小区配套园普惠化运行及保障现状研究——以沈阳市为例

秦旭芳，张 鑫

（沈阳师范大学 学前与初等教育学院，辽宁 沈阳 110034）

一、问题提出

2019 年《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》）颁布后，发展思路定性为解决国家层面开始努力扩充学前教育的资源，积极构建“广覆盖、保基本、有质量、普惠化”的城镇学前教育公共服务体系[1]。小区配套园有利于“就近入园”的属性定位越来越被政府和学前教育各相关利益主体认可，促进学前教育朝着普遍惠及、人人享有的普惠性方向发展已然成为新时代我国学前教育发展的核心价值取向。

尽管政府和学前教育各相关利益主体都认为小区配套幼儿园是供给城镇地区基本学前教育服务的重要力量，从中央到地方也陆续出台了一系列的政策指导和建设规范，然而在实践中，小区配套幼儿园的建设和运行过程中一度存在诸多问题，导致城镇地区普惠性学前教育资源的严重短缺。保障小区配套园普惠化运行已成为满足当前城镇学前教育公共服务体系的建设的重要环节之一。园所在普惠化转型过程中按照办园性质的不同，可分为教办园、他办园、普惠性民办园、非普惠性民办园四种类型[2]。据相关报告显示：“沈阳市经过各区县（市）政府深入系统摸排和申报，全市完成288个小区配套园治理任务，治理后并将新增小区配套园公办园154 所，新增优质公办学位3.2万个，小区配套园已成为沈阳市公办园扩增的主渠道。”[3]由此可见小区配套园在沈阳已成为发展普惠性学前教育的中坚力量，值得深入探讨与研究。本研究以沈阳市为例，在此基础上对小区配套园运行及保障现状进行调查，为政府构建普惠性学前教育公共服务体系提供有效的数据和建议。

二、研究设计

（一）研究对象

1.问卷调查对象。本研究进行问卷调查时，研究者以辽宁省沈阳市小区配套园园长为主要调查对象，于沈阳市8 个区随机选取236 所小区配套园进行问卷发放，剔除无效问卷后剩余197 份有效问卷，问卷回收率达到83.47%。调查对象基本情况见下表1。

表1 正式问卷调查对象基本信息

2.半结构访谈对象。研究者运用了分层随机抽样的方法，在问卷调查的对象中抽取不同地区、学历、不同任职年限、不同园所性质的小区配套园园长共8 名进行访谈。

（二）研究方法与工具

1.问卷调查法。本研究自编“小区配套园普惠化运行及保障现状”的问卷，目的在于调查小区配套园普惠化运行及保障现状。问卷共分为两部分：第一部分为运行现状，包括园所、教师队伍、生源的运行情况，主要为单选题；第二部分保障现状则从小区配套园的政策保障、财政保障、师资队伍保障、督导保障四个维度进行调查，为了较为完整全面的获得相关信息，第二部分采用多选题形式，以获得更贴近现实情况的数据。问卷受多选题的形式与性质限定，所以选用重测信度检验的方法，选取30 名被试进行时间间隔一周的重复测量。测验结果发现本问卷总体的重测信度为0.843，因此本研究编制的问卷是合格的。本研究请沈阳市1 名学前教育博士、5 名小区配套园园长及4 名学前教育学硕士共十名专家对“小区配套园普惠化运行及保障现状”问卷的内容完整性、结构的恰当性及难易程度进行评定，依据专家建议，本部分问卷具有良好的内容效度。

2.访谈法。本研究中的访谈法主要通过两部分来完成。第一部分在问卷编制的阶段，依据对行政人员以及园长的访谈结果，了解小区配套园普惠化运行过程中政府给予了园所哪些方面的保障，园所又感知到了什么样的保障，以访谈得到小区配套园运行保障真实样态为基础来进行问卷的编制；第二部分则是在数据回收后，依据数据得出的结果进行深度访谈，以此为基础提出相关教育建议。

（三）数据处理

本研究借助统计软件 SPSS20.0 与Excel2020 软件对问卷所收集的数据进行量化处理。为深入探究小区配套园的运行现状是否与园所性质相关，在园所转型阶段、园所土地归属情况、教师流动情况、生源情况等人口学变量上进行了卡方检验。

三、研究结果与分析

（一）小区配套园的整体普惠化运行现状

小区配套园的整体普惠化现状从园所普惠化运行情况、师资队伍运行情况及生源情况三个方面进行相关分析。

1.园所普惠化运行情况。（1）公办普惠数量占比大，仍存在部分非普惠性园所。通过对问卷数据统计结果分析，园所普惠化运行情况如图1 所示：

图1 沈阳市小区配套园办园性质情况图

依据调查结果将沈阳市被调查的197 所小区配套园分为公办小区配套园与民办小区配套园，前者主要包括教育部门办园、他办园，后者则包括普惠性民办园以及非普惠性民办园。教育部门办园与他办园的公办性质园所占比分别为31.98%、13.2%，公办性质园所总占比可达到45.18%，而普惠性民办园占比达到38.5%，总的来说在小区配套园队伍中公办普惠性质园所占比高达83.76%。在调查过程中发现，小区配套园系统中依然存在部分非普惠性民办园，这部分园所中存在部分园所处在治理转型过程中，部分园所由于种种原因并未来得及进行整改工作，但已经有了相应整改的计划。

（2）园所普惠化转型情况良好。通过对问卷数据统计结果分析，园所普惠化转型情况如表2 所示，进行卡方检验后发现，园所转型阶段与园所办园性质显著相关（2χ=80.497***，df=9，P=0.000＜0.001）。

表2 转型阶段＊办园性质交叉表

园所转型特指非普惠性园所向普惠性园所、公办性质园所转型，依据转型治理的进度将其分为未经历过治理、转型前、中、后四个阶段。沈阳市政府对于小区配套园的治理工作非常重视，在没有经历过治理园所中，新建了教育部门办园54 所、他办园19 所、普惠性民办园12 所，公办普惠性质园合计占比高达87.63%，仅剩12.37%的非普惠性民办园没有经历过治理。民办小区配套园在转型前这一阶段的园所中的占比较大，存在58.7%的普惠性民办园、28.26%的非普惠性民办园，而公办性质的园所占比不高。

沈阳市自2019 年开始不断进行小区配套园的整改治理工作，大部分园所已经经历完成了民办园转型的过程。调查发现，实际上各个区的转型执行办法并不一致，部分区政府采用公办园引导民办园转型形式，缓解了政府的部分建新园的经济压力，部分则采用新建园的方式来满足民众对小区配套园的需求。经历过治理转型后的园所多为普惠性民办园以及公办性质园所，占比高达86.36%，说明政府对于小区配套园的治理在办园性质方面取得了显著的成效。

（3）园所办园土地使用权多数回归政府。通过对问卷数据统计结果分析，园所办园土地使用权情况如表3 所示，进行卡方检验后发现，园所办园土地使用权与办园性质显著相关（2χ=116.396***，df=12，P=0.000＜0.001）。

表3 园所办园土地使用权＊办园性质交叉表

结果显示，被调查的197 所小区配套园中，土地由开发商与政府提供的占比分别为23.35%、9.14%，这是比较符合沈阳市《沈阳市城镇居住小区配套幼儿园规划建设管理办法》（以下简称《办法》）的，而租赁部分还是占据了43.15%的份额。值得注意的是，这个租赁部分中也有政府租赁提供给园所的情况存在。还有一部分园所的房产以及土地使用权是属于举办者自有的，这样的园所占比17.26%。据调查，之所以存在这样的园所，是因为办园者有着自己的教育抱负：“说实话，我不差这几个钱，半辈子都扑在教育事业上了，我就想把更好的、更便宜的教育提供给家门口的这些家长们。”（园长编号B2）在选择其他这一选项的园所中，有一部分园所使用的土地及园所是由村委会单独提供的，还存在教育集团、政府、开发商三者共同提供的，以及部队提供等特殊情况。这部分的园所，其实也并不需要过分担忧房租等大额支出，对于教育收入拥有着更多的支配权。

差异主要体现在政府提供与租赁两种土地使用形式上，普惠性民办园租赁的土地占71.05%，非普惠性民办园中租赁的土地占71.88%；而政府提供的土地多数供给了教育部门办园以及公办性质园，开发商仅提供给了教育部门办园、公办性质园以及普惠性民办园。从整体上看，公办小区配套园所使用的土地大多数由政府提供，民办小区配套园则租赁土地较多。

2.师资队伍运行情况。因为本研究的调查对象为园长，因此关于师资队伍运行分布情况的信息通过集中程度来看教师队伍的分布情况，调查结果如表4：

表4 沈阳市小区配套园师资队伍情况表

从学历结构来看，大部分小区配套园的教师队伍学历集中在大专、本科上，分别占为68.02%、29.95%。其次是教师队伍学历集中分布在高中或大专的情况，占总体的2.03%，不存在教师队伍学历集中分布在硕士研究生的园所，说明当前沈阳市的教师队伍学历情况较好，并没有极端情况的存在。

从专业背景结构来看，大部分小区配套园教师队伍的专业背景集中在学前教育专业本专业上，占总体的95.43%，但教师队伍中仍存在部分非专业人士，专业背景集中在除学前外的教育类专业、非教育类专业的园所分别占比3.55%、1.02%。说明小区配套园教师队伍的专业背景情况虽然已经比较集中在本专业了，但依然存在着改进的空间。

从工资结构来看，沈阳市小区配套园教师队伍的工资水平并不是很高，教师平均收入集中在3001-4000 元与2001-3000 元的园所分别占比达到47.21%、44.16%。教师平均月收入集中在4000 元以上的仅占7.62%，还有1.02%的小区配套园教师队伍的平均月收入甚至不能达到2000 元。这表明虽然小区配套园教师的标准工资并不高。

从编制结构来看，沈阳市小区配套园虽然多数是普惠性公办性质的园所，但接受调查的幼儿园中有67.01%的都不在编，23.86%的园所教师队伍少部分在编，只有1.51%的园所大部分教师在编，全部教师在编的情况只有2 所，占总体的1.02%。这表明沈阳市小区配套园中教师的稳定性不能仅凭借编制来保证，需要园所付出更多的努力来减少教师的流动。

通过对问卷数据统计结果分析，园所办园土地使用权情况如表5 所示，进行卡方检验后发现，教师的流动情况与办园性质不相关（2χ=19.042，df=12，P=0.088＞0.05），说明办园性质不影响教师的流动情况。

表5 教师流动情况为＊ 办园性质交叉制表

197 所小区配套园的教师队伍的稳定性一般。47.2%的园所教师流动性较小，36.55%的园所教师流动性一般，但也存在4.1%流动性非常大的园所。14.7%的公办性质园所也存在教师队伍流动性非常大的情况，这似乎并不符合我们对公办园的认知。针对这样的情况对园长进行了相应的访谈：“我们园的编制数量还是不够多，虽然我们能保证同工同酬，有些教师接受培养后还是去考编了。还有那种高端的民办园也会以高薪来挖我们的优秀教师，有的教师迫于生活的压力，就选择了跳槽。”（园长编号B6）而民办小区配套园中教师流动的原因却不太一样：“我们园的教师确实存在流失的情况，原因有很多种，年轻教师独立带班是挑战，有怀孕生子回归家庭的，还有的老师觉得在咱们这小园也没啥上升空间，薪资低就转行了，还有在咱们这一边上班一边考编的，考上了就走了。”（园长编号B1）教师流失的原因有很多，与教师个人状态、园所的待遇都存在一定的关系。从访谈结果可以看出，编制还是很多教师所追求的。

3.生源情况。通过对问卷数据统计结果分析，进行卡方检验后发现，幼儿的报名数是否超出计划与园所办园性质显著相关（2χ=29.019*，df=9，P=0.001＜0.01）。

197 所小区配套园中，教育部门办园生源充足，报名的幼儿数量多数超出预期计划或与预期计划持平，占总体的 44.44%、30.16%，仅有17.46%的园所报名的幼儿数量稍低于预期计划，而报名的幼儿数量远远低于预期计划的仅占总体的7.94%。他办园对于生源问题也不需要过于担心，报名的幼儿数量集中在超出预期计划与预期计划持平两个选项，同样占比34.62%，而报名稍低于预期计划的与远远低于预期计划的园所分别只有23.1%、7.7%。

表6 过去一年生源饱和度＊办园性质交叉表

普惠性民办园整体的生源状况较为充足，报名的幼儿集中在与预期计划持平与稍低于预计计划选项中，分别占比44.74%、35.53%。也存在11.84%的园所报名的幼儿数量超出预期计划，报名的幼儿数量远低于预期计划的园所与公办性质园所在这一选项上所占的比例差不多，为7.89%。非普惠性民办园中的生源情况整体来说不如普惠性民办园与公办园好，报名的幼儿数量远远低于预期计划的园所占到了总体的18.75%，但也存在部分高端园报名的幼儿数量超出预期计划，这样的园所在总体中占比达到9.38%。整体来说，生源问题不会成为制约公办普惠性质的园所园所发展的桎梏。

（二）小区配套园各维度普惠化运行保障现状

1.政策保障。政策保障主要从园长感知政策保障情况、政府支持依据两个方面来进行相关的调查。

（1）小区配套园园长政策保障感知存在偏颇。为了解园长对于政府提供的保障的感知情况，调查过程中针对区内的政府行为设置了相关问题，调查结果如图2、图3 所示：

图2 园长感知的政府管理机构情况图

图3 园长感知政府扶持民办园向小区配套园转型情况图

如图2 所示，小区配套园园长感知到的政府管理机构是否存在的状态并不理想，有46.19%的园所面对着“您园所在区域是否有专门的学前教育管理机构”这样的问题时，选择了否，实际上沈阳市每个区的教育局都设有专门的幼教科来对幼儿园的相关事宜进行处理，而园长们的选择却没有能体现出这一事实，说明园长感知的情况在一定程度上有失偏颇。

如图3 所示，存在着占比74.62%的小区配套园园长感知到的政府对民办园扶持状态是比较好的，政府在小区配套园的治理过程中对民办园向小区配套园转型的态度是被园长们所感知到的。“这个转型啊，确实是有的，2019年1月份这个说法就有了，政府是先发通知，总的来说是秉承着自愿原则的，但是还存在一些举办者以牟利为目的的高端园政府也想回收，这样的园所区教育局的主管领导就会约谈。”（园长编号B2）尽管政府已经尽力在为小区配套园谋求福利，但在不能面面俱到的情况下，有些园长就选择性地忽视了政府的这种支持行为，认为政府并未为其提供相应的扶持。

2.各区政府提供支持的依据有差别。在前文的调查结果中，有147 名园长明确感知到区政府在为小区配套园提供保障，在此基础上，对147 名园长感知到的各区政府提供支持的依据进行了进一步调查，调查结果如图4 所示：

图4 政府为小区配套园提供财政保障的依据图

政府为小区配套园提供财政保障的依据依次为在园幼儿数、园所收费标准以及园所等级，分别占比52.38%、43.54%、44.22%。在园教师数也占据了比较重要的地位。在访谈过程中也验证了这一点：“我们之前填过相应的材料，政府是用去年的幼儿学籍数来补给今年的钱。存在一定的的滞后性，对于新办园来说，这个举措就显得不那么友好，而且这个补助下发要材料的时候，我们园里是没什么时间准备的，就突然就要了，材料准备不出来，这个补助就没有了。”（园长编号B2）除此之外，在选择“其它”这一选项的园所中，也有园长补充了一些政府提供财政保障的依据，包括为教师准备的保险是否达标、教师拥有资格证书人数是不是符合N+1的标准（N 代表班级数），各区的扶持依据都存在着差别，还有园长为我们提供了比较细致的算法：享受奖补人数*240*12=年奖补数，这其中享受奖补人数特指的是幼儿人数。此算法在一定程度上佐证了政府为小区配套园提供财政保障的比较重要的依据包括在园幼儿数这一结果。

（三）财政保障

根据调查显示，沈阳市政府为小区配套园提供的财政保障主要包括经费来源、经费分配、优惠补贴3 个方面。

1.经费来源依赖家长缴费。小区配套园的经费来源调查结果如图5 所示：

图5 小区配套园经费来源情况图

经费是一所园所的命脉，一所好的幼儿园离不开充足经费的支撑。小区配套园的经费来源依然集中在家长缴费上，占比75.3%。还存在一部分上级主办单位全额拨款的情况，占总体的15.23%。而得到上级主办单位的差额拨款的园所也并不多，占总体的17.26%，还有一部分园所获得了个人、企业的资助。总的来说，小区配套园的经费大部分由家长承担，政府以及社会分担了其中的一部分，选择“其它”的园长补充到除家长缴费外，市、区各级政府提供的奖补也是园所重要的经费来源，值得注意的是，非普惠性民办园所是无法享受到政府提供的经费的，通常是自负盈亏。被调查园所中没有一所通过建立兴趣班等方式获得额外经营收入，没有一所幼儿园触碰“红线”。

2.政府拨款分配较为合理。政府对于财政拨款的使用往往秉承专款专用原则，而园所对于政府拨款的分配也往往根据园所情况有着不同的表现。通过图6 可以看出小区配套园的收费标准整体处于较为合理的状态。

图6 小区配套园政府拨款分配情况图

园所对于从政府获得的经费，分配较为均匀，支出偏多一点主要集中在物质材料的配备，包括添置或更新玩教具、添置或维修设施设备，分别有61.42%、42.13%的园所选择。其次就是教师队伍方面的支出，包括教职工工资与福利、进修培训以及科研、教研方面，分别占比53.81%、48.73%、38.58%。小区配套园的房舍租金不再成为大额的支出项，只占18.27%，这说明政府在园所的土地配置治理方面已经取得了一定的成效，小区配套园有更多的经费用来改善教师队伍的生存状态，并更多地投入到日常保教当中去。还有一部分园所将经费分配在社区早期教育服务方面，扩大园所的影响力。在选择“其它”的18 所非普惠性民办园园长表示，没有接收到政府的拨款，政府集中为公办性质、普惠性质的园所提供资金支持保障。

3.优惠补贴保障力度一般。小区配套园的优惠补贴情况调查结果如图7 所示：

图7 小区配套园政府提供财政优惠、补贴情况图

政府为小区配套园提供的奖补主要体现在幼儿园奖励经费补助与生均共用经费补助上，依次占比为42.64%、22.84%。其余如幼儿园师范作用专项补助、质量提升奖励、基础建设补助等奖励补助行为占比均未超过10%，说明除生均补贴外，政府为小区配套园提供的财政优惠及补贴力度一般。

政府为小区配套园提供的财政优惠，主要体现在税费优惠上，占据了总体的27.92%。政府还为小区配套园提供了一部分的土地使用优惠以及租金减免，分别占总体的23.86%、14.21%。“我们的园所是政府从开发商手里回收回来的，房子的产权归政府，我们没有租金这个问题的困扰，因为我们是新建的小区配套园嘛，完全是普惠性质的，这个园是免税的，但是我们的连锁兄弟园，就是正常要交税的，这个虽然在一个区，但每个园的情况都不一样。”（园长编号B7）除此之外，政府还提供了水电取暖费的减免，有26.4%的园所切实享受到了这一优惠。还有一部分选择了“其它”的园所表示，政府并未提供以上的相关优惠支持，政府为小区配套园提供的财政优惠部分覆盖面有限。

（四）师资保障

调查结果显示，政府为小区配套园提供的师资保障主要包括招聘评定、园所内部奖惩方式、教师培训三个方面。

1.招聘方式较为多样。小区配套园的教师队伍的招聘方式调查结果如图8 所示：

图8 小区配套园教师招聘方式统计图

招聘方式主要集中在网络招聘、校园招聘与社会公开招聘上，分别占总体的66.5%、64.97%、55.33%。还有一部分园所存在着教师主动上门求职的状况，这样的园所有61所，占总体的30.96%。还存在一部分园所由上级部门统一组织招聘，这样的招聘形式多为编制考试，且次数较少，有12.69%的园所存在这样的招聘方式。总的来说，沈阳市小区配套园的招聘方式较为多样，保证了教师队伍来源的多样性，既有刚毕业的新教师，也有具有工作经验的成熟教师。

2.园所内部激励保障多样。园所内部激励主要从正向、反向两个方面进行，调查结果如图9、10 所示：

图9 小区配套园园所内部正向激励方式统计

奖励是有效正向激发教师工作热情、减少教师流动的重要手段之一。在调查的197 所小区配套园中，奖励方式包括精神、物质方面的双重嘉奖。园所提供的内部奖励集中在奖状、荣誉称号、奖金三种，依次占 64.97%、63.45%、50.76%，还有的园所采用授予奖品、上调工资、晋级等奖励方式。“我们园所秉承的理念就是付出就会有收获，设有专门的一套为教师准备的评分体系以及考核方案，这样也增强了我们队伍的向心力与凝聚力，因为教师看得见努力的方向，也能得到相应的回报。”（园长编号B2）这说明沈阳市小区配套园内的正向激励方式并不单一，能够在一定程度上满足教师的需要。多样的奖励方式为教师提供了进步的方向，满足了精神方面的追求，补足了物质方面的缺口。

如图10 所示，恰当的反向激励措施有助于教师约束、警戒自己的行为，树立正确的是非观念。扣除奖金、通报批评是园所中常用的负向激励措施，分别占总体的73.1%，56.35%，而面对教师较为严重的错误，多数园所采用撤职、开除公职两种处理方式，还有一部分园所采用记过的方式来对教师的错误行为进行处理。

图10 小区配套园园所内部反向激励方式统计图

3.教师培训保障情况良好。教师培训保障情况调查结果如图11 所示：

图11 小区配套园园所教师培训方式统计图

94.42%的园所定期组织园内培训，84.77%的园所采用外出听课学习与交流的方式为教师进行培训。园所的培训方式不再仅停留在听课一种形式上，85.28%的园所会进行教师教学活动的现场观摩与点评，82.23%的园所会提供参与式的培训与研讨，75.13%的园所为教师提供参与教育教学案例点评与分析的机会，73.1%的园所还会邀请本专业的专家进行学术前沿内容的分享与讲座。但值得注意的是，愿意出资帮助教师进行学历进修的园所只占整体的24.37%。总体来看，教师接受各类培训的机会还是很多的，但是国培与省培的覆盖率分别只占到调查结果中的24.37%、34.52%，覆盖率仍然有待提高。

（五）督导保障

政府为小区配套园提供的督导保障主要从督导主体、督导内容、督导形式与途径三个方面进行分析。

1.督导主体多元，以幼教行政管理人员为主。督导主体调查结果如图12 所示：

图12 小区配套园园所督导主体统计图

督导是保障幼儿园顺利普惠化运行的重要手段之一，而由谁来进行相应的督导也至关重要。有2.54%的园所园长表示，没有接受过政府的督导与评估。在对幼儿园的督导过程中，幼教行政管理人员主要担负起了对小区配套园进行督导的责任，占据参与调查园所的76.65%，幼教教研人员、幼儿园管理者代表、政府的各级部门也担任了重要的督导角色，分别占总体的57.36%、56.8%、52.79%。有些园所中的家长、幼儿教师、幼教相关专业的高校专家、投资方都会参与到这一督导过程中来。对园长的访谈也验证了这一点，“对我们园进行督导的群体非常多，除了政府部门，我们还自发组织了家长定期参观，指出我们的不足，但不得不说刚开始政府部门每周一小检、每月一大检的频率也给老师们带来了一些困扰，但现在大家都习惯了。”多元化的督导主体在促进小区配套园的教育质量方面起到了关键性的作用。

2.督导内容全面，符合督导评估细则。督导内容调查结果如图13 所示：

图13 小区配套园园所督导内容统计图

依据《幼儿园办园行为督导评估细则》，幼儿园的督导内容包括办园条件、安全与卫生、保育教育、教职工队伍、内部管理五个方面。在调查过程中，我们发现关于这五个方面，沈阳市的小区配套园接受督导的状况良好，其中办园条件方面接受督导的园所最多，达到了98.98%，内部管理方面接受督导的园所最少，但也达到了总体的91.88%。

3.督导形式多样，较为全面。督导形式结果如图14 所示：

图14 小区配套园园所督导形式统计图

小区配套园政府采取的督导形式主要包括实地查看与听取报告两种形式，分别占总体的95.94%、90.86%。还有部分园所表示，座谈访问也是政府部门常规采用的督导形式之一，占据总体的84.26%，政府工作人员通过访问家长、园长、教师、幼儿园内其他工作人员等不同利益相关群体来对园所进行一个整体的评估，并提出相应的整改意见。还有部分园所表示，网络督评也是近几年一种较为常用的督导方式。各种督导方式都有自己的优势与劣势，但总体来看督导主体对沈阳市小区配套园的督导形式较为多样，能够较为客观公平地对一所幼儿园进行督导评估。

四、讨论

小区配套园普惠化运行保障现状的讨论主要从小区配套园的普惠化运行现状、保障现状两方面进行讨论。

（一）小区配套园普惠化运行状态较好

从调查结果来看，小区配套园园所普惠化运行进程较好，政府在治理小区配套园的过程中付出了很多努力，在小区配套园队伍中，公办性质数量占比大，部分非普惠性园所由于种种原因并未来得及进行整改工作，但已经有了相应整改的计划。究其原因，公办性园所已经符合小区配套园的公益普惠的办园准则，所以并不需要进行转型，而非普惠性民办园在一定程度上存在着高收费、小学化等现象，普惠性民办园中的一部分虽然挂着普惠性的“牌子”，但却没有履行提供优质公益学位的职责，所以政府在治理过程中都为其制定了转型计划，处于向普惠化转型的准备阶段。而在园所普惠性转型的过程中也存在一些创新方式，沈阳市在治理过程中，也采用了公办园引导民办园转型的形式，相对来说缓解了政府的部分经济压力，与武汉市的“国有民办”式小区配套园办园模式相仿[4]。

小区配套园普惠化运行过程中，教师队伍的整体学历水平、专业化水平处于良好状态，但依然存在教师收入较低、编制缺乏等问题。而稳定性是园长们考虑最多的问题，通过调查我们可以看出，小区配套园教师流动的原因有很多，包括编制数量缺乏、其他园所或行业的高薪诱惑、生存状态不佳等。有学者的调查结果表明，普惠性幼儿园教师队伍存在专业化水平低，持有幼儿园教师资格证的比例低，教师外出参加培训学习的难度很大等问题[5]。而本研究调查结果显示，小区配套园的教师队伍中这些问题涉及较少。

就生源情况来说，从整体看大部分公办普惠性质的园所生源充足，甚至都会超出报名计划，生源问题通常不会成为制约公办普惠性质的园所园所发展的桎梏。小区配套园由于其弱势群体优先的公益性、离家近且教育对象大众化的普惠性、价格公道的非营利性、形式多样的服务性等特性，满足了家长的入园需求，使得小区配套园的名声越来越响亮，园所步入良性发展的轨道。

（二）小区配套园整体保障状态有待提升

在园长的感知中，小区配套园的保障状态较好，越是公办普惠性质园所，感知到的政府提供的保障程度越高。在小区配套园的治理过程中，政府为了节约一定的成本，引导一部分民办园进行了普惠化转型，于此同时将一些开发商新建的小区配套园，或建成公办园或交给公办园园长进行集团化管理。在这样的运行保障过程中，园长群体感知到政府为公办、民办小区配套园提供的支持存在差异。

财政保障方面，除向家长收费外，市、区各级政府提供的奖补也是小区配套园重要的经费来源之一。与部分学者得出的结论一致：普惠性民办园的经费经费来源主要有三个渠道：分别是举办者（企业或个人）的投入、保教费收入、政府奖补[6]。但政府对于民办小区配套园的奖补与优惠减免把控得较为严格，比如教师保险数不达标、师幼比不达标都不会给予相应的补助。缺少了这一部分补助的园所，生存压力也更大。

师资队伍保障方面，小区配套园教师队伍保障情况较好，招聘保障、激励保障、培训保障等都处于较好的状态，但仍然存在一定的问题：较为年轻的教师意识不到保险的重要性。这与幼儿教师整体的工资收入较低也有关系，虽然园所为教师提供了一定的权益待遇保障，但部分教师仍希望将园所代缴保险部分折合成工资直接发放，以提升当前的生活质量。有研究者认为，普惠性民办园的调查结果中存在着同样的问题：社会保障待遇不能够足额足项被缴纳[7]。

督导保障方面，小区配套园督导主体与形式较为多元，内容也较为全面。有学者的调查结果显示，农村专门负责普惠性民办幼儿园建设事务的专职管理人员少，监管力度不强[8]。与农村学前教育督导相比，作为城镇学前教育一部分的小区配套园，存在的问题反而是督导频次过多，虽然园所发展的质量与速度都得到了保证，但也为教师与园所增添了部分额外的压力。

五、建议

（一）正确引领：完善政策执行态度，公私一致

在对园长进行深入访谈的过程中，许多园长不止一次提到了“政策解读”“执行态度”等词语，而调查结果也显示，政府的投入相对来说公办园占比更大，而民办园的运行保障需求程度更高。教育政策的执行第一个步骤就是认真传达、组织学习[9]，政府在政策方面一定要做到公开公正且透明，增强政府在幼儿园中的公信力，凡是符合条件要求的园所均允许转型。小区配套园的治理与补助等相关政策不应由幼儿园的管理者自行理解，政府应分级对政策进行解读，确定执行的详细标准，方便幼儿园管理者的响应。与此同时，避免一些不必要的误解，造成政策执行的偏差。政府不论“公”“私”，应一视同仁，给予同等的财政支持，做到考核标准一致，但扶持力度可以因需而异，不必过分“偏爱”公办园，促进公民共举的学前教育事业蓬勃繁荣发展。

（二）源头助推：加大经费补助力度，完善补助标准

从调查结果可知，园所的经费来源依赖家长缴费，少数园所主要依靠政府的奖补来完成园所的政策运行。部分园所在普惠化运行过程中无疑会存在不自觉地将经济压力转移至家长的行为，达不到小区配套园普惠群众的目的，或者入不敷出，难以凭借低廉的入园费维持高质量的学前教育。因此政府应加大经费补助力度，完善并落实补助标准。政府对于小区配套园的奖补政策，不仅要考虑幼儿园的办学成本，也要保证幼儿园有可持续发展的经费，尤其要加大对普惠性民办园幼儿园的补助。民办普惠性小区配套园的补助不能及时发放，或存在不按实际人头数发放的情况，政府也应做到实地考察后“一园一策”，保障资金这一园所普惠化运行的基本条件。在保证家长享受到普惠且高质的学前教育的同时，建立有的放矢的成本核算机制，为办园质量高、投入高但收费普惠的园所，提供更具针对性更具补偿性的帮扶与成本分担机制。

（三）基准健全：维护教师权益，建构申诉维权机制

幼儿教师的社会地位、权益保障一直是近些年来的热门话题，政府要给予园所教师相应补贴，提高福利待遇，并明确在职称评定、师资培训等多方面给予倾斜性的政策，以此稳定幼儿园的教师队伍。目前沈阳市已经加大了对幼儿教师待遇的关注度，将教师保险与幼儿园享受的奖补联系起来，大大提升了幼儿教师的保险待遇。但不论是民办小区配套园还是公办小区配套园，教师的编制依然是一个让人苦恼的问题，而民办园教师的评优机会，更是得不到相应的保障。政府应关注到这一群体的需求，为持有教师资格证且在普惠性民办园工作的无法得到高薪保障的非编制教师，提供更多的权益，如为其提供更多的进修机会、建立评奖评优制度、提高工资待遇，以此保障非编制教师能够与编制教师享受真正的同工同酬、同等待遇，使得普惠园教师这一群体得到更多的关注与更高的社会地位。同时政府还可以为幼儿教师设置维权机制，为幼儿教师群体普及维权观念，为其提供简便易行的维权通道。

（四）侧面提携：保持督导水准，注意督导形式与频次

普惠化转型只是小区配套园完成国家学前教育优质普惠目标的过程，并不是结果，政府将园所建成后并不意味就可以皆大欢喜了，后续的监管与扶持更是必不可少。长效的动态督导机制为小区配套园平稳普惠化运行保驾护航。真正要做到惠民，政府对于办园条件是否完备、办园过程中安全与卫生是否达标、保育教育质量是否符合家长的真实需求、教职工队伍流动情况、内部管理是否高效，都要做到得当的督导，督导是发现园所问题、促进园所不断改善前行的重要手段。