我国乏燃料离堆贮存管理办法研究

邓玉敏

摘 要：由于我国乏燃料累积数量过多，而现有后处理能力有限，乏燃料离堆贮存成为乏燃料管理活动的必经环节之一。美国核电事业发展较为成熟，其对乏燃料贮存的管理经验对我国具有十分重要的借鉴意义。为规范乏燃料离堆贮存管理，我国必须尽快制定乏燃料离堆贮存管理办法，以安全管理为原则，明确相关部门在离堆贮存管理中的职责，制定离堆贮存许可审批程序，建立乏燃料离堆贮存基金制度，保障我国核电事业的可持续发展。

关键词：乏燃料;贮存;立法;管理办法

核电在被各国广泛用于提供能源的同时，衍生出了乏燃料的处理问题。目前，对乏燃料的处理方式主要有两种：一是选择合适的地点，对乏燃料进行深地长期存储;二是将乏燃料剩余的高放废物处理后，再进行深地长期存储。随着乏燃料数量逐年增加，各国的核电厂在堆贮存水池都已满容或接近满容。采取第一种方式，将面临需处置的乏燃料数量过多且无法及时处理的问题;采取第二种处理方式也有不足，世界上拥有成熟闭式燃料循环技术的国家较少，所以，只能对乏燃料进行离堆贮存。

据统计，到2030年，我国的乏燃料离堆贮存量将会超过15 000 t[1]。我国对乏燃料的处理采取的是后处理策略，随着我国核电事业的不断发展，各核电站在堆贮存水池也都已饱和或趋于饱和。为了核电事业的可持续发展，我国必须对乏燃料进行离堆贮存。

我国在乏燃料离堆贮存立法方面缺乏专门、系统的规定，不利于对乏燃料离堆贮存的管理。本研究通过分析我国现有关于乏燃料贮存的相关规定，对美国的乏燃料贮存立法进行评析，为我国乏燃料离堆贮存管理办法的制定提出一些建议。

1 我国乏燃料贮存立法的现状

在我国的核能立法中，乏燃料概念经常缺位，有关乏燃料贮存方面的立法更少，且基本上针对的都是在堆贮存。

目前，在我国为数不多的乏燃料立法中，直接以乏燃料贮存命名的只有《核电厂内乏燃料干法贮存系统 核安全监管要求（试行）》（2015）。该规章主要规定了核电厂内干法贮存系统相关活动所应适用的法规标准、核电厂增设干法贮存系统的申请程序以及申请文件的格式和内容等。除此之外，对乏燃料贮存的规定也散布在各个法律法规的条文中。

2018年发布的《中华人民共和国原子能法（征求意见稿）》第二十一条指出：国家应建立健全乏燃料贮存制度，虽然该法还没有正式出台，但也可以看出我国对乏燃料贮存管理的重视。

《中华人民共和国核安全法》对乏燃料贮存管理也没有提出明确、具体的规定，只在第三十九条提到贮存乏燃料的单位应当保证乏燃料的安全，并应承担安全责任。但这只是一个综合性规定，仅对乏燃料贮存安全责任的归属进行了一个简单的介绍，对乏燃料贮存的安全管理问题并未作出任何具体的规定。

2010年，国家财政部、国家发改委和工信部联合印发的《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中明确了一些有关乏燃料离堆贮存的规定。《暂行办法》第十条明确规定：乏燃料离堆贮存包括在乏燃料处理处置基金的适用范围内。

2014年3月，国防科工局印发了《核电站乏燃料处理处置基金项目管理办法》（以下简称《管理办法》），其在《暂行办法》的基础上对乏燃料贮存基金相关规定进行了一定程度的细化，主要内容包括：乏燃料基金项目实施的是专项规划管理，一般是由项目承担单位的上级单位根据实际需求提出本部门基金项目规划建议，但在规划期内，如果确有需要，国防科工局可直接向有关项目承担单位的上级单位下达贮存工作任务;此外，还规定了乏燃料离堆贮存项目年度计划调整申请应附上必要的补救措施和相关核电企业的意见。

综上所述，我国在乏燃料离堆贮存管理活动的原则、相关部门在离堆贮存管理活动中各自的职责、离堆贮存许可证的审批程序等方面都缺乏相关规定。虽然乏燃料离堆貯存已经被纳入乏燃料处理处置基金的适用范围，但该基金在离堆贮存方面的适用范围、征收标准以及相关申请或审批程序等都需要制定相应的规则。我国缺乏一部完善、具体的乏燃料离堆贮存管理办法来指导乏燃料离堆贮存管理。

2 美国的乏燃料贮存立法及评析

美国拥有104座核反应堆，是世界上乏燃料产生量最大的国家。如何安全处置大量的乏燃料，也是美国急需解决的问题。美国采取的是“一次通过”乏燃料处理方式，将乏燃料集中后进行地质处置。

2.1  美国乏燃料贮存立法现状

美国1982年出台了《核废物政策法》，对乏燃料贮存作出了详细的规定。首先，该法明确了美国乏燃料相关管理部门在贮存方面的职责，规定了联邦政府处置乏燃料的责任。联邦政府应保证乏燃料贮存设施处于有效利用状态，并有责任增加乏燃料中间贮存容量;核管会作为乏燃料管理设施许可证的颁发部门，负责为中间贮存设施制定技术许可程序，并对其进行环境审查，对许可证的申请和已有许可证的更改进行听证。其次，该法还设立了专用于乏燃料贮存的基金，规定该基金由财政部负责，主要用于中间贮存设施的建造、运营、维护以及退役等活动，中间贮存设施运行的一些其他成本也包括在基金适用范围内[2]。

与乏燃料贮存密切相关的还有美国联邦法规10 CFR Part 72，该法规主要对乏燃料贮存许可证的发放条件进行了详细规定。一方面，该法规明确规定了乏燃料贮存许可证的申请条件，主要包括5点：（1）申请人除了要提供一些基本信息之外，还需要为自身的财务信息提供说明，表明申请人拥有必要的资金或具有合理的保证，许可证的持有人或申请人必须向核管会提交一份退役资金计划。（2）每一份许可证申请必须包括一份安全分析报告，还需要证明申请人具有相应的技术资格。（3）每一份许可证申请还必须附带一份应急计划与环境报告，应急计划主要是针对事故发生时的通知与协调，并且包含对工作人员的培训及演习等内容;环境报告则是要求贮存设施周边的环境应达到相关标准。（4）规定了许可证的适用期限，最长不得超过40年，许可证的申请应进行公开听证。（5）许可证可以转让，但必须符合法律相关规定;许可证也可以修改，但必须向委员会说明修改原因等。另一方面，该法规为保证贮存设施的安全，在设计、质量、防护、人员培训以及乏燃料贮存桶的批准等方面也进行了规定。乏燃料贮存设施应当严格按照相应的设计标准建设，有质量保证要求和物理保护计划、注重对操作人员的专业培训等。

2.2  美国乏燃料贮存立法评析

在日本福岛核事故之后，各国更加重视对核安全的保障。从立法来看，美国的乏燃料贮存管理秉持着保障中间贮存安全的理念。首先，落实了乏燃料中间贮存的责任主体，明确了联邦政府和核管会的职责，设立了乏燃料中间贮存专用基金，并详细规定了乏燃料贮存许可证的审批要求。乏燃料中间贮存具有极强的专业性，不会受到国情不同的影响，一些规则可以各国通用，我国可以参考美国的乏燃料中间贮存规则，完善我国的乏燃料离堆贮存法律框架。

3 我国乏燃料贮存管理办法探索

据多数专家估计，即使我国核电以最慢的速度发展，到2050年，核电装机容量也将达到130 000 MWe，乏燃料累计量将达到62 700 tU，大量累积的乏燃料给我国的后处理造成了极大的压力。我国后处理建设发展速度缓慢，无法满足核电厂产生的大量乏燃料处理需求。根据我国的贮存能力，预计到2050年，乏燃料需要进行离堆贮存的量为28 900 tU[3]。严峻的现实情况要求我国在加快发展后处理的同时，也要加强离堆贮存能力。从上述对我国乏燃料相关立法的分析中可以看出，我国在核能立法中一直忽视了对离堆贮存的相关规定。因此，笔者认为，我国可以借鉴美国贮存立法中的相关规则，制定我国乏燃料离堆贮存管理办法，且应包括以下内容。

3.1  明确立法目的和立法原则

核能相较于传统能源而言具有清洁、高效等优点，同时，核能作为一把双刃剑，也有不好的一面，一旦出现核事故，将会产生破坏性影响。例如2011年，日本福岛第一核电厂的放射性物质受地震影响而泄漏，严重污染了自然环境，损害了该县居民的生命健康。所以，乏燃料离堆贮存立法的首要目的是保证贮存安全，保护自然环境和人身健康不受放射性物质的影响，坚持“安全、无害、可持续发展”的立法原则。

3.2  明确相关部门在贮存管理活动中的职责

目前，中国大陆的乏燃料相关管理部门主要有国家国防科工局、环保部（国家核安全局）、财政部、国家能源局等，乏燃料离堆贮存的管理职责不能只由一个部门负责，需要多个部门在不同环节、不同方面进行管理。明确各个部门在离堆贮存管理中的职责，更有利于各部门各司其职、分工合作。国家核安全局作为乏燃料管理的监管机构，应负责协调乏燃料离堆贮存管理活动，对全国乏燃料离堆贮存设施的安全实施统一监督;环境保护主管部门应负责乏燃料离堆贮存的放射性检测、辐射防护和环境监测，制定贮存环境标准;财政部门应负责乏燃料离堆贮存资金的审批与监督以及离堆贮存基金的监管;核安全监督管理部门应负责乏燃料离堆贮存设施的相关许可证、离堆贮存的核与辐射安全分析报告书的审批;持有离堆贮存许可证的单位应依法承担其所贮存乏燃料的安全责任。

3.3  制定离堆贮存许可证的申请要求及审批程序

在中華人民共和国境内专门从事乏燃料贮存活动的单位，必须取得乏燃料离堆贮存许可证。乏燃料离堆贮存活动具有极强的专业性，所以，申请贮存许可证应当有一定的资格要求：必须具有法人资格以及符合标准的乏燃料离堆贮存设施、设备及场所，同时，还必须有一定数量的专业人员和完善的规章制度。

3.4  保障乏燃料离堆贮存安全的相关措施

乏燃料离堆贮存设施从设计、建设、运行到退役，都必须严格按照专业标准建设。乏燃料贮存单位应建立安全记录报告制度，对周围环境进行监测，重视对工作人员的专业培训及事故演习。

3.5  建立乏燃料离堆贮存基金制度

虽然我国已经将乏燃料离堆贮存纳入了乏燃料处理处置基金的适用范围，但该基金主要考虑的是设施的建设问题，用途比较局限且规定不够明确。笔者认为，在制定乏燃料离堆贮存管理办法时，应包含建立专用于离堆贮存的基金制度这一内容。该制度应明确规定乏燃料离堆贮存基金的适用范围，制定征收标准和贮存基金申请及审批制度等。

4 结语

乏燃料离堆贮存的安全管理是我国乏燃料管理面临的一个挑战，我国可以借鉴美国乏燃料贮存立法经验，制定乏燃料离堆贮存管理办法，为我国核电事业的可持续发展提供法律保障。

[参考文献]

[1]李宏业，张琦.我国核电站乏燃料管理立法思考[J].中国能源，2018，40（3）：44-47.

[2]耿保江.我国乏燃料贮存管理立法研究—基于对《乏燃料安全公约》及美国乏燃料贮存管理实践的分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2017，17（2）：21-27.

[3]洪哲，赵善桂，张春龙，等.我国乏燃料离堆贮存需求分析[J].核科学与工程，2016，36（3）：411-418.