农村基本经营制度存在的问题与展望

乔允

摘 要：农村基本经营制度是事关农村发展问题的重要制度之一。伴随着农业农村发展步入新的阶段，农村基本经营制度存在的问题也日益凸显，如土地产权不明晰、土地流转市场失灵、统分结合失调、发展适度规模经营困难等问题制约着农村产业结构升级，阻碍了社会化服务的进程。随着乡村振兴战略的推进，必须以土地制度改革为主线，牢牢把握改革方向，加快完善农村基本经营制度。

关键词：土地产权;土地流转;统分结合

中图分类号 F323   文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）14-0017-03

Problems and Prospects of Rural Basic Management System

QIAO Yun

（Business School of Liaocheng University，Liaocheng 252059， China）

Abstract： Rural basic management system is an important institutional arrangement concerning rural development. With the development of agriculture and rural areas into a new stage， the rural basic management system problems are increasingly prominent. Unclear land property rights， market failure of land transfer， imbalance of unification and division， and difficulties in developing appropriate scale operation restrict the upgrading of rural industrial structure and hinder the process of socialized services. With the advancement of the rural revitalization strategy， we must take land system reform as the main line， firmly grasp the direction of reform， and accelerate the improvement of the basic rural operation system.

Key words： Land property rights; Land transfer; Combination of centralization and decentralization

“三农”问题是我国目前面临的重要问题，是包含农业、农村、农民的系统性问题。农村基本经营制度作为“三农”问题中的重要一环，必然影响着农业的发展、农村的进步以及农民的生活水平。农村基本经营制度即农村土地集体所有，以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制，内涵包括3个方面：土地的权利安排是三权分置;土地经营主体是以家庭经营为基础、其他经营方式并存;经营形式是家庭集体有统有分，统在集体，分在家庭。农村基本经营制度的改革要从以上3个方面入手，正确认识农村基本经营制度的内涵，充分了解农村基本经营制度存在的问题，并提出相应的对策，这对于农村的发展以及实现乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

1 农村基本经营制度的内涵

农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。统分结合是指“宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有统有分”;所谓双层经营是指农户和集体2个经营层次。坚持农村土地农民集体所有，是由国家的社会主义性质决定的;坚持家庭经营基础性地位，是由农业生产与再生产的基本特点决定的。只有土地承包关系稳定并保持长期不变，农民才会有长远预期，才会不断增加对土地的投入。

1.1 坚持农村土地农民集体所有 生产资料的社会主义公有制是建立在中华人民共和国社会主义经济制度的基础之上。土地是发展的引擎，是生产过程中最基本的生产资料，若是土地私有化，就会导致土地的自由买卖、贫富差距的悬殊，甚至会造成社会的不稳定，社会主义制度就会变质。因此，在中国实行土地公有制是必要的。在现阶段，我国还需要农村土地保障农民的基本生活，虽然劳动力可以向非农部门转移，但依然有许多人留在农村，生产活动用于全家吃穿或賣出挣钱。还有一些时间相对灵活的劳动力一边种田，一边在外打工，合理协调时间，这样收获的粮食足以维持最基本的家用，从而实现整个社会秩序的基本稳定。

1.2 坚持家庭经营基础性地位 这是由农业生产与再生产的基本特点决定的。经济的再生产与自然再生产相交织是农业再生产的基本特点[1]。家庭承包经营是突破人民公社体制的一项伟大创举，土地承包给农民，赋予农民生产经营的自主权，打破了统一计划的种植模式。实行家庭承包制度带来的巨大成就有目共睹，生产力和生产效率的提高、农民积极性的提高、农村的迅速发展充分肯定了家庭承包经营的正确性。此外，农业生产往往会受到自然条件的约束，且变化多端，这就要求劳动者与经营者拥有高度主动权，能够作出准确及时的应变对策，解决难关。因此，无论农业经营形式发生怎样的变化，都不能改变家庭经营的基础性地位。

1.3 坚持统分结合 统分结合的双层经营体制是指集体统一经营和农户分散经营2类经营模式共存、结合的经营体制。集体经营是不可或缺的，主要是一些农田水利和其他公共设施的建设、组织开发性生产、发展乡镇企业和经济实体。这些不是一家一户可以做到的，家庭负责小规模的生产经营，通过集体的协调管理、专业服务和资产积累等，实现从产前、产中到产后的服务延伸，并发展各种形式的专业化服务组织，如供销合作社，将小农户与社会市场密切联系起来，带领农业向现代化方向前进。

2 农村基本经营制度中存在的问题

我国现行农村基本经营制度的弊端主要包括土地产权界定不清，对土地经营安全感的缺乏，以及对农民土地流转的诸多限制，从而阻碍了土地的流转和劳动力的优化配置，削弱了农民的土地投资积极性。另外，发展适度规模经营困难、统分结合失调也是农村基本经营制度目前面临的一大难题，亟须解决。

2.1 农村土地产权界定不清 农村集体产权是农村土地改革之后的最重大的一项改革。自1979年经济改革以来，我国农村地区的产权制度经历了巨大的变化。自1979年以来，中国的产权制度虽然已经逐步向农村产权制度迈进，在一定程度上提高了资源配置的效率，但实行“三权分置”以来，农民对于土地产权的界限不够明确，集体与个人之间的关系相当复杂，家庭规模的变化、土地的流转与征收，都影响着农民对于土地的期待与投资意愿[2]。农户对土地产权的安全感与家庭租用额外土地的可能性、租用土地的面积大小有着显著的正向影响。部分地区还存在土地重新分配的可能，如将土地持有规模与家庭规模相协调，频繁的土地重新分配和模糊的土地权利定义损害了农民的土地产权安全，减少了土地转让行为，阻碍了农村地区的发展。明晰的土地产权是促进土地流转、发展规模经营以及提升农民生活水平的基础，这一现状如果不能得到及时解决，必将会影响农村稳定和农业发展。

2.2 土地流转市场失灵 土地流转确切地说是土地经营权的流转。在我国，土地为集体所有，所有土地农户都不能进行买卖，将集体土地承包给个体农户固定年限的政策降低了人们对土地流转的积极性。土地流转市场失灵也与土地流转时存在被征收的风险有关，农民安全感不足。由于思想观念的落后，55岁以上的农户表现出不愿意转出土地，也不愿意转入，缺乏土地租赁相关法律知识，只有一些年轻农户看到了未来发展的趋势，选择将土地转出并进行外出工作或租入土地进行大规模生产经营。此外，一些农村地区在土地流转时并未签署流转合同，或存在流转合同及流程不规范，从而引发了许多土地纠纷。

2.3 统分结合失调 农村基本经营制度强调集体与家庭的统分结合，但是对于统与分之间的界限是不明确的。“统的不足，分的有余”是目前农村基本经营制度的突出问题，承包地大部分在农户手中，并且承包期限不断延长，从15年到30年再到延长30年稳定不变，伴随着农村劳动力从农村向城市的大量外流，“谁来种田”成为了社会关注的问题。而农村集体“统”的职能却没有充分发挥出来，农户之间的合作分工不足，农村集体组织能力弱化，无法与其他集体组织竞争。这种双层经营体制的偏差，使得农业依然是国民经济的薄弱环节。

2.4 适度规模经营发展困难 事实上，由于分业经营，很难组织一个工业化的农业，也难以在全国建立统一的质量安全标准体系。我国出口产品频频遭遇技术标准限制性规格壁垒，这些技术性贸易壁垒在很大程度上降低了农产品的出口数量，严重影响了农产品的出口贸易。但主要原因仍是我国农产品质量差、标准低，因此需要在此方面努力提升。此外，由于农民知识水平普遍偏低，缺乏对适度规模经营的理解，甚至有些农民对农业适度规模经营有错误的认知，认为农业适度规模经营就是进行土地流转、集中使用[3]。

3 完善农村基本经营制度的对策建议

集体所有制和农户经营是我国农村土地的基本制度。在我国农村基本经营制度下，土地公有制性质是不可改变的，因此土地改革是指土地承包权与经营权的改革。针对上述土地制度存在的问题，本文提出以下政策建议，以进一步完善以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营制度。

3.1 建立健全土地产权制度 随着土地流转市场的出现，农户对于土地流转的需求以及将土地从农业用途转为非农业用途（例如用于基础设施或工业发展）的需求迅速增加，对产权保障提出了挑战。城市土地产权相对安全，而农村土地产权虽在完善但还仍存在不足。土地集体所有，建立健全土地产权制度即对土地承包权、经营权的完善，因此，明确土地所有权、承包权、经营权分置并行，保障农村集体、承包主体、经营者的合法权益，提高土地资源的开发利用率。地方政府应发挥协助扶持作用，保证农户可以从土地承包经营及流转中获得应得利益。完善相关的法律制度，对农业用地进行明确规范，制定擅自改变农业用地的法律惩罚措施，进一步规范土地的使用。

3.2 积极引导土地流转 土地流转是实现家庭间有效土地分配的唯一实际手段。有序的土地流转为那些希望将其土地转移到非农业部门的农民和那些希望扩大其农场规模的农民提供了便利，也促进了劳动力从农业部门向非农业部门的转移。发展运作良好的土地租赁市场对于促进经济从以农业为基础向工业化经济的结构转变至关重要。发展土地流转市场在提高农业生产率和保障农村家庭的公平方面发挥着重要作用，特别是在农村信贷和劳动力市场存在重大缺陷的情况下。从政府角度，完善土地流转相关法律制度，规范流转程序，对土地流转市场进行监督，确保土地流转的合理性和合法性。对农业用地的征收补偿应做到合理公正，建全土地流转与征收的法律制度，切实维护农民的合法权益。

3.3 培育新型农业经营主体 发展土地流转市场和适度规模经营是减少土地破碎化、提高土地質量的有效途径，同时也是解决统分结合失调的有效途径。大力培育新型农业经营主体和新型职业农民，实现多元互动，是对家庭承包关系的丰富和发展。农村集体积极开展农民培训，改变思想观念，鼓励和扶持新型农业经营主体以及新型职业农民，推进合作社的发展，充分发挥为农服务的纽带功能[4]，实现专业化的生产、经营和销售，真正做到统分结合。

4 结语

当前，中国正进入一个农业发展的新阶段，这个阶段与改革开放初期一样，面临着许多新的、艰巨的挑战。农村基本经营制度作为农村土地制度的重要一环，影响着农村、农民的发展，与农民的利益、社会的稳定密切相关。因此，要想农村快速发展、农民生活达到一个更高的水平，就需要政府和农民互相配合，政府制定相关政策，农民进行积极整改与落实，从而为社会发展以及乡村振兴战略实施作出切实的努力。

参考文献

[1]许经勇.农村基本经营制度的内涵与实现形式[J].国家治理，2020（04）：33-38.

[2]段静琪，郭焱，朱俊峰.产权安全性、产权认知与土地流转高意愿低行为[J].华中农业大学学报（社会科学版），2021（01）：156-164，181-182.

[3]殷林飞.新时代农业适度规模经营的现实问题与化解路径[J].新西部，2020（15）：50-52.

[4]张红宇.土地制度是农村改革的重中之重[J].毛泽东研究，2020（03）：99-104. （责编：张宏民）