卫生行政执法与刑事司法衔接问题研究

盛凯丽　谢路瑶

摘要：卫生行政执法与刑事司法的衔接问题是我国卫生法治领域的一大难题，制约着我国卫生事业的发展。当前，“两法”立法衔接不足、在证据的适用与转化上的分歧较为严重、检察监督的乏力以及频繁的运动式治理增加了卫生行政执法与刑事司法的衔接的难度。解决这一问题，应完善相关立法，建立健全“两法”证据衔接制度，推进检察监督改革以及加强开展常规性治理等。

关键词：卫生行政执法;刑事司法;衔接

中图分类号：D922.1;D924文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）13-0076-03

随着新型冠状病毒肺炎疫情的暴发，卫生行政执法①再次进入人们的视野。卫生行政机关拥有卫生行政执法权，通过行使行政权力保证公共卫生和医疗安全;刑事司法机关则通过打击《刑法》所规定的公共卫生和医疗安全犯罪来达成相同目的。由此可知，行政机关与刑事司法机关之间是分工、协作、互补的关系。然而，当前卫生领域的“两法”衔接（即行政执法与刑事司法的衔接）存在立法缺失、监督缺位、有案不移等问题，本文通过对卫生行政执法与刑事司法衔接的现实情况进行研究，以期为解决目前卫生领域行政执法与刑事司法衔接不畅的问题提供参考。

一、“两法”衔接的实践

以2001年7月国务院所制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》为标志，我国第一次将“行刑衔接”提上了立法日程。近几年来，针对“行刑衔接”，国务院先后于2006年、2011年颁布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等文件。

近年来，我国卫生领域的纠纷频发，但在卫生执法实践中还普遍存在有案不移、有案难移、以罚代刑（即以行政处罚替代追究刑事责任）等问题，反映出卫生领域“两法”衔接梗阻的现状。以药品、医疗器械领域为例，根据国家药品监督管理局近几年公布的统计年报，食品药品行政部门查办的有关药品、医疗器械、化妆品等行政案件移送刑事司法的案件数据如表1所示：

2009年—2018年我国全国范围内的食品药品行政处罚案件高发，十年间多达2540452起，但每年移交司法机关处理的案件总数量却只有23183起，平均移送比例仅有0.91%。一方面，卫生行政案件移送比例总体呈上升趋势，另一方面，卫生行政案件移送至司法机关的比例仍然很低。这样的现象使我们产生了疑问：卫生“两法”衔接究竟存在什么样的问题？能够通过什么途径完善“两法”衔接？

二、“两法”衔接中存在的主要问题

目前卫生行政执法与刑事司法衔接的过程中还存在以下主要问题：

（一）立法衔接不足

在当前司法实践中，卫生行政执法与刑事司法的衔接依据明确。首先，从法律来看，“两法”衔接依据中的基本法律包括《行政处罚法》《刑法》《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》等。但是，当下公共卫生领域“两法”衔接的规定还存在一些问题。第一，《刑事诉讼法》对于行政执法主体如何将涉嫌犯罪的案件移送侦查机关的程序并未作出具体规定[1]。第二，卫生领域的犯罪表现出较强的专业性，目前在对犯罪的认定上依然存在诸多争议。同时，我国卫生法规对于一般违法行为与卫生刑事犯罪的界限描述较为模糊，如“影响恶劣”等描述，给卫生执法机关处理不法行为造成了困难[2]。

（二）“两法”的证据转化不畅

证据的认定在卫生行政执法与刑事司法中均占据着重要的地位。当前，卫生行政机关所采集的证据及其与公检机关联合执法获得的证据能否直接转化为刑事司法证据这一问题仍然亟待解决。2012年修订的《刑事诉讼法》规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这一规定加强了行政执法与刑事司法之间的衔接，也提高了诉讼效率。但是，现有法律对于行政执法阶段收集的证据如何在刑事司法阶段使用，以及证据类型的有关问题，并没有明确的规定。对此，理论界存在着不同的观点：有的学者认为，应当将此处的“等”理解为“实物证据”，而将当事人陈述、证人证言等言词证据作为非法证据进行排除，依据诉讼法的有关规定再次进行收集[3]。也有学者认为应当理解为“包括物证、书证、视听资料、电子数据等非言词证据”，即由行政机关收集的在证据证明力上没有问题，但应经由公安机关调取方可成为可使用的刑事证据[4]。还有学者认为，应将其理解为“包括物证、书证、视听资料、电子数据等实物证据以外的言词证据”。由此可见，行政执法与刑事司法证据衔接的可操作性还有待加强。

（三）检察监督缺位

检察机关由于其具有权威、专业、法定的监督职能而在“行刑衔接”的有关机关中处于核心地位[5]。参照规范“两法”衔接相关行政法规与规范性文件可以发现，检察机关在“两法”衔接中应当履行的职责有：对公安机关进行立案监督②;针对卫生行政机关移送的案件进行移案监督;接受行政机关移送的涉嫌犯罪的案件;提供咨询意见。

在司法实践中，检察监督的缺位则体现在以下几个方面：

一是由于衛生违法行为与卫生犯罪的专业性，可能导致检察机关监督心有余力不足。

二是检察机关的监督是一种专门性的监督活动，这种监督并不是宪法意义上的“至高无上的监督”[6]，比如检察机关行使监督权过程中可能会受到各级行政机关的影响。

三是卫生行政执法机关、公安机关和检察机关之间的互动机制不够完善，信息共享不到位。“两法”衔接信息共享平台虽然已经在不少地区建立起来，但信息共享的开展和运作缺乏机制的保障，严重制约着检察机关的监督。

四是检察机关的法律监督手段有限，缺乏对部分卫生行政违法行为的处分权。这主要表现在：检察机关在立案监督方式上缺乏具体和完善的规范，检察机关所能看到的只是行政执法机关提供的部分证据材料。

（四）“运动式”治理多见

卫生安全秩序不仅关涉每一位公民的生命健康与安全，更影响着公民对国家与政府的信任。以治理手段是否具有可持续性为标准，学界通常将犯罪治理模式分为运动式治理和常规性治理两种。运动式治理是指在一段特定时间内，集中向特定对象投入行政资源和社会资源，进行的高强度、高效率、强打击的应急治理模式。常规性治理则综合利用各种治理手段，以法律的制定、实施为正式治理方式。

公安、审判与检察等机关都成立了相关的内设部门来开展专项治理行动。这种运动式治理为卫生治理争取了时间，它可以整合内部力量、节约司法资源、实现有效对接。但不难发现，这种运动式治理也存在着片面追求打击力度和打击效率、覆盖面有限、容易“以刑代罚”等弊端。

三、“两法”衔接机制的完善建议

（一）完善相关立法和制度

目前我国行政法律中规定的处罚表现出很强的抽象性和原则性，其通常表述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，导致约束力不足。笔者认为可以在目前已有的法律基础上，用行政法规完善立法与卫生行政司法的衔接，并在实践中通过“决议—试点—推广”的形式解决“两法”衔接不当的问题。但必须明确的是，要避免“及时移案”和“减少以罚代刑”滑向以刑代罚的极端。

在“两法”衔接的制度构建方面，首先，应扩大卫生行政、公安与检察等机关之间“两法”衔接信息共享平台的覆盖面。其次，要建立案件通报制度和联席会议制度。行政机关在对卫生行政违法行为进行立案及作出行政处罚之后，要及时通报给公安机关和检察机关。

（二）健全“两法”证据衔接制度

在司法实践中，卫生行政机关在行政执法阶段收集到的证据往往具有专业性强、对象广泛等特点，是刑事司法机关证据的重要来源。如前文所述，我国现行的《刑事诉讼法》并未对卫生行政机关在执法过程中收集到的证据在刑事司法中的适用作出清楚的规定。但是应当明确的是，卫生行政执法中收集到的证据在刑事司法中的适用必须受到限制。

对此可以参照《刑事诉讼法》的做法区别对待实物证据与言词证据。实物证据具有客观的特点，其采集一般需要遵循很强的技术性程序，证明效力远高于言词证据。在刑事司法阶段、审查行政执法阶段采集的实物证据时，如果因为其采集主体不适格而被排除，则可能会使证据链条存在巨大漏洞。

（三）完善检察监督制度

检察机关作为法律监督机关，在“两法”衔接的过程中发挥着巨大作用。为使检察机关有效发挥自身的监督功能，需要以保障其经济地位与体制地位独立为前提。关于完善“两法”衔接中的检察监督制度，可以从以下三个方面进行考虑：

第一，确立检察机关提前介入的限度。检察机关提前介入卫生案件可以有效提高办案效率，减少卫生执法机关“有案不移”和公安机关“立久不侦”“侦久不破”的问题。同时，目前的立法对于检察机关介入卫生案件的范围、方式等规定并不明确，因此明确检察机关提前介入的限度也十分必要，力求做到“参与而不干预，参谋而不代替，指导而不包办”[7]。

第二，保障检察机关的知情权。采取切实可行的措施，如建立备案监察制度，即行政机关对于涉嫌犯罪案件向检察机关进行报备的制度，在这一制度中穿插建立“两法”衔接信息网络共享平台，能够保障检察机关对于“两法”衔接中的案件信息享有充分的知情权。

第三，完善监察追责制度。在司法实践中，检察机关在“两法”衔接中的处分范围有限，难以对卫生案件进行有效监督。为了保证“两法”的顺利衔接开展，应适当赋予检察机关以处分权。

（二）推动常规性治理的理性展開

尽管运动式治理具有重要的作用，但从长远角度上看，其高成本的投入必定会透支行政与司法的力量。因此必须明确的是，运动式治理是阶段性、临时性的，它在卫生案件的处理中只能作为常规性治理的补充。

第一，增加常态化治理资源的储备。众所周知，运动式治理往往是围绕着特定社会问题开展的，因此常态化治理也应当从这些问题的处理着手。首先，应当从对舆情的监测中识别出需要解决的社会问题，以互联网为依托，综合运用大数据技术，从政治、经济等多个角度切入[8]。其次，构建制度化的治理监督平台，建立重大决策终身责任制度、专家参与制度和责任倒查机制等，倒逼有关决策者认真分析社会问题、提出相应对策，从简单粗暴的运动式治理转向长效的常规性治理。

第二，拓宽多元主体参与常规性治理的渠道。长期以来，在“强政府—弱社会”的格局中，政府通常在社会治理中起着主导作用，这一模式存在着诸多弊病。拓宽除政府外其他主体参与常规治理的渠道可以有效解决这些问题。要依法增加公民在常规性治理中的参与度，让更多的社会组织成为多元治理主体的组成部分。

四、结语

卫生行政执法是行政执法中专业性较强的一类，目前“两法”衔接中出现的诸多问题阻碍着卫生领域的法治发展。尽管相关的规范性文件近年来相继出台，但还未从根本上解决卫生行政执法与刑事司法的衔接问题。可以现有的法律法规和规范性文件等为基础，通过相关立法出台与政策发布、构建规范化的信息共享平台等方式，确保卫生领域内的“两法”衔接的顺畅进行。

注释：

①本文卫生行政执法是指“卫生行政机关和法律法规授权的组织、受委托组织及其工作人员依法从事卫生行政管理和运用卫生法律、法规和规章的规定处理具体卫生行政事务，将卫生法律规范运用于实际社会关系的活动”，参见马哲、张永伟、孙国安的《卫生行政执法与刑事司法衔接机制初探》一文，载《中国卫生法制》2008年第3期。

②参见2001年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第九条，2006年《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第七条，2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第十六条。

参考文献：

[1] 谢永刚.卫生行政执法与刑事司法衔接问题研究[D].上海：上海交通大学，2012.

[2] 王栋.浅议卫生部门对涉嫌犯罪案件的移送[J].中国卫生事业管理，2010（11）.

[3] 黄世斌.行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题初探——基于修正后的《刑事诉讼法》第52条第2款的思考[J].中国刑事法杂志，2012（5）.

[4] 谢治东.行政执法与刑事司法衔接机制中若干问题理论探究[J].浙江社会科学，2011（4）.

[5] 闻志强.法治中国视野下检察机关参与“两法衔接”的功能定位[J].桂海论丛，2016（4）.

[6] 陈瑞华.论检察机关的法律职能[J].政法论坛，2018（1）.

[7] 邓思清.检察权研究[M].北京：北京大学出版社，2007：402.

[8] 马奔，毛庆铎.大数据在应急管理中的应用[J].中国行政管理，2015（3）.

作者简介：盛凯丽（1999—），女，汉族，安徽芜湖人，单位为江苏大学法学院，研究方向为法学。

谢路瑶（2000—），女，汉族，江苏扬州人，单位为江苏大学法学院，研究方向为法学。

（责任编辑：王宝林）