国家与乡村关系的实践进路及反思

韩鹏云

摘要：国家与乡村关系是关乎我国现代化进程的重要命题，有两种实践进路：一种是国家与乡村之间的“现代—传统”关系，表现为通过现代城镇及社区取代传统乡村，通过“资源下乡”和升级达标任务改造传统乡村，通过现代认证和个人权利保障解构传统乡村;另外一种是国家与乡村之间的“政权—社会”关系，人民公社时期的国家政权建设完成了组织载体层面的建设，但现代治理规则层面的建设还没有彻底完成。后税费时代的当下，国家进一步对政权建设的组织载体进行强化，并不断将现代治理规则嵌入到乡村社会之中。在治理现代化的要求下，既需要对支撑“发展主义”的“锦标赛”体制进行反思，也需对行政体系推动国家政权建设的趋势进行反思。解决存在的问题，关键在于建立起联结国家与乡村的“中间层”，夯实国家权力与乡村权利的平等协商机制。

关键词：乡村社会;发展主义;国家政权建设;治理现代化

中图分类号：D6     文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2021）04-0058-13

一、问题的提出

国家是具有合法权力的政权形式，社会则是不同人群及组织因关系联合而形成的共同体，二者之间的关系构成了分析我国现代化过程的基本范式之一。从源流上看，国家与社会关系作为一种元理论，来源于西方社会科学中的市民社会概念，在西方民族国家形成的过程中，“在旧的共同体瓦解的基础上，取而代之的是直接以个人（市民）为基本单位的新的社会结合形式;这样的结合形式一方面表现为统治直接及于个人的国民国家，另一方面则是通过个人的自由结合而形成、自立于国家或能够与国家相对抗的市民社会。”[1]市民社会的概念随着20世纪初海外“中国研究”的发展开始嫁接到中国的相关研究中，列文森等汉学家开始以“中国为中心看待中国”，将国家与社会关系理论运用于研究中国现代化的变迁之中。上世纪80年代以来，国内的一批学者开始积极引入海外中国研究，将国家与社会关系理论引入社会科学的视域之中并形成了研究的热潮，这一热潮也逐步影响到乡村研究。[2]

国家与社会关系作为一种理论分析范式引入乡村研究，恰逢上世纪80-90年代乡村改革时期，乡村社会的结构变迁与市场化发展为乡村研究提供了广阔的舞台，无论是初始阶段的村民自治研究，还是后续“自下而上”有关乡村社会基础的研究，抑或是“自上而下”有关乡村政治发展的研究，国家与社会关系理论在其中都起到了重要作用。在这些研究中，“社会”的分析范围被锁定在乡村场域，国家与社会关系的分析可以聚焦为国家与乡村关系，乡村具有基层社会的典型特征，乡村的变迁与国家的战略理念、具体政策及行为策略紧密相关，同时乡村的发展演化也会对国家整体的现代化进程产生关键性影响。由此可以认为，国家与乡村关系是国家与社会关系的具体化，既是我国现代化进程研究的基础命题，也是乡村研究的核心命题，对其进行深入探讨具有重要的学术意义。国家与乡村关系的内涵与外延十分丰富，对其分析既要着眼于历史又要着眼于当下。从历史变迁过程的视角出发，需要探讨两个层面：一是从现代性的视角来看，国家被视为推动现代化的能动主体，不断生发出发展的驱动力，而乡村则被视为传统社会的堡垒，被视为有待改造的保守客体。在现代化进程中，国家如何改造乡村，二者关系处于何种状态成为研究的聚焦点。二是从权力的视角看，国家代表了政权权力而乡村代表了社会力量，国家具有政权的合法性而乡村是需要被政权组织起来的集体力量，如何将国家政权嵌入到乡村社会之中，实现现代国家对乡村的完全渗透是伴随现代化进程的核心命题。与历史变迁过程相对应，也需要国家与乡村关系的状态做出反思：一是国家作为现代能动主体对乡村的整合与改造，是否完全实现了预期的目的，在实践中尤其是当下的实践中产生了何种“意外的后果”。二是国家与乡村关系的演化过程也是国家政权建设进入乡村的過程。国家政权力量在嵌入乡村的过程中形成了怎样的实践形态，这种实践形态产生了什么样的政治社会影响。

基于这样的认知，笔者拟对国家与乡村关系的实践进路进行分析，且对当前的实践趋势进行呈现并反思，这样既可以综合当前学术界有关国家与乡村关系的零散研究，也可以正本清源来进一步加深对国家与乡村关系的分析，为国家治理现代化与乡村治理现代化的实现提供学术积累。

二、国家与乡村关系的“现代-传统”进路

当我国逐步融入世界秩序并启动现代化的历史进程时，传统的社会结构与日渐先进的生产力便会产生冲突，在救亡、图存和富强的思想潮流推动下，中国共产党领导人民建立了独立的民族国家，并确立了实现现代化的历史使命。国家成为实现现代化的能动主体时，首要的是要“改造”传统乡村社会，可以分为“破”与“立”两个阶段：“破”的阶段主要是打破传统乡村治理所依赖的“权力—利益”结构，主要是消除豪强地主阶层并通过土地革命废除土地私有制，将政党基层组织、农业农村政策、代表国家的意识形态与文化等嵌入到乡村社会之中，实现对传统封建势力及其意识形态的涤荡。在党的领导下，现代国家对传统乡村的“破”取得了完全的成功，实现了预期的目标。“立”的阶段主要是建立基层组织形式并组织动员农民参与乡村的建设与发展。人民公社时期以来，乡村的现代化目标得到了阶段性实现，尤其是在资源匮乏的背景下，通过政治权威调动了较大规模的物质与人力资源，建立了众多乡村大型基础设施并通过体制外供给的方式保障了公共服务的供给。但人民公社时期，城乡二元分离与计划经济禁锢了乡村发展的活力，缺乏工商化支撑的乡村社会难以企及现代化的预期目标。这些困境也逐步致使人民公社体制丧失了活力，农村改革势在必行。

自上世纪80年代人民公社解体及农村全方位改革以来，家庭联产承包责任制激活了农业的活力，城乡二元政策的不断调整激励了农民从农业领域转入工商领域就业，市场经济将农业产业、资源及农民劳动力不断商品化，乡村不断融入到一体化的经济社会发展之中。但当时我国工业化水平整体处于初期阶段，在财政支持有限的情况下，各地为了应对标准不断提升的公共服务要求，向农民征收农业税费，酿成了世纪之交的“三农问题”。为了进一步稳固执政的基础并促进乡村的现代化，国家相继提出了城乡统筹发展及社会主义新农村建设等战略部署，尤其是党的十九之后提出了乡村振兴战略，改革与发展成为乡村的主流话语，也正是在这一背景下，国家与乡村“现代—传统”的进路充分显示出来，其趋势主要表现在三个方面。

其一是通过城镇及社区化的发展取代传统乡村。随着社会主义市场经济的全面施行，农村人口开始大规模外流，传统村落开始出现了严重的“空心化”现象。在这一背景下，全国很多地区逐步推动了“合村并组”和“农民上楼”，一些传统的村落被合并成为了更大的行政村或社区，空间的迅猛扩容带来了“半熟人社会”[3]，无论是村民选举抑或是公共性事件的组织都难以继续依托“熟人社会”的本土资源;而“农民上楼”则成为地方政府所热衷推动的中心工作，内在驱动力在于利用土地“增减挂钩”政策，通过原有宅基地的复垦置换更多的建设用地指标。在这一风潮之下，传统村落被拆除，农民则被集中到新型农村社区或高层住宅中居住。改变了千百年来的生活方式，尽管有利于基础设施的集约化投入，但也使农民的生活、生产成本不断增高。在这一过程中，作为传统象征的村落正在快速的消逝，与国家推动农村社区化同期进行的，是农民家庭的快速城镇化。随着劳动力从农业向工商业的迁移，农民在城镇购置房产并逐步融入城镇，原因在于两个方面：一方面国家不断推动城镇开发，一些地方政府通过“教育上移”[4]等举措将优质公共服务聚集在城镇吸引农民来购置房产，以城镇为依托可以形成产业聚集来提升发展绩效，由此地方政府有强大的动力来推动城镇化的实现;另一方面面对标准日渐高涨的婚嫁市场，农民群体家庭为了子代的婚娶或孙辈接受优质教育“进城买房”。除了少部分经济能力较强的农民家庭，大部分都是在县城、乡镇等近距离范围内进行“渐进式城镇化”[5]。一些地區的新生代农民家庭已经全部在城镇购置房产，若干年后这类村庄就可能会被废弃。可以说“农民上楼”与“农民进城”对传统乡村地缘与血缘结构形成了颠覆，建立在传统农耕文明基础上的农民生产、生活方式也将彻底改变，取而代之的是以工商文明为基础的消费主义和被商品化的劳动力再生产。后发现代化国家力推的城镇社区化在深刻改变乡土中国，一个新的“城乡中国”正在逐步形成。

其二是通过“资源下乡”和升级达标重塑传统乡村。在传统社会时期及税费改革之前，国家从乡村社会收取税费，而对于乡村社会的投入相对有限，乡村社会的治理具有自足和自治的特征，无论是农业生产还是农村生活都积淀形成了自身的固有节奏，尤其是一些必须的公共服务一般由村民或村民组织集体供给，尽管供给的质量和供给的标准并不高，但总体上能维持基本的需求。进入新世纪以来，随着国家财政能力的增强，国家不再从乡村社会汲取资源反而开始推动“资源下乡”，不同政府层级及“条条部门”开始向乡村社会投放大量项目资源。也正是在项目资源输入的支持下，农村生产、生活多个领域的基础设施建设、公共服务等都得到了重新规划和全方位的重建，乡村的整体面貌发生了变革。这一变革过程中无论是宏观规划还是具体实施都是按照项目制的方式“自上而下”开展的，折射出的是国家在推动“规划性社会变迁”中的重大作用。伴随着国家资源进入乡村，国家开始逐步将更多意志嵌入到乡村社会之中，尤其是乡村社会的基础设施建设和公共服务已经得到了一定满足的基础上，开始对乡村建设和发展过程中各方面、全方位进行提档升级，对乡村农业生产、环境治理、文明创建、产业发展、集体经济等不同领域、不同层面提出日渐高涨的高要求，例如在农业产业化上培育农业新型经营主体来替代传统小农户，倡导土地流转来实现较大规模的经营来取代小规模经营;要求不断壮大农村集体经济，不断设置高标准并推动达标;在乡村文明创建或环境治理中设置高标准，并要求各级政府或村两委来进行达标等。国家作为财政的供给方开始向乡村社会输入资源的时候，乡村社会传统的外部样态和内在治理机理都会随时发生本质性的变化，也正是在这一过程中，乡村社会的国家化特征日渐彰显。

其三是通过现代认证与个人权利的保障来解构传统乡村。传统乡村社会是基于地缘和血缘交织而成的共同体，为了能联合获取资源并获得发展，共同体在长久的历史积淀中生长出强烈的地方性规范，核心是个人服从村落集体，这一集体的形式可以是家族，也可以是其他自治组织。集体可以借助于人情关系或其他社会资本形成对个体的约束力。在共同体中彼此熟知其中的每个家族或家庭、个体之间的历史过往和当前情况，也具有一定的权威对每个个体进行约束和规范，甚至是通过舆论或决议的形式对集体秩序的越轨者进行惩罚。自上世纪农村税费改革以来，尤其是伴随着市场经济对乡村的完全覆盖，个体开始走出村庄并逐步脱离集体规范的约束，加之国家通过多种渠道“送法下乡”“宣传下乡”“文化下乡”①，无论是在法治层面、政策理念层面还是文化氛围方面，乡村集体并不被看成一个完整的权力实体，个人是权利的享有主体而乡村集体则逐步被虚化。尤其是在税费改革之后，伴随着国家向乡村社会的介入，国家与农民的关系成为国家与乡村关系的核心所在，国家大力提升面向农民个体的认证能力，所谓国家认证能力指的是“国家对其疆域范围内的人、财、物、行、事等社会基本事实信息的识别、手机和确认，并按照一定的标准和规范进行整合和加工，以作为国家行动、开展国家治理的基础。”[6]国家力图对农民个体的基本事实进行识别和确认，例如通过银行账户直接将补贴直接落实到农民户头;通过正式途径对个体的纠纷矛盾进行司法裁决;国家的救助行动直接深入到特定农户等。国家对农民的认证行为保障了公民的权利，但也使传统社会的集体力量遭遇了挑战，甚至形成了个体主义倾向。

三、国家与乡村关系的“政权-社会”进路

国家与乡村关系不仅是纵向的“现代—传统”关系，更是一种横向的权力关系，也即国家代表了政权，乡村则代表了需要被政权治理的社会，参与传统乡村治理的主体大都不是国家的直接“代理人”，治理规则也具有强烈的地方性，需要通过推动国家政权建设来“统合”乡村。由此，国家政权建设是如何嵌入到乡村社会之中的，不同历史阶段的嵌入和下沉带来了什么样影响，就成为了国家与乡村关系中的核心维度。国家政权建设可以划分为组织载体层面和公共规则层面，所谓组织载体层面指的是国家行政官僚体制及相关组织形式的下沉，借助于这一组织载体可以实现政权的覆盖并进行资源的“自下而上”的汲取;公共规则层面指的是国家政权所制定的统一规范或制度能实现对乡村社会的整合，并最终起到规范社会、维护政权的合法性的功能。

在传统乡村社会时期，面对广袤的疆界与农耕社会财政能力有限的矛盾，“皇权难以下县”，乡村社会的治理主体是乡绅和宗族。尽管在不同的历史时期有乡里制度将国家与乡村联结起来，用于统计人口、征收赋税或派发徭役，但这种组织载体并非完整的行政组织设置。传统社会国家与乡村之间的纽带更主要的依赖于科举考试制度和儒家意识形态的教化，科举考试可以赋予正当性，使乡绅和宗族首领作为地方精英领导乡村自治，而儒家意识形态可以使“皇权”与“绅权”形成同构，国家并不直接介入但可以在乡村彰显其正当性和威严感。进入20世纪以来，社会生产力得到了一定程度的发展，传统社会的“简约治理”[7]开始面临重大挑战，国家政权尤其是组织载体层面的行政官僚体制开始逐步“下沉”并试图进入乡村社会并汲取资源，但伴随着“保护性经纪”的衰退，在新旧治理的过渡时期产生了大量谋求自身利益的“赢利型经纪”，国家政权建设没能实现预期目标，反而遭遇了“内卷化”。[8]自中华人民共和国建国以来尤其是人民公社时期，党领导下的政经合一、党政合一的基层治理体制使国家政权深刻嵌入到乡村社会内部，国家通过政治权力作为载体实现了对乡村社会的全面掌控，从国家政权建设的组织载体层面上看，实现了对土地等核心资源的掌控，汲取资源的功能也顺利实现;从治理规则层面看，政治治理规则取代其他规则成为乡村社会的关键词，保障了乡村社会治理的稳定。乡村社会中的国家政权建设已经基本完成。

尽管人民公社时期，国家政权建设已经“一竿子插到底”，但是以政治权力的高成本和社会活力的降低为代价，会造成经济社会的僵化甚至生产力的停滞，难以实现国家政权建设的现代化目标。由此，上世纪80年代之后，伴随着人民公社体制的解体，国家政权组织开始退出乡村社会内部，在乡镇建立基层政权的行政体制，在村庄施行村民自治，形成了国家政权建设的“乡政村治”格局。从组织载体层面上看，这样的政权建设格局可以大大降低国家治理的成本并提升治理的效率，符合市场经济和社会发展的需求，较好地实现了政权建设的目标。但问题出在治理规则层面，无论是乡镇基层政权还是村民自治的运行规则都还难以符合理想中的现代性要求：其一是乡镇基层政权的行为逻辑与预期有落差。国家需要发挥基层政权的能动性，但乡镇政权具有选择性执行的可能并有可能成为一个独立的利益体，可能从“代理型经营者”转化为“谋利型经营者”[9]，当基层政府自身具有较大的行政空间及谋利空间时，就会削弱自身公共性政权的角色，从而损害权威的合法性。也正是从这个意义上，张静认为“国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度-法律、税收、授权和治理方式的变化、以及公共权威与公民关系的变化。”[10]其二是村民自治的现代治理能力还严重不足。尽管当前村庄通过村民选举施行自治，但这并不意味着村庄治理是独立于国家治理之外，在自治的过程中处理村务必须按照国家的方针政策、法律法规及公平、公正的原则，也必须强化以国家为主体的监督程序。但在村民自治的实践中，作为自治组织的村委会有可能受制于派性、家族、人情及亲缘等各种变量，可能会出现暗箱操作、利益操弄、损公肥私等扭曲自治民主原则的问题。在这种情况下，村民自治难以完成传统乡村政治向现代民主治理的蜕变，作为国家政权建设的一部分，如果不将国家现代公共规则引入村庄治理，就难以真正建立完整的国家政权基础。

正是鉴于以上的问题，一些学人将国家政权建设视为一个远没有完成的历史过程。在后税费时代，尤其是党的十八大之后，随着国家治理现代化和从严治党原则的提出，乡村社会的国家政权建设出现了进一步强化趋势，主要表现为两个维度。

其一是国家政权建设的乡村组织载体进一步强化。进入后税费时代以来，随着国家不再从乡村汲取资源，村两委干部的薪酬只能依赖于国家的财政转移支付，加之近年来城镇社区化发展及各项提档升级任务的全方位增强，国家政权加强了对村两委的干预和介入，各级党组织派驻村庄的“第一书记”、指导员、包村或联村、驻村干部成为连接国家与乡村的新载体，一些地区的村庄党组织由县乡“下派”的干部直接任领导人。同时一个更为明显的趋势是政府开始强化了村级组织的“行政化”，具体表现为三方面：一方面是村干部的职业化。各地根据不同的财力确立了村干部的薪酬标准并由财政统一支付，同时也明确了村干部全职“坐班”的时间及要求，很多地区设立了定时的便民服务大厅施行“一站式”上下班服务。在村干部岗位上工作一定年限之后，给予购买城镇养老保险等福利来消除相应的岗位顾虑，也每年度给予标准化的岗位培训，增强其作为村干部的专业技能。另一方面是“自上而下”对村干部的绩效考核，主要以乡镇的任务为重点确定对村干部的绩效考核标准，基层政权的要求成为村干部的指挥棒，使村干部服务于基层政权的“中心工作”，甚至当乡镇要求的“政务”与村民自治的“村务”相冲突时，村干部往往将“政务”放在优先地位。再一个方面是建立网格化治理。在村民小组中广泛推动网格化治理，将治理单位进一步缩小，村干部分片下沉，强化介入乡村治理的广度和深度。总之，无论是在基层政权层面还是在村委会层面，国家政权建设的组织载体都有强化的趋势，国家意志可以更快更直接地嵌入乡村社会中。

其二是国家政权建设的乡村治理规则进一步强化。税费改革之前，乡村社会在治理上也大都依赖于领导者的个人德性或能力，在治理手段上大都借助于传统本土资源和非正式处理方式，具有较大的自由裁量空间，也形成了一些难以监控的模糊地带。党的十八大之后，随着从严治党战略的提出，国家着力强化了乡镇和村两委层面的治理规则建设，力图使基层治理更加规范和高效。首先是国家力图通过制度规则的建立来实现规范治理。国家将升级达标的重点工作嵌入到乡村之中，深刻变革了乡村社会的传统样态。与这一过程相伴随的是讲究程序、注重监督的规范化过程，在村民选举、征地拆迁、村“三资”管理、物资采购以及土地流转等涉及利益的事项上建立了完整的程序和制度规范，甚至很多治理环节都要求“留痕”，其目的是壓缩治理的模糊与自由裁量空间，防止执行主体出现不严格执行的情况。这一规范治理不仅要求乡镇治理要符合法治化的要求，而且村级治理主体尤其是村两委领导人的治理方式也必须符合法律法规和政策程序的要求，规范治理的引入进一步规范了乡镇治理和村民自治，获得了更强的公平性，使政权的合法性得到了进一步彰显。其次是国家力图通过信息技术治理来提升乡村治理的效率和质量。税费改革之前的乡村治理大都以人工的方式开展，无论是信息传递还是工作方式都较为传统。但近年来治理事务的多样化和精细化对治理效率和治理质量提出新的要求，随着各类电子政务系统和传播媒介的广泛使用，治理主客体之间的工作传递减少了中间模糊的环节，也强化了精准性，例如土地流转设置了交易平台、矛盾纠纷设置了登记信息系统、农业技术服务实现了专家与农民的联结，农民可以通过12345进行直接投诉等，这些信息技术的引入使治理规则具有强约束性和明晰性，引入乡村治理之中可以更好地将国家政策与乡村信息联结起来，提高了国家对乡村社会介入的效率。

四、国家与乡村关系变迁的政治社会影响

国家与乡村的关系既是一种“现代—传统”主客关系，又是一种“政权—社会”的权力关系，二者并存于同一个现代化的历史进程之中。进入新世纪之后，当乡村中国被深刻地裹挟进入城乡中国时，国家对乡村社会的介入愈深，现代与传统、政权与社会的碰撞就更愈加剧烈，这一碰撞产生了深刻的政治社会影响，也带来了乡村治理的相应后果。认识并深度理解政治社会影响及可能的后果，具有重要的意义。

就国家与乡村关系中的“现代—传统”关系而言，本质上是现代国家通过“发展”对传统乡村社会进行的全方位改造。就现代化的理论视角来看，“发展”具有正当性，但“发展”的方式和“发展”的性质却有分歧。一些地区发展遵循的并不是可持续发展道路，反而陷入了“发展主义”的窠臼，也即在某些方面将“发展”奉为一种现代性话语和意识形态，在其支配下，不断地将农村、农业和农民“问题化”，这种“发展主义”会弥散成为一种支配性的意识形态并产生消极后果。[11]

其一是“发展主义”带来改造的加速度，可能扭曲乡村社会演化规律并带来风险。发展必须符合主体的实际需求，如果地方政府所推动的发展超越了乡村自身发展的阶段性，就会变成单向度的“发展主义”。当前我国乡村劳动力正在大规模向外转移，小农户经济正在逐步退出，新兴农业经营主体例如家庭农场等正在形成，农村“空心化”现象也正在日趋严重，农民的城镇化尤其是新生代农民的城镇化正在进行之中。但无论是小农户的退出，还是城镇化的实现都是一项系统工程，都与资源的自发流动和市场配置紧密相关，与各地经济社会发展的区域差异程度相关，而一些地方基层政府以“发展主义”的理念来看待农民和农业问题，通过行政的手段来加快“改造”速度使“三农”问题“以旧换新”，各项治理任务所带来的风险和高成本也将由行政体系来承担，只能以更大的成本和更多的资源来消除风险和成本，同时会扭曲乡村社会的自主性和能动性，使其发展阶段与相关要求难以匹配，最终形成劳民伤财或资源的严重浪费，甚至产生系统性的社会风险。例如一些地方迅猛推进农民城镇化与新型农村社区建设，农民的生产生活成本剧增，拆旧搬新需要额外付出巨大成本;新型规模的扩大和农村社区的过渡特征也使原有的管理体制与管理方式都面临重大挑战，一些新型农村社区还没有探索出符合现实需求的体制机制，乡村社会的自治能力没能跟上新的时代要求，带来了很多现实的治理困境。又例如一些地方政府强制推动土地流转并进行担保，在承租人经营不当或遭遇自然灾害难以缴纳租金时，压力就会向地方政府聚集并形成治理的风险点等。

其二是“发展主义”重“破”轻“立”，可能造成乡村社会共同体精神式微。乡村社会幅员辽阔且事务复杂，具有综合性、分散性和不规则性，对其治理需要付出极高的成本，由此在历史上一直依赖于“简约治理”的低成本对乡村进行治理。当前尽管村庄施行村民自治，依然具有“简约治理”的特征。但在“发展主义”之下，大都是以都市为标准来进行提档升级，无论是乡土文化还是传统的人文地理景观都会成为被改造的对象，本土性知识不再具有权威，传统的人情关系及经年累月积累起来的社会资本因村落共同体的解体而消散，缺少了社会资本的浸润，原来可以通过非正式规则进行低成本解决的问题现在可能难以解决，乡村治理的成本日渐攀升。而另一方面，“发展主义”往往重视的是大型工程和大规模资源的投入，着眼于改变乡村社会的空间格局和外部面貌，注重的是市场化的运作方式和利益的计算，对乡村社会的内生凝聚力和组织力等关注较少，但乡村秩序之所以能达成主要依赖于社会关系沉淀及内生凝聚力的培育，在“发展主义”的支配下，市场化和功利化的利益氛围成为风潮，村民之间的社会关联度日渐降低，原子化程度增强，原有的“差序格局”演变为“工具性”的“利益格局”，[12]原有的温情脉脉的家园情怀正在远去，村民的生活面向不再停留在村庄，村庄从精神上逐步“空心化”。

当国家与乡村呈现的是“现代—传统”的改造与被改造关系时，我们警惕的是在改造过程中会形成“发展主义”。但当国家与乡村呈现的是“政权—社会”的嵌入与被嵌入关系时，本质上探讨的是国家政权与社会权利的边界问题，也即当前国家政权建设呈现出强化趋势，随着国家权力的扩张，在公权力之下的社会及人们的生产生活会受到哪些影响，这些影响会产生什么样的社会后果，是否能寻找到新的边界平衡点。笔者认为，当下国家政权建设强化的趋势可能会产生两个层面的“意外的后果”。

其一是组织载体的行政化可能抑制乡村自治的内在活力。国家政权建设组织载体的强化形成了更强的整合能力，从一定程度回应了新时期村民的各方面诉求，但“自上而下”的组织载体尤其是村干部职业化建设造成了村级治理层面的“行政化”，对村民自治的活力形成了直接影响：一方面在新世纪之后各地所实施的“合村并组”使村庄由“熟人社会”转变为“半熟人社会”，村民难以对所有的候选人都了解。尽管近年来各地推动治理重心的下移，很多地方在自然村层面进行了“微自治”的创新，力图将自然村作为“熟人社会”的功能属性挖掘出来并在这一层面上进行村民自治或选举，但由于这一层级不是行政村设置，在处理与行政村的关系、承接资源等方面都存在难以破解的问题，所以各地的创新往往难以复制推广。另一方面“行政化”强化了村两委“代理人”的功能，其“当家人”的功能被弱化，村干部大量的精力忙于应付各类升级达标任务和考核指挥棒，在回应村务尤其是投入时间和精力解决群众身边“小事”等问题上出现困境，村民自治的民主管理功能彰显不足，间接导致村两委的权威性降低。当村两委的凝聚力不够时，就难以形成村民一致认同的主导规则，也就无力抑制部分群体的越轨行为，“去公共性”的各类“搭便车”或“钉子户”行为就会泛滥开来，村务缺乏权威难以有效处理，久而久之就会失去村民的信任感，形成了进一步的恶性循环，村两委进行治理的成本也急剧攀升，不利于村庄长久的和谐与稳定。

其二是治理规则的单向强化可能导致乡村政治发展的不平衡。乡村政治是国家与农民互动的政治，国家输入公共治理规则而农民参与民主管理。当前国家政权建设所完善的治理规则大都是依托于行政体系作为载体，行政部门既是规则的规定者和推动者，又是监督主体，这就导致治理规则具有相对的封闭性，这种封闭性会使乡村政治缺乏弹性的空間：一方面国家及政府所制定并推动的治理规则具有强制性且与考核指挥棒相互联系，但乡村社会并不一定在所有方面都与治理规则的程序性、标准性吻合，一些综合性、复杂性和非标准化的乡村实践问题可能难以被纳入其中，但考核的刚性致使执行过程缺乏弹性空间，为了完成任务并通过考核，程序的合理性可能会替代实质合理性，各类书面档案、现场留痕容易取代合理化、情境化的现场裁决，会形成文牍主义及各类形式主义的僵化做法。另一方面，村民对治理规则的制定和执行参与有限，政府通过治理规则来一揽子“规范”各项政务和村务，村民参与的渠道和程度有限，村民自治的主体性就难以建立起来，政治效能感也难以实质提高，长此以往会使村民会产生依赖思想，只强调自身的权利却忽视自身的责任，无论是在新农村建设或美丽乡村建设中，还是在农村环境治理或村集体资产的监督清查等工作中，都有可能形成“官动民不动”的悖论局面，一些情况农民难以获得对称的信息，对治理规则的认同感就会降低，甚至会形成干群之间的相互不理解和相互隔膜的局面，治理规则对村庄政治的塑造效果就会大打折扣。

五、治理现代化视域下的国家与乡村关系反思

国家与乡村关系变迁透視的是现代化背景下的国家与乡村互动的过程，这一过程的发生机理、过程及产生的政治社会影响与“国家—乡村”的治理体系和治理能力直接关联。国家与乡村关系发生的变化及产生的政治社会影响需要从治理体系和治理能力层面追溯答案。党的十八届三中全会提出了治理现代化的战略命题，也即在现代化的历史变迁过程中，国家治理与乡村治理应正确定位二者之间的关系，塑造能迎接挑战又能实现预期效益最大化的治理体系和治理能力。这样的治理体系和治理能力既能提高基层执政的合法性，夯实国家政权建设的基础，又能推动乡村的全面现代化。可以说，治理现代化给国家与乡村关系带来了反思的契机，也为未来走向确立了优化的原则。

国家与乡村关系的“现代—传统”进路，在实践中呈现为国家“主体”对乡村“客体”的改造与被改造关系，进而形成了“发展主义”的理念。对其进行深度反思，可以发现其源于“自上而下”的“治理锦标赛”体制，也即国家和执政党为了获取在基层的政权合法性，将改变乡村面貌、发展乡村经济乃至实现乡村振兴作为自己的历史使命，在实践过程中会投入较多的物质资源和可调动的行政资源来达成目的。为了有效实现预定的目标，在实践中会采取系列的激励举措并形成相对稳定的机制，这一机制在基层运行过程中可能会偏离了预期的设计，形成了“自上而下”的强激励并最终演化为“政治锦标赛”和“治理锦标赛”。所谓“政治锦标赛”主要指的是国家对科层体制的行政力量来“自上而下”地进行激励，上级政府或上级条线部门掌握了人事任免、规则制定等权力，对下级政府或部门进行监督指导和结果干预，最终使基层政府承受了“上面千根线、下面一根针”的压力型体制，将乡村社会看成是国家权力和意志之下的被动客体，乡村的事务被分解为一个个的指标和任务。[13]“政治锦标赛”构成了“发展主义”的动力基础，而“治理锦标赛”构成了“发展主义”的实施动力，街镇基层政府倾向于调动村级组织之间的竞争性来分解各项指标任务，最终使各村级组织之间形成了一种基于“治理”的竞争，实现“行政吸纳治理”。[14]在“政治锦标赛”和“治理锦标赛”的共同作用下，国家与乡村的关系演变成为规划—被规划、改造—被改造、解构—被解构的主客关系，这会遮蔽乡村自身的主体性，原本可以成为治理资源的地方性知识也会被消除殆尽，最终由国家全盘承担起乡村实现现代化的所有治理成本，最终成为不可承受之重。可以说，治理体系的现代化不应是“自上而下”单向度的“压力型体制”[15]，同时也应具备“自上而下”畅通的反馈机制和利益表达机制;治理能力现代化并不仅仅表现为国家的强有力的规划和改造能力，也应尊重乡村自身的内生能力，并将这一能力与“自上而下”的国家能力有效衔接，形成平等的“主体间性”和畅通的协商机制，只有这样乡村才能具有自身的主体性，传统治理结构和资源才能与现代治理衔接，并成为治理现代化的重要组成部分。

国家与乡村关系的“政权—社会”进路，在实践中呈现为将乡村社会纳入国家整体进程之中，在组织载体层面和现代治理规则层面整合乡村。国家为了快速实现一体化，就需要强化乡村组织载体，并在内部建立起规范、统一、同质的现代治理规则，二者是相互依托、相互强化的关系。村庄施行村民自治，如果不在组织载体层面进行“统合”，不利用强制力来推动，现代治理规则就难以顺利嵌入到乡村社会之中。如果没有现代治理规则的嵌入，村民自治就会陷入“丛林法则”，甚至成为法治和政策之外的“飞地”。但这就带来一个悖论，治理现代化要求统一的现代治理规则，治理规则的建立需要强制力，强制力的建立需要将治理中心下移，国家行政的力量成为组织载体的内在支撑，不断将村民自治组织“行政化”。这成为当前乡村引入现代治理规则的前提和基础。这最终带来了“意外的后果”：当组织载体和现代治理规则以行政力量为单一的支撑基础时，必然会挤压村民自治的活力而使其陷入僵化，治理规则也需要付出极大的成本甚至会蜕化为形式主义。这需要引起深刻的反思，在治理现代化的进程中，乡村的现代治理规则应该怎样建立，有没有可能既能保持基层自治的活力，又能建立起适应乡村社会需求的现代治理规则。笔者认为，现代治理规则的建立与村民自治的实施从本质上看并不矛盾，关键点在于现代治理规则的建立应充分发挥国家与农民双方的协同效应，吸收村民及村民所组成的组织形式参与到治理规则的规划、制定、监督及评估之中并不断进行调适和修正，这样既可以使治理规则符合不同地区的实际特点，又可以因“人”的因素的加入形成一定的情景灵活性，避免治理的僵化或形式主义，这样可以极大地降低治理规则的运行成本，也能使治理规则与本土性知识充分融合，有利于应对乡村事务中的复杂性和综合性。按照这一方式所进行的国家政权建设，既可以减少对组织载体的依赖，又可以充分调动起村民自治的活力。当然这一过程的实现关键在于国家对农民权力意识的主动培育，将农民充分组织起来使其形成制度化的方式和渠道开展国家与乡村双向的互动。这就对国家及作为国家代表的行政体制提出了深化改革的要求，如何以现代行政体制的改革来牵引现代社会力量的参与，如何使现代治理规则逐步转化为现代治理制度并产生相应的现代治理能力，成为未来治理现代化的核心所在。

综上分析，以治理现代化为视域，对国家与乡村关系进行反思，可以得出如下启示：其一是国家与乡村关系的调整应强化“中间层”的组织力。乡村现代化是国家现代化的组成部分，这是不可逆的历史趋势。无论是现代国家对传统乡村的再造，还是国家政权对乡村社会的整合，目的都是从政治、经济、文化等多个维度将乡村社会带入现代化，尤其是在乡村处于相对弱势的情况下，关键是进行理念、资源及政策的输入，但这些输入必须有相应的“中间层”进行承接，并通过这一“中间层”来打通“最后一公里”，这一中间层可以是村两委，也可以是农民内生的组织形式，例如理事会、议事会等，也可以是各类“微自治”的形式。只要提升“中间层”的组织力，就可以盘活乡村自身的社会资本并充分发掘本土性知识作为治理资源。例如将国家资源对接到村两委，在“一事一议”的框架中发挥农民的积极性和参与作用，能使国家资源输入的绩效更优，也能培育村民参与建设村庄的主体性;又例如将国家的政策对接到议事会，可以充分凝聚农民的集体意志来抑制越轨者，可以使社区治理既能“汇民意”又能“办大事”。[16]其二是国家与乡村关系的调整应强化权力与权利的协同。迈可·曼将国家权力区分为专断权力和基础性权力，前者指的是国家政权的暴力特征及不需要协商的介入基层社会的权力;后者指的是国家与社会进行互动协商并能在基层社会中贯彻其决策并能同时获取高度合法性认同的权力，也可以称之为国家能力。治理现代化目的不是单纯地改造或整合乡村，更关键的是国家的弱能力向国家的强能力转变。国家基础性权力提升的关键在于尊重乡村并“进入乡村”，发挥协商机制和回应机制，实现国家在乡村中的情境再现，具体而言，应充分践行群众路线来贯彻国家与乡村关系，只有坚持“从群众来到群众中去”的群众路线，从村民切身的“小事”出发进行回应和协商，才能使国家真正引领乡村，从本质上提升乡村社会对国家的合法性认同。[17]也可以说，只有国家的权力与乡村的权利实现了平等协商，国家与乡村关系的调整才有了进一步双向“涵化”的基础，实现治理现代化的征程中才能更加稳健。

六、结论

我国属于后发现代化國家，国家与乡村关系不仅关乎现代化变迁，也关乎国家政权进入并引领乡村社会的过程，两个并行的过程都不应是单向度的。如果国家按照“发展主义”的逻辑来否定乡村并全盘改造乡村，亦或以国家政权来替代乡村社会自身的组织载体或治理规则，会形成“强国家-弱社会”的状态，从长久来看是对基层治理现代化和国家治理现代化的损害。国家与乡村的碰撞中，本质上体现的是一个千年农业国家向现代工商国家过渡时的道路选择问题，当国家面对乡村施行“无为而治”时，乡村的现代化和国家政权建设都将无法成立，国家治理现代化无从谈起[18];当国家作为现代能动主体和政权建设的发动力量过快、过强将乡村带入现代化时，乡村社会原有的社会资本及“现代化”稳定器的功能却可能会遭受损害，反而会对现代化的未来发展产生一定程度的消极影响。当前我国正处于剧烈的历史转型时期，最优的选择是寻求国家与乡村之间关系的动态平衡，继续发挥乡村社会在国家现代化进程中“蓄水池”作用，使乡村社会传统的治理资源充分融入现代治理之中，这样的现代化之路能将现代与传统、城市与乡村有机融合，不仅兼收并蓄且稳健有力，是实现乡村振兴的必然要求，也是实现国家治理现代化的必然选择。

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责任编辑：杨  炼