公建私营：农村安全饮水供给的主导模式及其实践困境

夏冬

摘 要：农村饮水事业关系脱贫攻坚和乡村振兴战略目标的实现。农村安全饮水供给是一项经营性公共服务，采取公建私营的供给模式契合农村饮水的本质属性，也是建立供水长效机制的可行路径。基于中部一个县的调研经验，公建私营模式作为主导性的供给模式，能够发挥市场激励机制、规范收费秩序、规模化集中供给等优势。公建私营模式的实践主要面临两个困境：经营主体难以落实;政策执行目标发生偏移。应该通过多种方式适度提高水厂的利润空间，同时政府要在水厂规划建设、管护经营上提供有助于水厂盈利的条件，明确相关主体的责任边界，建立可持续的农村饮水公共服务供给模式。

关键词：农村饮水;公建私营;政策执行;公共服务市场化

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2021）03-0098-07

一、问题的提出

农村饮水事关全面建成小康社会的部署，也是乡村振兴战略的核心指标。2003年开始，水利部农水司提出，今后农村饮水工作重点要逐步转向保障农村饮水安全。根据水利部调查结果，截至2004年底，我国农村分散式供水人口为5.81亿人，占农村总人口的62%;集中式供水人口为3.62亿人，只占农村总人口的38%。到2018年底，我国建成一千一百多万处供水工程，服务9.4亿农村人口，全国农村自来水普及率达81%[1]。这说明我国农村饮水发展取得了较大的阶段性成就，但这并不意味着我国已经彻底解决了农村饮水问题。

当前，农村饮水面临的实践困境主要是供给困境，农村饮水安全问题本质上仍然是一个饮水供给的问题[2]。大部分研究认为农村饮水是准公共品[3]，应当由政府来供给[4]。从实践来看，农村饮水供给面临着饮水工程的运行管护困境[5]，有人建无人管的问题突出。要维持农村饮水工程运行的可持续性，首先需要维持饮水供给的收支平衡[6]。另一种研究观点认为，应当发挥水价在水资源优化配置、水需求调节和水污染治理等方面的作用[7]，政府可以充分引入市场竞争机制来提高农村饮水的供给效率[8]。这些研究在破解农村饮水难题上取得了重要的成果。但是，当前关于农村安全饮水供给模式的讨论中，存在“泛公益性”和“泛市场化”两种错误认识[9]，也缺乏相关经验研究的视野。立足于当前的农村饮水供给实践，应当基于对农村饮水本质特征的认识，来回答农村安全饮水应当如何供给的问题，以实现兼顾可持续性运营和农民福利的目标。

饮水作为基本的生存资源决定了农村饮水的民生属性。因而，农村饮水事业属于国家特许的经营自然资源的、带有垄断性的项目，具有供用双方特别约定权利义务、市场定向、利益共同的产供特征[10]。笔者调查认为，国家实施农村饮水安全工程供的目的并不是预期获得工程投资的经济回报，而是需要通过经营获取保障水厂可持续运营的合理收入，通过维持饮水工程的运转而实现饮水服务的持续供给。采取公建私营的供给模式契合农村饮水公共服务的本质属性，也是破解“政府失灵”和“市场失灵”困境、建立供水长效机制的可行路径。

本文试图采用典型案例研究法来剖析农村饮水“公建私营”供给模式的内涵和形成原因、运营机制及其实践困境。案例来源于2020年笔者在中部地区一个贫困县Y县展开为期20天的田野调研。从2006年到2018年，Y县共累计完成了32处千吨万人镇级中心水厂及其他水厂。截至2020年5月，Y县接入自来水的农户比例达到80%。本文主要讨论较大的镇区水厂，暂且忽略一些规模较小的单村水厂和小型水厂。

二、公建私营模式的内涵及其形成

二十世纪八十年代以来，公共服务改革的主要趋势之一就是公共服务市场化，主张将市场机制引入公共服务领域，以解决政府在公共服务领域存在的经营不善、效率不足、资源浪费等问题。公共服务市场化的内涵之一是将政府关于公共服务决策和执行的职能分开，并强调多元化主体参与公共服务供给。公共服务市场化具体方式的有效性需要通过实践来检验，公共产品的本质属性不应当被忽略。

1.公建私营模式的内涵

农村饮水是涉及民生的自然资源，按照《农村饮水安全评价准则》的界定，农村饮水在水量、水质、用水方便程度、供水保证率四项评价指标全部基本达标或达标，就可以评价为饮水安全。农村饮水供给具有以下三个特征。一，其目标是为了解决农村群众饮用水安全问题，以提高他们的生活质量、保障农村居民身心健康。二，其供给方式是通过公共产品供给的形式满足社会公共需求。饮水资源涉及国计民生的根本，无法为私人所垄断。饮水资源的公共属性决定了农村饮水无法按照纯市场产品进行经营，难以通过超额利润收回前期高额投入成本。但是，饮用水也是一种产品，需要经过提取、净化、运输等程序，保障水资源从生产到入户的稳定供给。三，水资源供给需要以饮水工程建设为基础，而集中供水工程的建设需要的资金投入较高，农民个体或私人主体很难承担。受到特定地域的限制，农村安全饮水供给主体与用水主体之间具有特别约定的权利义务关系以及市场定向性。

以上三个特征决定了农村安全饮水供给是一项民生性和经营性的公共服务。该服务需要回应特定地域中的生活群体的特定需求，各家各户都有对饮水资源的需求。同时，该服务的持续供给存在运营成本，因而需要向消费对象收费才能持续供给。农村饮水供给困境在于基础设施建设规模较大、投入成本高，但是受限于公共产品的价格管制，水资源的价格较低，投资的经济回报率也较低。

经营性公共产品的属性使其市场化经营实践得以可能。“公建私营”即是在农村现实条件下饮水供给的具体实践模式。公建私营模式是公共服务市场化的一种具体实践模式，指由政府或集体承担基础设施建设等高额成本，然后引进市场主体运营饮水工程，承擔饮用水公共产品的生产责任，最终向农户提供安全饮水的供给模式。“公建”既包括基础设施建设，也包括管理体制建设。基础设施建设包括厂房、机械、管道等，由国家提供专项资金建设，其资产所有权属于国家或集体。管理体制建设则指的是由地方政府制定监督管理规则，落实经营责任主体。“私营”则指的是市场主体对于饮水产品的生产和销售自负盈亏。私营主体与公建主体之间通过合同制等方式明确双方责任和义务关系，共同服务于公共政策目标的实现。

2.公建私营模式的形成过程

农村安全饮水供给包括两个部分的任务，饮水工程的建设及其运营。在建设资金的投入上，中央和省是责任主体，县级政府主要在工程规划、资金管理和服务监督上发挥作用。县级政府赋予乡镇政府的重要职责是落实经营主体，让工程运营起来。乡镇政府作为基层政权的末端，是打通最后一公里、向农户供应安全饮用水的主体。

目前，Y县自来水厂经营模式多样化。32个镇区水厂中，实行“公建私营”模式的水厂有21个，没有落实市场经营主体而暂时由乡镇部门代管的水厂有10个，比较例外的1个则是完全由私人建设并且由私人运营。根据县饮水办的介绍，全县水厂的经营状况中，略有盈利、盈亏平衡、持续亏损所占比利分别为分为30%、40%、30%，其中盈利和保持盈亏平衡的主要是实行“公建私营”模式的水厂。水厂经营无法盈利甚至亏损严重是农村饮水供给的梗阻点。

为什么大量水厂不赚钱甚至严重亏损，还是要坚持运营？这是因为农村水厂的经营目标是以社会效益优先。国家投入资金建设农村水厂是为了解决农村人口的饮水安全问题，体现其民生保障属性。但是，让水厂有效运转起来并不是一件容易的事。由于乡村水厂规模、资源禀赋等差异巨大，政府不具有统一管理和持续经营的能力和可行性。政府作为公共组织部门，缺乏市场化的专业能力和产品经营的积极性。同时，受到财政压力限制，政府也难以承担数量众多的水厂经营成本。乡镇部门代管水厂，一般是由于该水厂长期经营不善，导致亏损严重，市场主体将水厂资产交还政府，或者暂时没有经营主体承包，政府承担兜底责任。因此，较为理想的模式是，乡镇政府引入经营团队承包水厂，承包者获得一定利润，让农村饮水供给服务得以持續。

县乡干部普遍认为，“一个好的水厂经营主体决定了自来水厂的效益”，但是这样的经营主体十分稀缺。按照政策，实施农村饮水安全工程政策的基本原则之一是，“先建体制后建工程”，但是在实际操作上比较难。其根本原因则在于作为民生工程，农村水厂的利润空间有限，难以吸引善于经营的市场主体。尽管如此，县乡镇政府认为，实施公建私营模式是提高农村供水效率的首要模式。

三、公建私营模式的运营机制

农村饮水公建私营模式的一般特征为国家承担饮水工程的建设成本，并负责落实水厂的管理体制，经营主体则按照产品经营逻辑自负盈亏。根据水厂管理方式、规模、经营状况的差异，本节以Y县的黄口水厂、荆头水厂和木冈水厂三个典型案例来呈现农村水厂公建私营模式的具体运营机制。这三个水厂均实行公建私营模式，自负盈亏。按照市场经济要求，经营主体遵循企业经营管理规律，水厂经济效果可以量化显现。

1.市场化的管理激励

公建私营模式的一个重要机制在于发挥市场主体的经营积极性。由于水厂经营主体承担自负盈亏的市场化风险，那么严格的管理则是保证水厂经营不亏损的基础。公建私营模式依赖有能力的市场主体。黄口水厂和荆头水厂的厂长均是具有一定市场经营能力的经济精英。他们组建了一个善于管理和较为组织化的管理团队，作为具有独立市场地位的经营者，能够发挥市场较高的积极性。

案例1：黄口水厂

2011年镇区水厂扩建，国家投入2 000多万元建设了黄口水厂。黄口水厂每年盈利约20万元。收入方面，水厂实行基本水费制度，每个月固定的基本水费为12元，超出部分按照1.8元/吨收取。平均每户一年的水费为200元，按照水厂7 000户的用水户规模，水厂的稳定收入一年约140万元。支出方面，水厂每年生产成本包括提水电费、工资、消毒、维修等，大约每年120万元。

乡镇将水厂承包给了明某。他雇用了自家其他三名劳动力以及8名正式员工，组成了一个经营团队。水厂实行“奖赔”工资制度。员工基本工资不高，一般是每月600元，但是每月总共工资能达到5千元左右，并且有城镇养老保险。其他工资收入来源于以下几个方面。一，管理工资，取决于户数，每户3元，如果年终全厂耗率达到12%以下，每户每月补发1元。二，将报停户纳入管理，按照各区域当月收入的报停费金额计算，以实收金额三分之一的比例付给相应管理人员工资。三，水厂漏损率标准为3%，漏损多了，员工自己赔偿给水厂就越多，漏损得少，“超产水费”就归管水员所得，赔价为1.5元/吨。此外还有出工奖励，一般每个工200元。

一般来说，水厂的利润损失大部分来自漏损。黄口水厂能够盈利的关键在于能够将自来水漏损率控制下来。有效降低漏损率的途径则是调动管水员的积极性。水厂私营主体按照企业管理的模式，通过建立“多劳多得”的工资绩效激励机制，让员工认识到“一滴水、一分钱”。不仅如此，通过管理团队的文化建设，不仅培养了员工的技术，积累了管理经验，还建立了较强的责任感，这能够大幅度提高日常巡查、维修效率，最终降低漏损率。其管理经验主要有三点。第一，加强巡查，管水员经常深夜巡查管线，排除故障，因为这个时候用水量小，故障容易暴露。第二，加强服务，搞好和农户的关系。在漏损时，农户会及时打电话给管水员。第三，员工相互熟悉，有助于提高合作水平。管水员轮换在各个片区管水，能够增加对全镇管网的熟悉程度，同时在共同维修时增加协作的效率。

2.规范化的收费秩序

水厂的收入来源主要是通过收取水费，也包括自来水入户时的部分开户费，后者是一次性收费，往往用于入户时的管道、水表安装等费用。因此，日常运营期间的水费是否能够有效收取影响到水厂的运营效率。经验表明，规范化的收费秩序能够保障饮水公共产品供给的高效和可持续性。

案例2：荆头水厂

荆头水厂位于荆头国营农场，1980年代建厂，1990年代农场自来水基本上全覆盖。2015年国家投资新建水厂，管网由农场统一施工铺设。水厂服务规模不大，开户1700多户，约1万人。

2017年，荆头农场将水厂承包给场管干部朱某经营，要求自负盈亏。朱某及其聘请的4名水厂员工工资待遇全部由水厂盈利来负担。荆头水厂也实行基本工资加绩效工资的管理制度。绩效工资按照员工投工计算，如维修、抢修等。绩效分配资金来源于水厂盈利，根据总出工数来分配总盈利额。

当前水厂维持正常运转较为顺利。收入方面，水厂设定了每月固定的3吨排污费，共5.4元/月，其他水费按照水表实用实收。由于农场居民较早接受了使用自来水的习惯，因此水费收取比较规范。绝大部分农场家庭都愿意积极缴纳水费，个别钉子户通过“动之以情，晓之以理”的工作方式也能够收得上来，农场每年收取水费30多万。支出方面，水厂每年的一级提水电费为8万多，消毒费用约2万，管材费大约1万。由于水管铺设有规划、管材质量有保障，水厂漏损较少。

建立规范化的收费秩序有三种途径，第一种是政府强制收费，并利用行政、执法力量予以保障，第二种是通过前期有序规划及政策宣传改变用水户的水资源消费观念，从而建立统一收费秩序，第三种则是水厂管理团队提高服务质量和服务能力，积极回应群众需求，通过动员群众进而建立平等的供用关系。黄口水厂和荆头水厂的运营优势在于能够将第二种和第三种途径结合起来。其中黄口水厂通过激励管水员接触用水户，积极回应群众需求，提高服务水平，建立了农民付费用水的现代消费观念。同时，水厂利用盈利积极改善既有的管网设计路线及建设质量，形成了发展性的经营效果。

荆头水厂得益于曾经较为完善的基础设施规划，以及农民较早形成了付费用水的行为规范，水厂已经形成了统一规范的收费秩序。其一，在工程规划设计和建设上，政府支持和农场参与，引导和动员群众，形成了农村饮水是“商品”的意识;其二，在应对拒不付费的抵抗行为时，经营主体能够通过营造共同付费的氛围，对少数农户形成压力，形成统一缴费的共识。农民付费用水观念的形成并不是短时间就能形成，规范化的收费秩序需要市场经营主体和政府共同发挥主体作用，逐步引导。

3.规模化的集中供给

适度提高农村饮水的供给规模和集中程度能够降低水厂经营成本。黄口水厂能实现盈利的一个重要原因就在于其供给规模较大。在水厂设计的服务容量内，增加一户用水户几乎不会增加边际成本，反而提高了水厂的回报率。相比之下，荆头水厂的规模小一些，但是经营状况较为良好，也能够实现饮水供给的规模效果。但是有些水厂由于用水规模太小，水费收入难以弥补日常管理成本，导致水厂成本和收益长期不平衡，打消了水厂经营者的积极性。作为对比，以下以规模较小且经营亏损的木冈水厂为例。

案例3：木冈水厂

木冈水厂于2011年由国家投入590万元建设完成，由水库自流进水。由私人合股承包经营，自负盈亏。股东会一共三名股东，还聘用了3名工人。三名股东每人投入了6万，共18万，目前还未盈利。

木冈水厂用水户规模较小，约为500户居民及镇各个单位，服务人口4 000人左右。每年运转费用9万元，包括人员工资、消毒剂、材料费等开支。但水厂能收上来的水费收入很少。木冈水厂的水费是1.5元/吨，每年收取的水费只有5万多元。

亏损的原因主要有两个。一是缺乏严格管理，导致漏损严重。按照產量来算，除去3个月的干旱期，按照9个月的供水量，总共达到81 000吨，但是按收取的水费来算，只有大约3万多吨水，即漏损量达到近5万吨。管网基础设施质量差、管网过长，再加上长期缺乏专门的管理，导致漏损严重。二是吃水人口分散，农户开户积极性差，农户用水量低，难以形成消费规模。最近5年来，乡镇建设了6个新水厂。同时，近一半的农民进城生活，减少了吃水人口数量。不仅如此，由于干旱期存在，农民还保留了水井作为替代水源，导致农户用水习惯没有改过来，农户在做饭、冲厕时，才使用自来水，洗衣服依然使用河沟、堰塘水，这也限制了用水规模的提高。

实现规模化的一个前提是集中供水。集中供水并不能仅仅由市场主体决定，需要政府做出饮水工程的规划与布局。黄口水厂由政府统一规划串联各村的管网，并根据乡村常住人口设计水厂的建设规模。这是避免建设资源浪费，以及减少后期运营成本的重要条件。

在此基础上，管网设计与铺设的质量是否有保障也是影响水厂是否盈利的硬件基础。政府作为农村饮水供给的公建主体，前期规划、建设环节以及对于工程质量的监督效果直接影响私营主体的经营积极性。荆头水厂由于有1990年代的规划基础，其新建设的饮水设施明显比木冈水厂更有保障。

四、公建私营模式的实践困境

公共服务市场化不代表政府的“责任真空”[10]，也不是政府借市场化之手“甩包袱”，同时公共服务市场化也正在遭遇实践困境，薄弱的盈利空间难以吸引优秀的经营团队，自上而下的政策执行导致基层水厂经营的困境。

1.经营主体难以落实

经营主体难以落实是公建私营模式在实践中存在的主要困境之一。从黄口、荆头和木冈水厂的经营经验中可以发现，“一个得力的管护主体是水厂经营的关键”。水厂经营主体的重要角色就在于，通过建立“成本—收益”核算的管理方式和建立管水员的“责任制”，在精打细算中获得有限利润。市场主体的内在动力是获得利润。实践中，很多无法获得利润的中小水厂，正是由于缺乏善于经营的团队。水厂员工大多数都是非正式的、兼职的，水厂管理十分粗放，难以形成像黄口水厂管水员那样的“责任心”。木冈水厂对于精细化管理的动力就不足，管网的维护不及时，漏损较为严重。政府部门往往因为难以落实经营主体，而不得不代为管理水厂资产，通过政府兜底实现饮水供给。这种情况下，政府一般承担较大的财政负担。

经营主体难以落实的根本原因在于经营农村饮水公共产品的利润空间有限。严格管制的水价是利润空间有限的主要影响因素之一。饮用水是公共产品，更是生存必需品。为了让每一个人都负担得起，农村饮水的价格受政府严格管制。饮水公共产品经营具有弱竞争性，因而需要从降低成本的途径提高利润率，但这对水厂的管理水平提出了要求。尽管如此，市场可以通过设置基本水价等方式，以保障用水量不足时的基本运转成本。黄口水厂设置了12元每月的基本水费，荆头水厂也设置了5.4元每月的污水费。但是由于管理的原因，如木冈水厂一样没有设置基本水费和计量水费区分的水厂占大多数。随着农民季节性外出，按实用水量收取的水费，难以弥补水厂的运营成本。较低的利润空间限制了经营主体进入经营性公共产品供给的市场，也导致农村饮水供给存在经营主体退出的风险。

其次，和城市自来水不同，农村自来水厂布局分散，这主要是受自然条件和居住格局决定。水厂一般是根据水源条件以及用水人口的规模而建设。一般而言，由于水资源储量较少、水源不稳定，难以建立较大水厂，导致小型水厂分布广、辐射范围小，压缩了水厂的经营利润空间。再次，用水收费困难降低了经营主体的积极性。在一些村庄，农民基于水权意识而形成用水观念的差异，比如说一种观念认为水天然是属于大家共有的，也是他们祖祖辈辈在用的，谁都有用水的权利，不需要付费。这使得农村饮水产供秩序无法形成良性循环。

2.政策执行目标偏移

有两种不同的政策执行目标偏移，一种体现在规划建设层面，另一种体现在后期管护经营层面。

第一种偏移指受政策执行目标影响，政府强调饮水作为基本公共品是每一个农民的权利，投资了大量专项资金为存在饮水安全问题的乡村建设了现代化的水厂。农村水厂布局分散降低了市场经营的规模效率，同时也增加了政府承担的建设成本。这导致了公建主体与私营主体之间的诉求存在矛盾。政府想通过更多的基础设施建设覆盖更多的吃水人口，但实际情况是，水厂布局分散降低了单个水厂的经营规模，进而导致水厂经营的利润空间被进一步压缩，影响了资源效用的发挥。如2015年政府在木冈水厂所在乡镇投资建设了6个连村（单村）水厂，2018年又投资建设了2个。按照饮水安全的标准，这些水厂的建设，每一个都要投资100多万，仅仅服务1-2个村。从迎检的逻辑看，饮水安全项目建设竣工，验收完成后就可以结项。水厂建设完成后，政府需要引导农户开户，实际上，这些水厂因缺乏足够多的用水户支撑，运转不起来。

另一种偏移就是政府在维护市场秩序方面职责缺位。市场秩序失衡不仅指的是农民用水需求与水厂供给之间的矛盾，还包括经营过程中，水厂是弱势一方，无法根据生产与消费主体之间的平等权利义务关系进行管理。一些地方的农民“偷水”现象严重，但是政府管理责任缺位。木冈水厂建设时，主管道已经铺设到各村，并且每个村都预设了很多阀门，预期农户开户。结果农户不但开户很少，而且不开户的农民晚上偷偷把阀门打开，用于灌溉。碰到这样的情况，水厂也很无奈，“报警也没有用，他们也管不了”。目前无法运用法律对农民不缴水费的行为采取惩罚性的措施，乡镇政府也没有好办法。在持续的政策宣传下，农户已经形成了供水是政府义务的意识，不缴水费并不会导致停水，否则农户就要投诉“没有水吃”，上级就要求地方处理投诉，带来更多的麻烦。近几年，国家投入巨额资金建设饮水安全工程，并宣传饮水安全理念，组织农户接入供水管网，存在的问题是过于强调享受安全饮水的权利，而忽视水是商品、用水也要付费的义务 。离开了政府强有力的宣传和法律支持，单纯依靠市场主体无法维持均衡的市场关系，也无法改变用水户的权利义务观念。政府应当适当调整自己的角色定位，重建農民的权利义务对等观念，保障农村饮水市场秩序的平衡。

五、结论与建议

“十一五”规划以来，通过强化地方行政首长负责制，中央加强指导和投资支持，农村饮水安全事业取得了重要的发展成果，农村饮水安全问题基本得到解决。“十四五”规划正在开启，接下来如何利用前期建设的饮水工程服务于千家万户是主要工作。饮水安全工程是一项高投入、低收益的经营项目，也是一项经营性公共服务。经验表明，公建私营的供给模式是农村饮水供给的有效模式，有利于激活市场主体的经营活力和效率，提供了基层公共服务市场化的实践经验。

同时，水厂的经营困境也表明，公建私营的农村饮水供给模式的出路，关键在于通过合理的利润空间保障饮水工程的有效运转和在政府支持下建立规划的、行政和社会的支撑条件，形成农村安全饮水可持续的秩序。相关政策是：政府赋予经营主体在一定范围内的水价调整空间，如指导和允许设置基本水价、阶梯水价等，在保障农民负担得起的前提下，适度提高单位用水的利润空间。兼顾公平和效率，优化饮水安全工程布局，同时在政府支持下建立水厂和用水户之间的权责利关系。

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（责任编辑：王勤美）

收稿日期：2021-02-11

基金项目：国家社会科学基金项目“乡村振兴背景下资本下乡与村庄共赢机制研究”（20CSH050）。

作者简介：夏 冬，男，湖北黄石人，武汉大学社会学院博士研究生。研究方向：农村社会学、基层治理。