后脱贫时代职业教育在相对贫困治理中的职能定位

耿旭 张学英

摘要：我国职业教育助力脱贫攻坚经过了从救济式到开发式的区域扶贫阶段，从全面覆盖到对口支援的攻坚扶贫阶段，多方面、多主体、多方式的联动扶贫阶段和区域精准与个体精准相结合的精准扶贫阶段。在后脱贫时代贫困治理呈现出新的特征：以相对贫困为治理对象、以城乡统筹为治理机制和以多维贫困为治理方向。故在后脱贫时代的相对贫困治理中职业教育的职能定位为：精准聚焦相对贫困主体、服务于城乡统筹发展和注重精神贫困治理。

关键词：后脱贫时代;相对贫困;职业教育

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2021）07-0017-05

一、职业教育助力脱贫攻坚的轨迹

职业教育扶贫的根本目的是“授之以渔”、赋能贫困人口以技术技能，通过积累人力资本改善就业而助力脱贫。我国职业教育助力脱贫攻坚的历史轨迹可划分为四个阶段：从救济式到开发式的区域扶贫、从全面覆盖到对口支援的攻坚扶贫、多方面多主体多方式的联动扶贫和区域精准与个体精准相结合的精准扶贫。

（一）区域扶贫阶段（1978—1993年）：救济式到开发式

新中国成立后，为解决我国多数人口的温饱问题、满足人民生存性根本需要，教育扶贫的主要任务是针对农民普及小学教育、开展扫盲教育，故农村地区教育扶贫的形式以救济式为主[1]。党的十一届三中全会以后，扶贫面临的主要问题是如何提高贫困地区的农业生产能力、恢复和加快农业发展，即扶贫方式由救济式转向开发式[2]，我国教育扶贫的形式发生了根本性的变化。在扶贫地域上，面向全国范围内的贫困地区开展职业教育扶贫。从1984年开始，我国出台多项政策致力于贫困治理，既从宏观层面上指出通过教育扶贫带动全国范围内贫困地区脱贫，又从微观层面上指出职业教育在少数民族地区贫困治理的重要作用。国家对贫困地区的财政补贴更多转移并运用到教育上，加大教育投资，使贫困地区的人口享有接受教育的机会。在扶贫方式上，利用职业教育赋予贫困人口技术技能以提升其可行能力。贫困地区的经济发展离不开技能人才的支撑，救济式扶贫方式未能从根本上提高贫困人口的技能水平，故国务院明确指出要提升贫困地区人口的技能水平，以初级职业技术教育和短期实用技术培训等多种形式向在乡知识青年、农民开展技术培训，使贫困人口自身具备脱贫能力。到1993年，农村的绝对贫困人口从2.5亿人减少到8 000万人，年均减少1 133万人[3]。

（二）攻坚扶贫阶段（1994—2000年）：全面覆盖到对口支援

此阶段我国贫困问题呈现出区域性分布不平衡以及部分地区贫困持续性等问题[4]，仍有8 000万人尚未解决温饱问题，且这部分硬核贫困人口主要集中在中西部地区。1994年，国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划》，从任务、目标、途径等多个方面解决我国现有的农村贫困、东西部地区发展不平衡的问题。此间职业教育扶贫则针对多元主体和特定地区分别展开对口扶贫。其一，针对多元主体开展对口扶贫。发达省市对口支援贫困地区，不仅要帮助143个少数民族贫困县创办职业技术学校，培训职业技术学校校长和骨干教师，还要鼓励青年劳动力积极参与职业教育与技术培训。其二，针对少数民族地区、边远贫困地区等特定地区的对口扶贫。《中华人民共和国职业教育法》于1996年颁布，作为中国首部职业教育专门法案，它将职业教育治理贫困的功能上升至法律地位，此后我国多次出台职业教育面向少数民族、边远贫困地区等特定地区的专门政策，基于特定地区贫困人口的实际需要出发，因地制宜制定职业教育扶贫模式，走出了具有少数民族特色的职教发展道路。该阶段职教扶贫工作从全面覆盖转向对口支援，通过激发职业院校办学主体活力、增强师资力量、加强职业教育与技术技能培训和探索合乎自身的职业教育扶贫模式，充分发挥职业教育提升少数民族、边远贫困地区脱贫的能力。到2000年底，中国农村贫困人口减少到3 209万人，贫困发生率降低到3.5%[5]。

（三）联动扶贫阶段（2001—2010年）：多方面、多主体、多方式

进入此阶段，我国扶贫工作面临着两个主要任务：一是巩固先前脱贫成果，即已解决的全国范围内贫困人口的温饱问题，防止出现返贫;二是治理新出现的城乡发展不平衡、阶层性贫困等问题，带动其继续减贫。因此，扶贫工作进入到治理绝对贫困与相对贫困并重、城乡统筹发展的“大扶贫”阶段[6]，职业教育扶贫工作呈现出三个显著特点。其一，在区域上开展城市与农村、东部与西部联动扶贫。在职业教育改革的政策中曾多次提到职业教育要扶持农村、西部、少数民族和贫困地区的发展，通过东部与西部、大中城市与农村的职业学校对口支援、合作办学等形式，积极发展多种形式的中等职业教育，缩小区域与城乡发展差距。其二，在主体上以政府为主导，动员社会力量参与实施联动扶贫。建立各级政府职责明确、各部门密切配合、社会各方共同参与的新机制;建立职业教育与行业企业教产合作的新机制。其三，在方式上采取培养职业农民与农村转移劳动力、职业教育与职业培训、创业培训与就业服务的方式进行联动扶贫，大力发展民族地区职业教育和职业培训，加大民族地区劳动力职业培训、创业培训力度，加强就业服务。这一阶段职教扶贫区域由农村拓展到城市，注重东部与西部协调发展，扶贫主体开始出现“职业院校、政府组织及行业企业”多元主体参与的趋势，并通过职业教育与培训向贫困人口普及创业、就业等扶贫内容。到2010年底，中国农村贫困人口减少到2 688万人，贫困发生率降为2.8%[7]。

（四）精准扶贫阶段（2011—2020年）：区域精准与个体精准

党的十八大以来，“精准扶贫”成为主要扶贫模式。此间职业教育通过区域精准和个体精准相结合的形式推进扶贫开发工作。其一，区域精准。在继续推进职业教育助力贫困地区脱贫的基础上，更加强调职业教育精准聚焦以贫困县、贫困村、集中连片特困地区等为重点的贫困区域，在“三区三州”等深度贫困地区，开展职业教育东西协作行动计划，提高贫困人口的技能水平。其二，个体精准。面向建档立卡等农村贫困家庭新成长劳动力实施“雨露计划”，给予每年3 000元左右的经济补贴，促进农村贫困家庭子女接受中职或高职教育，旨在提高青年一代的创业就业能力，從而使整个家庭摆脱贫困;针对有转移就业愿望的劳动力、已转移就业劳动力，开展差异化的技能培训;鼓励职业院校积极面向贫困退伍军人、困难企业职工、去产能分流职工、失业人员、残疾人等重点人群开展技能培训;对从事农业生产、经营和服务的贫困劳动力， 开展生产经营型、专业技能型和社会服务型培训， 使其逐渐转变为新型职业农民[8]。在“创新创业”“乡村振兴战略”的时代背景下，职教扶贫工作涌现出许多创新性的实践模式，如“职教集团”“返乡创业助力”“东西协作”等[9]。这一时期职教扶贫政策精准聚焦深度贫困地区，以“建档立卡贫困户”为主，其他弱势群体为辅，通过多方位的扶贫方式提高贫困人口的减贫能力。到2020年底，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务[10]，从此进入治理相对贫困的后脱贫时代。

二、后脱贫时代贫困治理的特征

后脱贫时代是指贫困地区在政府或其他社会组织的帮助下，通过脱贫攻坚成功摘掉贫穷的帽子后所处的一段保持和巩固时期[11]，在时间段上，可以是2020年全面脱贫后5至8年左右的时间。此间贫困治理要精准识别贫困区域与贫困群体，多措并举促使贫困人口稳定脱贫且不返贫;立足于城乡统筹发展建立城乡一体化反贫机制;基于多维贫困物质脱贫和精神脱贫同步进行以激发脱贫群体内生动力。进入后脱贫时代后，贫困治理呈现出以下特征。

（一）治理对象：相对贫困

随着打赢脱贫攻坚战目标的实现，农村建档立卡贫困人口全部脱贫，意味绝对贫困的退出，但这并不意味着贫困的终结，农村贫困转型为“相对贫困”，具体特点如下：其一，绝对贫困退出与减贫并存。中国现行标准下虽然收入性贫困已消除，但是受地理位置和生理因素的影响，农村贫困人口的可行能力较低，在劳动力市场尤其是城市劳动力市场中竞争力明显不足，很难获得较高收入的就业机会，易陷入贫困陷阱。故绝对贫困消除后，后脱贫时代“减贫”仍必不可少。其二，绝对贫困退出与“返贫”并存。绝对贫困的退出之年恰是“返贫”的高发之年。已脱贫地区对国家补贴政策依赖性较高、产业根基不牢固、产业内项目同质化严重，农村贫困人口等待国家援助资金、靠上级拨款、要扶贫资金以缓解贫困的现象较为普遍，无论是区域产业发展潜力还是贫困人口的可行能力均不足以支撑可持续性减贫，脱贫后返贫风险较高[12]。故在后脱贫时代贫困治理的对象转向次生性、新增型相对贫困，治理的重心也由“减贫”转为“减贫”与“防贫”并重[13]。

（二）治理机制：城乡统筹

在后脱贫时代，贫困治理的关键有两个。一是在消除绝对贫困后，通过促进农民持续增收能力的提升獲得脱贫的可持续性以防止农民返贫。产业发展、技术进步对贫困人群就业有较强的挤出效应[14]、农村劳动力受教育水平较低从供需两侧挤压农民的就业空间，故农民在脱贫后面临较高的返贫风险。单纯依靠农民外出务工的工资性收入和政府的补贴性收入以消除绝对贫困的方式不足以支撑农民的可持续性脱贫，必须提高农民的可持续收入能力才能治理相对贫困、防止返贫。二是在城镇化进程中随着农民向城市不断迁移，贫困出现由农村向城市流动的趋势，促使城市贫困率提高。农村贫困不仅仅是农村的区域问题，而是同时关系到城市贫困治理的问题。农村人口的流动性、城乡二元反贫困政策、城乡贫困线的不统一等会加剧城镇的贫困率，故后脱贫时代贫困治理在城乡统筹发展的基础上如何构建城乡一体化的反贫困治理体系是当务之急。

（三）治理方向：多维贫困

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出。其中，农民不断提升的物质生活条件和日益凸显的精神贫困之间的矛盾日益凸显。精神贫困源于物质贫困，又会导致贫困长期存在。以往我国 “输血”式扶贫未能改善贫困人口思想观念落后、文化素质低下、主体意识缺失、内生动力不足等精神贫困问题。精神贫困作为一种“隐性贫困”，难以进行确定的量化判断，且比物质贫困更难根治[15]，故在后脱贫时代治理相对贫困提升贫困人口可行能力也要着手治理精神贫困，赋予贫困人口“造血”能力。

三、职业教育在后脱贫时代的行动定位及政策导向

在后脱贫时代，职业教育应重新界定职能，回顾改革开放至今职业教育助力脱贫攻坚的轨迹，结合后脱贫时代贫困治理的特征，职业教育应被赋予新的使命：精准聚焦相对贫困群体，服务于城乡统筹发展，注重精神贫困治理，做到“扶智、扶业、扶志”三结合。

（一）扶智：精准聚焦相对贫困群体

在后脱贫时代，相对贫困群体可分为自然脆弱群体、生理脆弱群体和社会脆弱群体等类型[16]，其贫困的根本原因在于发展机会的缺乏和发展能力被剥夺，此类群体或处于贫困之中或面临返贫风险。因此，职业教育应精准聚焦相对贫困群体的人力资本水平提升，旨在为建立脱贫的经济基础储备技能。其一，完善职业教育政策与法规。一方面，面向不同贫困群体制定针对性的职业教育培训政策，如从国家层面制定《特殊群体职业教育培训法》《城乡弱势群体职业培训保障法》《农民工职业能力提升培训制度》等;另一方面，根据不同贫困群体精准配套职业教育和培训政策。比如，高职扩招政策将农民工、新型职业农民等社会生源纳入职业教育的招生范围，职业院校单独编班进行教育管理或者插班教育，但均缺乏精准推进农民工等社招生源接受正规职业教育的配套政策[17]。国家应落实相应社会生源接受职业教育的政策，创新职业教育培训模式，提高社会性脆弱群体接受正规职业教育的认同感，提升社会性脆弱群体的职业技能水平。其二，聚焦相对贫困群体人力资本投资。职业教育需基于相对贫困群体的贫困原因、贫困类型、脱贫需求等差异性，制定科学、精准、个性化的职业教育培养方案，从职业教育供给侧赋能相对贫困群体。一方面，推进职业院校与贫困地区的产业联合，创新教育扶贫培训服务的精准供给。职业院校与企业合作开发针对不同年龄、不同致贫原因、不同类型的贫困群体的产业技术课程和职业培训包，设置与产业项目相匹配的技术课程与教育服务，开展订单培训、定岗培训、定向培训[18]。另一方面，构建现代职业教育一贯制人才培养体系，将相对贫困群体纳入其中以确保连续且持续的人力资本投资行为。厘清现代职业教育体系中各学制阶段的人才培养目标，基于相对贫困群体的先前知识水平、需求差异性和发展特殊性制定初级至高级系统性、层次性的人才培养目标，建立从中职到高职再到应用型本科直至研究生阶段的一贯制人才培养体系[19]，推进相对贫困群体职业技能的阶梯式发展，为其建构人力资本投资的可持续发展路径。

（二）扶业：服务于城乡统筹发展

“流动贫困”发生的根本原因在于当地产业发展不能供给有效的就业岗位，基于农村的外推力和城市的吸引力转而选择去城市就业，但因自身能力不足无法匹配城市主要劳动力市场的岗位需求而陷于相对贫困。故职业教育治理相对贫困要基于当前农村贫困向城市流动的特征，分类提升相对贫困群体的人力资本水平，兼顾为乡村振兴服务和为城市供给匹配的产业工人，从统筹城乡发展的视角培养相对贫困群体的职业能力。农村劳动力向城市流动受两个因素制约：城市劳动力市场的容纳量以及城市劳动力市场的技能需求。职业教育一是要基于城市劳动力市场的容量限制，结合地区乡村产业发展趋势，赋予农民乡村产业振兴所需的农业生产技能，将一部分农民留在农村劳动力市场，旨在防止其陷入绝对贫困;二是要聚焦培养农村劳动力的非农职业技能促进其匹配于城市劳动力市场的技能需求，而非大量涌入次要劳动力市场继续暴露在贫困风险中。其一，建立职业培训网络供给充裕的培训机会。目前相对贫困群体在地域上主要分布在县及县以下区域，但职业院校和培训机构主要分布在县域内，造成乡镇和村级职业培训的缺失，农民就近培训的需求未能得到满足[20]。建议在县级职业院校和职业培训机构的辐射带动下，建立县级—乡镇—村级一体化职业培训网，促使每个区域的群体都能够享有职业培训机会，无论是留在农村劳动力市场还是流向城市劳动力市场，均能获得匹配的职业技能以实现高质量的就业。其二，职业教育下乡。一是发挥农业职业院校的辐射作用，扩大农村学生和农业专业的招生比例，设置与当地特色产业相匹配的专业，更新教育设施或设备，紧随农业现代化的步伐，为振兴乡村经济积累人力资本。二是创新职业教育人才培养机制，采取送教下乡、田园教学等灵活教育方式，让职业教育触手可及且接地气。三是构建产教融通的实训平台和产业平台，创新“农校企”协作模式，促进农村人才从城市回流，确保农村人才真正能带动贫困地区经济的可持续发展[21]。四是围绕地方经济发展需要为乡村经济和县域经济发展培养匹配的劳动力，强化职业教育人才培养的产业需求特征，确保农村劳动力在城市劳动力市场的适应性。

（三）扶志：注重精神贫困的治理

从我国多年来的扶贫实践来看，单一的依靠物质扶贫已不能实现真正的脱贫，在后脱贫时代探索“物质+精神”相结合的扶贫模式成为脱贫的突破口，职业教育大有可为。其一，从职业教育的扶贫内容看，要注重相对贫困群体德技双修。以相对贫困群体的职业精神为重点，将职业情境融入到课程教学中，引导贫困群体树立正确的职业认知、清晰的职业理想目标、较高的职业责任意识并养成良好的职业行为习惯[22];以乡村传统技艺为载体，在实践教学中促使相对贫困群体掌握这些技艺的核心素养，达到职业技能与职业素养双赢，且促进传统技艺传承。其二，从职业教育的扶贫方式看，要激发相对贫困人口主动脱贫的意识。开设创业课程，向贫困群体提供所需的职业知识与技能，激发更多农村人口返乡创业;创办农村夜校等办学形式，让每一个农民能够在闲暇时间就近学习科学文化知识;开展主题教育、社会实践项目、讲座、比赛等活动，熏陶自力更生的精神美德;将劳动教育贯穿于各个环节，养成热爱生产、热爱工作的劳动习惯，激发靠劳动致富的情感意識[23]。

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（责任编辑：张维佳）