目标。经济目标是通过发展经济,促使财政收入不断提高,地方政府官员的经济利益也得到最大化[10]。政治目标主要是如何使当地居民认可或是上级政府赏识本地的财政支出安排,从而实现职务连任或是晋升,进而使得自身的政治利益最大化。由于体育公共服务的供给不以经济效益为主要目标,因此对于体育行政官员而言,政治目标是其追求的主要方向。目前我国地方政府官员升迁制度实行的是“对上负责”,即由中央政府决定地方政府的连任或晋升,而不是由当地居民的满意度决定其升迁。在此升迁制度下,体育系统长期以来评价政府体育官员的政绩是以带有政治意义的竞技体育成绩作为考核指标,以不同级别的竞技体育金牌数量作为考量地方政府体育事业发展的成绩大小,导致地方政府将竞技体育作为相互之间的主要竞争内容,体育公共服务财政资金自然而然主要投入到竞技体育领域,群众体育因其投入大、且见效慢,即便其关系到广大人民群众的切身利益,现阶段财政投入仍捉襟见肘。

3.2 中央与地方政府体育事权与财权不相匹配

分税制改革后,税源较分散、收入规模小的税种,如土地增值税、印花税、城市建设维护税等被划为地方税种;而收入充足和稳定的税种,如消费税、关税、车辆购置税等被划定为中央税,导致基层地方政府收入占全国财政收入的比重减小,而中央本级收入所占比重大幅上升。虽然近年来我国财税改革政策中“努力实现财政收支平衡”,2008 年至2017年,我国地方财政收入比重呈逐年增长趋势,但与此同时,地方的财政支出比重也在逐渐增加。以2017 年为例,地方财政收入占整个财政收入的比重为53.0%,而地方财政支出占整个财政支出的比重为85.3%,政府事权隐性下移的局面仍然没有改变。

由于中央和地方政府的财权与事权不相匹配[11],再加上目前我国体育事业发展仍未得到政府的高度重视,因此在体育公共服务供给方面中央和地方政府的事权和财权错配更为严重。2008 年至2017 年,中央政府承担的体育公共服务事权年均比重仅占体育事权的10.2%,而地方政府承担的体育公共服务事权年均比重高达89.8%。以2017 年为例,中央政府收入占财政收入的比重为47.0%,而中央的体育事权支出比重为7.2%;地方政府收入占财政收入的比重为53.0%,但地方政府的体育事权支出比重为92.8%,地方政府以53.0%的财政收入承担了92.8%的体育事权,虽然中央政府通过转移支付缓解了地方政府的部分财政压力,但地方政府依旧承担了较多的事权[12],导致地方尤其是农村体育公共产品供给主体的“缺位”(图4)。

图4 中央和地方体育公共服务财政支出比重Figure 4 Proportion of central and local sports public service fiscal expenditure

3.3 转移支付制度建设滞后

1994 年实行分税制改革以来,我国逐步建立了相对完善的财政转移支付制度。转移支付在弥补地方财力不足、促进欠发达地区经济和社会事业的发展、推动基本公共服务均等化、平衡地区间财力差距等方面发挥着巨大作用。然而受制于中央与地方事权划分不合理、我国转移支付制度设计基础不够扎实等因素的影响,目前的转移支付制度仍然存在诸多缺陷。主要表现为:

(1)一般性转移支付规模小,且支付标准仍不科学。

虽然带有均衡作用的一般性转移支付的比重不断上升,但绝对规模仍然偏小,导致其均衡地区间财力差距效果不佳,促进体育公共服务均等化作用有限。目前我国均衡性转移支付采用因素法来计算各地获得的转移支付数额,可我国在财政转移支付的因素选择,各因素的权重设置上仍存在不少问题,最终导致均衡化作用效果也不明显。

(2)专项转移支付规模过大且运行不规范。

在中央转移支付总规模既定的情况下,专项转移支付规模过大,且2008 年以来专项转移支付数额所占比重超过了50%[13],2014 年专项转移支付所占比重虽下降到38%[14],但规模仍较大,势必挤占了一般性转移支付应有的份额,一般性转移支付难以有效发挥均等化作用。我国专项转移支付运行不规范,在相关监督机制缺失的情况下,中央政府很可能按照自身的偏好安排财政专项资金,这样做出的决策很难保证理性。地方政府“讨价还价”“跑部钱进”违规挪用现象也时有发生。

3.4 财政绩效监督机制有待规范

财政绩效监督是完善财政管理的重要内容,是推进预算绩效管理的重要手段,在保证体育公共服务财政资金有效、安全运行,推进依法理财,确保各项财政政策贯彻落实等方面发挥着重要作用。然而目前我国体育公共服务财政监管方式尚不规范,公共支出检查较少,公共收入检查较多,监管合力不足;在监管环节方面,事前、事中检查较少,可操作性的事前、事中监督预防机制还没有真正建立,非连续性的和集中性事后检查较多。财政资金监管存在“盲区”“重资金分配,轻使用监管”的问题。财政资金使用绩效监督机制尚需完善,还未对体育公共服务财政绩效评估的实践开展有效评估,故很难客观地评价体育公共服务财政资金的绩效情况,造成财政管理上只管拨款、不问效果[15]。

4 体育公共服务财政支出优化建议

4.1 加大政府对体育公共服务财政支出力度

公共财政的重要职能之一就是保证体育公共服务财政支出的数量和质量,这是政府体育职能部门首先要承担的法定责任。衡量体育公共服务财政支出水平的重要指标之一是体育公共服务财政支出在财政支出及GDP 中所占的比重。为满足人们不断增长的体育公共服务需求,我国要不断加大体育公共服务的财政支出力度,政府财政支出中要把体育公共服务作为其倾斜性重点保障对象,每年预算要将财政收入超收部分更多地投入到体育公共服务;建立稳定的体育公共服务财政支出增长机制,体育公共服务财政支出增长率应高于财政总支出增长率,以逐步提高体育公共服务财政支出在财政总支出及GDP 中的比重。

4.2 调整和优化体育公共服务财政支出结构

4.2.1 提高群众体育财政支出比重

群众体育直接关系到人民的身体健康和生活质量,人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵。我国首先应调整和优化体育公共服务财政支出结构,加大财政资金用于群众体育的份额,增加群众体育的投入,使群众体育财政支出的增长速度快于同时期体育公共预算支出的增长速度,以逐步提高体育公共预算中群众体育经费所占的比重。其次,贯彻落实“三纳入”,扩大“三纳入”的覆盖面。做好“三纳入”工作,检查督促各省(自治区、直辖市)全民健身事业经费是否纳入政府的财政预算,全民健身事业发展是否写入《政府工作报告》、纳入国民经济和社会发展规划,以此推动各省(自治区、直辖市)政府履行体育公共服务职能,促进群众体育跨越式发展。扩大“三纳入”的覆盖范围,将“三纳入”工作由省一级政府扩大到县市级政府,并积极推进到村一级,以推动城乡群众体育统筹发展,推进体育公共服务均等化进程。

4.2.2 降低体育行政管理费支出

我国已是世界上行政成本最高的国家之一。我国行政运行成本高的主要原因是政府层级过多,因此应借鉴世界上大多数国家政府架构的组织形式,逐渐由目前的五级政府改为三级政府。应实行省直管县改革,逐渐弱化目前的市级层次,这样可减少行政管理层次,降低体育行政管理费支出。乡镇级政府逐步虚化,将其改为县级的派出机构,这样可使其管理职能逐步弱化,协助县级政府维持社会治安和提供公共服务等是其主要责任。

4.3 完善体育公共服务财政转移支付制度

首先,加大一般性转移支付力度,大幅增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付规模,以加快建立现代财政转移支付制度,实现区域公共服务均等化[16]。体育公共服务一般性转移支付标准可以人均标准体育公共服务财力水平作为评判指标,具体测算公式为体育公共服务标准财力与标准支出之间的差额,当人均体育公共服务标准财政支出高于人均体育公共服务标准财力时,地方可得到更多的体育公共服务财政转移支付;这样可有针对性地进行转移支付,从而使地方体育公共服务财权和事权相匹配。其次,改进体育公共服务一般性转移支付测算方法,测算体育公共服务标准财政支出时,要全面准确反映地区间成本差异,综合考虑人口密度、人口构成差异、经济发展水平、财政困难程度等因素,以逐步缩小区域及城乡体育公共服务供给差距[17]。再次,清理整合体育公共服务专项转移支付,取消一次性、资金分散、绩效不高和无法凸显中央宏观调控政策意图的项目;整合资金管理方式相近、投向重复、目标接近的项目。强化部门作为体育公共服务专项转移支付项目实施主体地位,对跨区域、外溢性较强的体育公共服务项目,应由中央部门直接实施,改变通过专项转移支付委托给地方实施的方式,这样有利于减少体育公共服务财政资金分配过程中的“ 跑冒滴漏”和地方政府“跑部钱进”现象。

4.4 重构地方政府体育公共服务财政支出绩效考核体系

科学设置地方政府官员绩效考核体系,将体育基本公共服务指标纳入地方政府绩效考核体系。可设置两类指标,一类是投入类指标,包括体育基本公共服务财政投入绝对规模,体育基本公共服务财政投入相对规模,即其占体育公共预算支出及GDP 的比重,体育公共服务财政支出增长率,这些指标实质上考核的是政府财政能力和行为规范性,代表的是地方政府财政支持体育基本公共服务的力度和可持续性。另一类指标是体育公共服务产出水平指标,主要包括公共体育场地设施、公共体育组织、公共体育活动、公益性社会体育指导员、国民体质监测、公众对体育公共服务的满意度等指标,这些指标实质上是考核政府资金的使用效率,代表体育公共服务资金使用过程和结果[18]。这两类指标是考核各级政府和官员任期责任目标的重要标准,以此激励其重视体育基本公共服务,加大对体育基本公共服务的支出力度。

4.5 构建体育公共服务财政支出监督机制

为进一步提高财政资金的使用效益,必须建立健全有关体育公共服务财政监督的法律体系,以立法的形式划分财政部门、审计部门等的监督职责,通过法律形式明确界定财政监督、审计监督等关于事前、事中、事后监督的工作范围,日本、德国、美国等国家的先进经验值得借鉴。促进体育公共服务财政绩效监督结果的利用,绩效监督结果与预算编制应有机结合,将体育公共服务绩效监督结果作为安排体育行政部门以后年度预算的重要依据[19-20],以此促进体育行政部门增强效益和责任观念,不断强化内部控制,进而提高体育公共服务财政资金支出管理和决策水平。积极开展绩效问责,通过体育公共服务绩效问责推动责任追究,进一步增强各级体育行政部门的责任意识。