乡村振兴背景下农地流转制度创新研究

梁伟

摘 要：探索有效的农地流转制度是乡村振兴背景下保障粮食安全、加快农业农村现代化的核心议题。农地流转制度需要在实践中不断创新，逐步形成系统性、整体性的制度框架。鹅镇的经验表明，村社中介型农地流转模式是农地流转制度创新的重要路径，其包含了土地产权整合、经营主体筛选、政策激励、利益分配协商和风险防控等农地流转机制，其在实践中遵循“政府引导、村社组织、农户自主参与”的运作机制。通过创新农地流转制度，可以保障农民的土地权益，稳定村庄社会秩序，实现农业规模经营进而保障粮食安全，推动农业农村现代化。

关键词：农地流转制度;村社中介;农业农村现代化;乡村振兴

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2021）03-0087-11

一、问题的提出

2021年中央1号文件提出，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活[1]。中央1号文件明确要求“提升粮食和重要农产品供给保障能力”，这意味着全面推进乡村振兴战略必须以粮食安全为基础。保障粮食安全需要推动农地流转并实现农业规模经营，从而优化农地资源配置和提高农业经营效率。然而，农地流转制度的内在缺陷使得土地细碎化问题难以解决，阻碍了农地流转和农业规模经营。如何创新农地流转制度进而推动农业规模经营，成为农业治理的核心问题。

学界关于农地流转制度创新的讨论，可以归纳为三方面的内容：

一是农地流转制度创新的必要性。农地制度改革的目标是优化土地资源配置，以提高农业经营效率[2]，随着农村改革的深入推进，农地流转已成为促进农地资源合理配置和生产要素合理流动的有效途径[3]。但是，现有法律对农地承包权转让的限制构成了土地流转的制度障碍[4-5]，法律对土地流转的规范能力同样捉襟见肘[6]，无法应对土地流转中产权不明确、流转不规范、流转机制不健全、配套政策缺失等问题[7]。面对“有田没人种”与“有人没田种”的现实矛盾，需要创新土地制度、深化土地流转制度改革[8-9]。这是促进农业发展和农民增收的重要手段，也是实施乡村振兴战略的重要制度支撑[10-12]。

二是农地流转制度创新的路径选择。农地流转制度创新涉及农地产权制度改革和农地流转机制创新两大内容。在农地产权制度改革上，学界的主流观点是在维持现有农村土地产权制度的前提下，完善土地流转制度结构，坚持集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”模式[8-9，13-14]，促进农地流转进而引入现代农业生产要素。“三权分置”改革的目的在于实现土地资本积累，推动土地经营权向现代经营主体流转[15]。然而，“三权分置”改革背景下农地流转仍然存在诸多问题[16-18]，必须创新农地流转机制从而提高农地流转效率[19]。有学者提出，应当建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制[5]，坚持土地流转规范化方式和土地流转市场化取向[13]，努力建构新型市场集体经济体制[20]，加强制度变迁的整体性，构建相应的风险防控机制[21-22]。

三是农地流转制度创新的实践机制及其问题。中国的土地流转模式是以政府和集体的组织协调为基础的，体现为对土地供需各方的双重代表和双向协调[23]。农地制度创新需要兼顾农户土地流转的自主性和农地流转市场的有效性[24]，激活集体土地所有制和组织动员农民，实行组织化的土地流转[25]。在坚持集体土地所有权的前提下，通过虚置承包权的办法将土地承包权变成经济收益权[26]，推动有限的土地资源向农业经营主体配置是可行的做法[27]。农地流转制度创新应适当加强集体经济组织在土地调整中的权利[28]，发达地区农村地权“再集体化”过程[29]很好地实践了该原则。事实上，农地流转制度创新应当包括农地互换、流转、入股和退出等多方面内容[30]，但是现有制度安排存在明显缺陷[31-32]。

关于农地流转制度创新的研究颇多，但仍然存在以下不足：第一，大多数学者认为农地流转制度是农业规模经营的重要基础，但是较少关注农地流转制度如何影响农业规模经营，也未阐述发展农业规模经营需要怎样的农地流转制度;第二，以往的研究大多认为农地流转制度创新的关键在于农地产权制度及土地流转市场，忽略了地方政府在農地流转过程中的引导作用;第三，以往的研究存在简化论倾向，将农地流转制度创新看作是产权制度变革问题和市场机制完善问题，并未看到农地流转制度创新的系统性和整体性，无法构造农地流转制度的整体框架。结合相关文献和田野调查，本文试图分析现有农地流转制度存在的问题，理解农地流转制度创新的必要条件。进而言之，以鹅镇村社中介型农地流转模式为基础，探讨有效的农地流转制度的制度特征和运行机制，分析其在维护农民权益、发展农业规模经营、维护村庄社会秩序和保障粮食安全等方面的绩效。

本文的问题意识和经验材料来自笔者所在团队于2020年12月在鹅镇开展的集体调研。调研采用半结构式访谈的方法，对鹅镇负责农业工作的领导干部、各行政村的主要干部、部分种田大户及村民进行深度访谈，调研不仅涉及土地流转、农业规模经营和农业治理等内容，还涉及村庄治理、村庄经济发展和村庄社会秩序等方面的内容，这对于理解农地流转制度具有重要的参考价值。

二、农地流转制度的演变及其比较

1.农地流转模式的变迁

鹅镇位于长江南岸的沿江平原与丘陵山区的交错地带，是皖南地区的粮食主产区，总面积约78平方公里，耕地面积超过20 000亩。2000年前后，本地人口大量外出导致部分土地无人耕种。2005年以后，在农民自发流转和地方政府的推动下，鹅镇的农地流转面积持续增加，至2014年时全镇农地流转面积超过14 000亩，农地流转率达到了70%。大规模的农地流转推动了农业规模经营，农地使用效率大为提高，传统农业加快向现代农业转型。鹅镇的农地流转经历了三个重要时期：

自发流转时期：20世纪90年代后期，鹅镇周边的桥镇发展成为重要的茶叶集散地，鹅镇年轻人纷纷到外地贩卖茶叶，中老年人成为农业经营主体。进入新世纪以后，越来越多的农村劳动力外出务工，村庄劳动力非农化就业比例持续增加，农民离土趋势更加明显。为了保持土地肥力、保留土地权利，部分外出村民将土地无偿流转给亲戚或邻居耕种，耕作不便的土地则被抛荒。

行政主导时期：2008年开始，为了解决土地抛荒问题，地方政府积极介入农地流转环节并发挥主导作用，借助农业项目对辖区内的耕地进行集中整治。经过多轮土地整治后，基本形成“田成方、林成网、路相连、旱能灌、涝能排”的现代农田格局。在土地整治过程中，地方政府通过行政村将土地经营权整合，推动大规模农地流转，发展规模农业。

村社中介时期：地方政府干预农地流转引发了一系列问题，较为突出的问题是土地利益分配矛盾和农业投机问题。大户与农户经常围绕农地地租展开博弈，上访、闹事和拖欠地租等现象屡屡发生。此外，由于地方政府出台了不少农业政策，一些投机分子为套取国家补贴流转大片土地，最终因为亏本退出，农民无法拿回地租遭受利益损失。地方政府主导农地流转的行为，也使其被动卷入农地流转的矛盾之中。2016年时，地方政府总结十年来的农地流转经验和教训，主动退出农地流转过程，农地流转工作交由村民自主负责。地方政府只在农地流转政策和制度设置上指导村社集体，农民以村民组为单位组织起来推动农地流转。

鹅镇农地流转模式的演变具有三个显著特点：第一，政府角色的变化。地方政府从悬浮状态转向主动干预农地流转并发挥主导性作用，最终退出农地流转的具体过程，只从宏观层面引导村社集体;第二，土地权利结构的变化。在早期，土地承包权和经营权统合于农户。在地方政府的推动下土地权利实现“三权分置”，土地所有权、土地承包权和土地经营权分离，土地经营权统合于村社集体;第三，农地流转的组织单位变化。土地流转的组织单位经历了“个体农户—地方政府（村）—村社集体”的转变，农地流转逐渐走向自主组织路径。

2.农地流转模式：特征、优势与不足

可以将上述三个时期的农地流转模式概括为：自发型农地流转、行政主导型农地流转和村社中介型农地流转，三种农地流转模式具有较大的差异。

在自发型农地流转模式下，外出村民自愿将土地流转给亲朋邻里，大多数村民不会收取租金。农地流转大多是经过口头协议确定的，村民相互同意即可，农地流转形式相对随意。将土地交给亲朋邻里的好处是，农地流转带有托管性质，亲朋邻里需要勤劳耕作而不能让土地抛荒。正因此，外出村民可以在返乡后方便地收回土地。但受制于土地细碎化和分散化，留守农户无法开展大规模农业经营，耕种面积普遍在3-10亩，个别农户耕种面积达到20亩。

行政主导型农地流转模式下，地方政府介入土地整合和农地整体流转两个环节。地方政府借助各类农地整治项目，实现了“小田并大田”，极大地改善了土地耕作条件。此后，地方政府和行政村确定“虚拟地块”的土地确权方案，以“确权确亩不确地”的形式进行土地虚拟确权，实现了土地连片并在保留农户土地承包权的前提下，将土地经营权统合于村集体。按照地方政府的设想，农业发展应当走企业化、机械化的现代农业道路，农业经营的规模至少为1 000亩。为激励各类资本流转土地，地方政府专门出台政策，根据土地租金差异分别给予农业经营主体60-80元每亩的政策性补贴，并严格按照农地流转合同发放。当然，地方政府开展农地流转工作时存在工作方法不当的情况，导致部分农民的土地权益受到损害。而且，地方政府的介入使得农户与大户的二元市场关系变成了“农户—政府—大户”的三角关系，一旦出现农地流转风险地方政府便成为首要的责任主体。

村社中介型农地流转模式下，地方政府仅在宏观制度和农业政策上引导村社集体，村民以村社集体为中介自主流转土地。如果村民愿意耕种土地则可以拿回与自己承包面积相等的土地，不愿耕种的土地交予村社集体统一流转，土地优先流转给本组村民，本组无人愿意流转土地再考虑外组村民，村民可以直接与经营主体签订书面合同，也可请求村民组长代为签订。其好处是，农民可以自愿流转土地并自行承担农地流转风险。一般而言，农民优先考虑将土地流转给本村人，因为他们具备农业规模经营的条件且经济利益与社会关系在村，违约风险较低。即便出现农业经营风险，双方也可以借助熟人关系灵活协调土地租金。当然，村社中介型农地流转模式发挥作用的前提是村庄具备一定的自治能力。

相较于前两种农地流转模式，村社中介型农地流转更加契合本地农业发展见表1。村社中介型農地流转能解决土地细碎化和分散化导致的交易成本过高问题，也能避免行政介入导致的诸多问题，从而提高土地生产效率，推动农业规模经营。农户以村社集体为单位组织起来民主协商土地流转方案，并在市场条件下与种田大户签订土地流转协议，有利于形成良好的农地流转秩序。

三、村社中介型农地流转的制度特征

农地流转制度创新不仅涉及土地权利调整，还关乎农业补贴政策、农业经营主体筛选、纠纷调解处理、风险防控等相关配套机制的创新[32]。鹅镇十余年的农地流转经验表明，农地流转的实践过程也是农地流转制度创新的过程。结合鹅镇农地流转实践，本文将村社中介型农地流转模式提炼为以下五方面的内容：土地产权整合机制、农业经营主体筛选机制、农业政策激励机制、利益分配协商机制、风险防控制度，其为农业规模经营奠定了坚实的制度基础。

1.虚拟确权与土地产权整合

农业规模经营的核心困境在于土地细碎化和分散化，鹅镇也不例外。2008年以前，部分农户将土地流转给中农或老人，但是受限于地块形态，土地流转规模不大，农业以小规模经营为主[33]。为了解决土地细碎化及其导致的土地抛荒问题，鹅镇在上级政府的支持下，利用土地平整、土地整治和农业综合开发等各类项目，对镇域范围内的土地进行大规模平整，完善农田基础设施。在此基础上，鹅镇提出了“虚拟地块、二次流转”的新思路，进行土地权利结构调整和土地整合。“虚拟地块”指的是土地虚拟确权，虚拟确权只确定土地面积和村民组地块位置，不确定承包户的土地位置。这意味着，在不改变农户承包面积的前提下，虚拟确权打破了农户与特定地块的对应关系，便于将个体农户手中的土地经营权收回到村社集体，并由村社集体整体流转给农业经营主体。

农村改革之所以能够取得巨大成就，一个关键因素就在于始终坚持农村土地集体所有制[34]。虚拟确权最大的意义在于，在坚持集体土地所有制的前提下实现了土地权利的分置，将集体土地所有权、土地经营权和土地承包权分离，村民组继续拥有土地所有权，组织起来的村社集体统合土地经营权，村民则保留土地承包权。换言之，在土地平整的基础上通过虚拟确权去除个体小农对固定地块的权利，村社集体实现了土地再集体化，解决了土地细碎化和分散的问题，为农业规模经营奠定了客观基础。

2.经营主体筛选机制

村社中介型农地流转模式下，村民具有农地流转的自主性，可以自主选择农业经营主体。一般而言，村民倾向于将土地流转给村内的中坚农民和经济精英。中坚农民的收入来自村庄，他们通过在村务农和寻找村内的收入机会维持生活[35]。经济精英的收入主要来自村外，经过多年的努力积累了较多的经济财富，想在年老时返乡经营土地。中坚农民和经济精英是嵌入村庄社会的农业经营主体，他们不仅十分了解农业生产规律，而且对农业经营有着长久稳定的预期，能够保证农业生产效率和农地流转稳定性。

村民倾向于将土地流转给本村的中坚农民和经济精英，但这并不意味着中坚农民和经济精英一定能够流转到本村土地。2016年时，农业规模经营的收益水平较高，不少村民想要流转土地。然而村内的耕地是有限的，村民需要对农业经营主体进行筛选。鹅镇各村的普遍做法是，让有意愿流转土地的村民自己上门签协议，村社集体根据其签订的合同流转相应面积的土地。那些在村庄中信用比较低、不务正业的村民，往往难以获得农户的土地流转协议，从而被剔除出去。通过赋予本村人优先权和农户自主筛选，真正干事创业的村民成为农业经营主体。

3.政策激励机制

在农地流转实践中，地方政府通过政策激励引导农业发展方向。鹅镇对农地流转的政策激励主要表现为：其一，通过发放农地流转补贴的形式限定农业经营规模。鹅镇的农地流转政策是，农地流转规模达到100亩以上可以享受60-80元每亩的农地流转补贴，流转较大规模土地的农业经营主体还可以优先享受农地项目和各类农业政策;其二，通过出台相关农业政策限定农业规模经营主体。2008年时地方政府限定的农业经营规模为500亩以上，鼓励工商资本进入农业领域。因为实践效果不理想，2016年时调整为200-300亩，鼓励以夫妻经营为主的家庭农场流转土地，发展适度规模经营。

地方政府通过政策激励引导农地流转和农业规模经营，解决了自发流转状态下农地流转率低、农业经营规模小的问题。在地方政府的政策激励下大规模农地流转得以可能，农地流转效率大大提高，适度规模经营成为农业经营的主流模式，家庭农场成为主要的农业经营主体。这契合了本地的农业发展特点。通过农地流转政策激励，地方政府可以实时掌握土地的使用和流转情况，对农业经营规模、土地种植结构等进行调控，增强地方政府的农业治理能力。此外，地方政府在推动农地流转和规模经营时建立了一套较为完善的农地流转规则，有利于规范农地流转秩序。

4.利益分配协商机制

鹅镇十余年的农地流转历程中最为突出的问题是土地收益分配矛盾，农户和经营主体因地租问题展开激烈博弈，严重破坏了农地流转秩序。村社中介型农地流转模式通过两类机制设置避免了此类问题：第一;农地流转的组织机制。在村社中介型土地流转模式下，农户以村组为单位自愿自主流转土地。土地经营权掌握在村社集体手中，各村民组可以根据地块条件、自然环境、水系和市場等因素与大户商议地租价格从而形成区域化的级差地租，必要时也能够和大户开展民主协商，确定一个农民和大户都比较满意的地租价格，减少土地利益分配的矛盾;第二，弹性地租机制。鹅镇在总结农地流转教训的基础上建立了弹性的地租调节机制，村民和经营主体可以因价格波动、偶发性的自然灾害等因素，召开周期性的地租协商会议，村社集体作为协调者和组织者，推动农地流转双方低成本、高效地协商地租价格，确保村民和农业经营主体的利益都不受损。

在村社中介型农地流转模式下，村委会虽然不承担农地流转的具体工作，但可以为村民提供各类服务，如核验农业经营主体资质、测算农业经营的适度规模、维护村民的土地利益等。村委会也可以承担协调者和见证者的角色，帮助解决农户与经营主体的矛盾纠纷而无须承担主体责任和农业经营风险。

5.风险防控制度

农地流转中的风险主要有：农业经营主体因经营不善而拖欠地租，甚至违反农地流转合同“跑路”[17]。为应对以上农地流转风险，鹅镇建立了相对完善的风险防控制度。

首先是设立保证金制度。保证金是风险防控制度的重要组成部分。农业经营主体若想流转土地，除了需要支付土地租金外，还必须缴纳600元每亩的农地流转保证金。缴纳的农地流转保证金由鹅镇政府统一存放到银行，其利息收益仍归农业经营主体所有。如果农业经营主体毁约弃耕，这笔保证金就无法拿回。保证金的设立可以防止经营主体弃地而逃进而损害小农户的利益，防范潜在的农业经营风险。人性化的保证金管理也避免了经营主体利益受损，减轻了他们的经营压力。

其次是建立产权交易平台。为规范农村产权流转交易行为，保障农民和农村集体经济组织的财产权益，鹅镇所在的F县成立产权交易平台，要求产权交易和土地流转活动必须经过该平台审核。产权交易平台可以实时掌握和监督产权交易、土地流转等行为，也可以对农业经营主体进行资格审查，预防潜在的土地流转失约风险。

最后是农业保险制度。为提高农业生产抵御自然灾害的能力，防范农业生产风险及其可能引发的农业经营风险，F县自2008年开始就试点实施政策性农业保险，全县水稻投保面积超过8万亩。水稻投保金额为300元每亩，保费按照5%收取，其中各级政府补贴80%，农户只需承担20%，这在一定程度上降低了农业的经营风险，进而降低了大户毁约弃耕的风险。

综上所述，虚拟确权解决了农地的来源问题，经营主体筛选机制解决了谁来种田的问题，政策激励机制解决了土地如何经营的问题，利益分配协商机制解决了农地流转纠纷化解的问题，风险防控制度则有助于克服农地流转的诸多风险。基于此，鹅镇形成了完整且有效的农地流转制度体系，为农业规模经营和农业现代化奠定了制度基础。

四、村社中介型农地流转的运行机制

村社中介型农地流转模式为农地有序流转和农业规模经营奠定了制度基础，其在实践运作中充分发挥了地方政府、村社集体和农民的主体作用，形成“政府引导、村社组织、农民自主参与”的实践运作机制，有效地推动了农地流转和农业规模经营实践。

1.地方政府引导

2016年，鹅镇改变大包大揽的行政风格，退出农地流转和农业规模经营的具体过程，更加注重完善农地流转制度和农业政策，发挥“有限引导”的作用。地方政府的行政引导包括三种方式：土地整治中的资源输入、土地产权整合中的制度供给以及土地流转中的政策支持与风险疏导，在实践中三种引导方式互为依托、相互关联，为农地流转和农业规模经營奠定了客观条件。

土地大规模流转和农业规模经营的前提是对细碎土地的整合，然而村庄内部无法开展土地细碎化治理。一方面是因为土地细碎化治理的组织交易成本较高，村庄内部很难达致高度统一的公共利益。另一方面则是因为即便通过土地互换等方式实现了地块合并，但是土地合并后还需要打破田埂、平整地块、修建机耕路和水系等配套设施，这些工作需要大量的资源投入，村庄内部无力承担这笔费用。地方政府的资源输入为治理土地细碎化问题提供了资源基础，可以推动“小块并大块”的细碎化土地治理工作。

在上级政府的支持下，鹅镇提出了“虚拟确权”的土地产权改革制度框架，但是“虚拟确权”的改革实践由行政村牵头完成，农民自主参与。地方政府出台土地虚拟确权的制度框架保证了土地产权改革的合法性，使得土地产权整合行为在法律允许的范围内进行，避免了村民自主实践可能引发的法律风险。行政村对土地进行虚拟确权时，以小组为单位“确权确亩确四至”，但是对农户的土地“确权确亩不确四至”，农户只拥有虚拟地块的承包经营权。土地虚拟确权后，鹅镇政府引导村委会向村民颁发土地确权证书，以合约形式强化农户的土地承包经营权。

2016年后，地方政府退出农地流转和规模经营的具体过程，更加注重健全农地流转机制，通过政策激励和建立农地流转风险防控制度的方式推动农地规模化流转。一方面，地方政府通过农地流转补贴、产业发展项目等惠农资源，规范农地流转秩序，推动适度规模农业经营。另一方面，地方政府通过积极建立健全风险防控制度，比如引导农业经营主体购买政策性农业保险、设立保证金制度、建立产权交易平台等，以此防范潜在的农地流转风险和农业经营风险，为农业发展保驾护航。

2.村社集体组织

在村社中介型农地流转模式下，地方政府退出农地流转过程并将农地流转事宜交给村社集体，村民以村社集体为单位自主流转土地。村社集体主要指的是村委会和村民组，其核心力量是村干部和小组长。村社集体的作用体现在土地整合中的群众动员、土地规模化流转中的意见统合、土地经营权分配中的协调统筹等多个方面。

土地整治后农民的地块位置发生变化，如何完成虚拟确权成为首要的问题。为了做好虚拟确权的工作，需要村社集体进行广泛的群众动员。鹅镇S村开展虚拟确权工作时，村社集体首先将虚拟确权的工作方案以文件的形式下发村民，其后村组干部以村民组为单位，深入各个村民组分别召开户代表会议，广泛听取群众的意见并向群众解释虚拟确权方案，统一村民思想。最后，村干部再次召开村民组长会议，确定各村民组土地的位置和面积，完成土地虚拟确权的工作。土地整合与地权统合的完成，意味着村庄内部形成了高度统合的公共利益，基于高度统合的公共利益，村民的参与积极性能够被很好地调动起来。

土地产权整合工作完成后，村社集体面对的问题是如何组织化流转土地。小农户对接大户的交易成本较高，需要村社集体作为中介推动农地规模化流转。在农地规模化流转过程中，村组干部积极听取村庄精英的意见，采取的方式是召开村民骨干座谈会，参与人员主要是村民组长、党员、村民代表、老干部和乡贤等村庄精英。村庄精英往往能够提出许多重要的问题，比如预期的土地收益怎么分配，谁来流转土地，地租如何定价等一系列问题。对于这些问题，村庄精英可以提出建设性建议，这对村社集体统筹农地流转工作具有重要的参考价值。

在村社集体的组织协调和农民集体决策前提下，土地经营权基本能够整合到村社集体，并由村社集体遵循村民的意见进行合理配置。在土地经营权配置过程中，村社集体优先保障村民的承包经营权，对于那些仍然想种田的部分村民，村社集体既要优先保障他们的经营权，又要保障大田的完整性。村社集体的办法是在靠近公路或者大田的周边地带划出一部分土地，将这些土地分配给农户耕种。经营土地面积不足承包面积的农户获得差额土地面积的租金，经营面积超过承包面积的农户需要缴纳超出部分的土地租金。在土地经营权整体流转过程中，村社集体采用抽签和自主签约的方式确定经营主体和承包面积。自主签约的方式指的是，愿意承包土地的大户自己找村民签协议，大户能够拿到多少土地就承包多少土地，剩下的土地按照比例流转给大户。

3.农户自主参与

在政府引导、村社组织的背景下，农民仍然具有土地流转的自主性，自愿自主参与农地规模化流转，在土地流转具体方案的协商、决策及风险承担等方面发挥重要作用。

首先是土地虚拟确权方案的自主制定。土地整治后不可避免地出现了面积减少的情况，需要村民通过民主协商的方式确定土地分配方案。村社集体在吸收村民组长、党员等村庄精英的意见后，提出土地面积同增同减的分配方案，全体村民进行表决。土地面积分配方案提出后村民的意见出现了分歧：1/3同意，1/3中立，1/3反对。村组干部通过分别召开党员会、村民组长会、村民代表会、村民大会的方式统合村民意见，最终按照少数服从多数的原则，顺利通过了同增同减的土地面积分配方案。

其次是土地租金的自主协商。2016年以前，鹅镇大部分村庄采取固定地租的方式，土地租金缺乏弹性。2016年以后由于种地成本升高、粮食价格回落，土地的利润空间急剧缩小，农业经营主体多次要求农户降低地租。土地是村民自愿经由村社集体流转给大户的，如果大户因地租过高而弃耕会直接影响农民的切身利益。因此，为避免大户拖欠地租甚至毁约弃耕，农民需要积极地与大户协商沟通，重新确定地租价格。农民与大户之间的协商属于市场行为，二者既可以通过激烈博弈的方式确定地租价格，也可以通过弹性调节的方式实现弹性地租模式。以村民组为组织单位，村民和大户可以就土地的位置、种植条件和交通条件等具体因素展开协商或者博弈，最终确定一个双方都满意的、具有弹性的地租。

最后是土地流转风险的自我承担。在村社中介型农地流转模式下，农地流转决策权在村民手中，大户和小农之间建立了公平的市场关系，并在市场条件下处理农地流转中的各类问题，共同承担农业经营中的可能风险，同时分享农业经营中的超额利润。村民和大户都必须按照农地流转合同行事，无法转嫁主体责任。当然，行政村可以提供相关服务，并作为利益矛盾的协调者和农地流转行为的监督者，降低农地流转行为中的可能性风险。

在村社中介型农地流转模式下，地方政府通过资源输入、制度供给和政策激励等形式，积极引导农民有序流转农地，为农地流转奠定良好的社会环境基础和制度基础。村社集体发挥组织协调的职能，一方面自上而下地承接地方政府的制度供給，另一方面自下而上地统筹农民的差异化意见，组织农民合法、有序、高效地流转土地，进而保障农民的合法权益。在农地流转过程中农民通过民主协商和自主决策的方式确定农地流转的具体规则，农民的自主性得到充分尊重。

五、村社中介型农地流转的绩效分析

作为一种诱致性制度变迁，村社中介型农地流转制度是在自发型农地流转和政府主导型农地流转的基础上形成的，但是在制度特征和运行机制上完全不同于这两种农地流转制度。那么，村社中介型农地流转制度的实践绩效如何？基于鹅镇的农地流转实践，本文认为村社中介型农地流转制度在实践过程中取得了较大成效。

1.农户的土地权益确定

土地虚拟确权将土地承包权和土地经营权分离，实现了土地权利的“三权分置”，农户的土地承包经营权进一步得到确认。一方面，土地虚拟确权后，村社集体为农民颁发了土地确权证书，以书面形式确定了农民的土地承包权和经营权。在此基础上，农户自主处置土地经营权，既可以选择自己经营土地，也可以选择将土地经营权经由村社集体流转给农业经营主体。鹅镇的村社集体为充分保障农户的土地权益，在大田周边划出自耕功能区，将土地分配给愿意耕种的农户，并根据农户的承包面积确定是否缴纳租金及其数额。另一方面，土地经营权流转时，农户直接与农业经营主体签订农地流转合约，农户的土地经营权通过正式合同的形式得到保障。

2008-2016年期间，地方政府通过行政村主导农地流转，行政村无形中成为了农地流转和地租定价的单位。2016年以后，土地交由村民自主流转，村社集体成为农地流转的中介。村社集体的功能不同于行政主导时期的村委会，其只是组织化的村民利益代表，不承担任何行政性角色，能够避免地方政府被动卷入。村社集体作为组织中介时，村民与大户签订农地流转协议和确定地租价格就变得简单：第一，村民和大户都必须按照农地流转合同行事，无法转嫁主体责任;第二，村民以村民组为单位组织起来与大户对接，本身就带有弹性化地租的色彩。各个村民组可以就土地位置、种植条件和交通条件等具体因素和大户展开协商，确定较为弹性的地租价格;第三，村民享有筛选农业经营主体的权利，为了保证自身的土地收益，他们更倾向于把土地流转给本地村民。因为相比于外地种田大户，本地村民更加可靠，农户的土地收益更有保障。

2.村庄社会秩序保持稳定

在村社中介型农地流转模式下，本村村民在农地流转上享有优先权。中坚农民重新获得了大片土地，一些常年在外务工的经济精英也开始回村流转土地，村庄出现了大量以中坚农民和经济精英为主体的家庭农场。鹅镇S村现有农业经营主体19个，其中本地村民开办的家庭农场占比80%以上，这些家庭农场的经营规模大多在200亩左右，是比较符合家庭农场生产能力的经营规模。

本村人作为农业经营主体，对于村庄社会具有重要的意义。随着农村劳动力大量向外转移，村庄空心化现象越发明显，村庄社会的基本生产生活秩序难以维持。农业规模经营为村庄的中坚力量提供了经济机会，他们能够在村庄内获得收入，无需外出务工。中坚农民的留守和经济精英的回流使得村庄社会充满活力[30]。作为内生性的农业经营主体，中坚农民和经济精英与村庄保持着密切联系，能够对村庄形成正向反馈，推动村庄社会发展，支持村庄公共事业。另一方面，中坚农民和经济精英在村生产生活，有利于村庄治理工作的推进。2016年以前，S村的农业经营主体基本是外地人或本地老板，他们与村庄关联甚少，既不关心村庄治理事务也不与村民来往。2016年以后中坚农民和经济精英成为农业经营主体，他们在兼顾农业生产的同时积极参与村庄公共事务，对村庄治理产生了积极影响。

3.农业规模经营良性发展

农业规模经营良性发展是村社中介型农地流转模式的显著绩效。农业规模经营良性发展体现在三个方面：

首先，农业经营主体以家庭农场为主，经营规模适度。鹅镇的农业经营面积基本在200-300亩，符合本地的农业生产力水平。在早期，鹅镇注重发展千亩以上的大规模农业经营，因为规模过大，劳动监工、土地管理等成为问题，土地生产效率较低。2016年后鹅镇调整农业政策，鼓励适度规模的农业经营，逐渐形成了以家庭农场为主的农业规模经营模式，土地生产效率大大提高。

其次，农业经营主体以本地人为主，农业生产高度嵌入村庄社会。2016年以前，鹅镇的农业经营主体大多为外村人，农业生产与村庄社会高度脱嵌，农业的溢出效应较差。2016年时，具有土地流转自主性的村民自愿将土地流转给了本地村民。与此同时，地方政府出于保障本村村民土地经营权和保证土地流转稳定性的考虑，鼓励本地农民流转土地。基于此，本村人成为农业经营主体，农业生产高度嵌入村庄社会，土地收益基本流向了村庄内部。经营主体获得土地收益后，进一步优化农业规模经营方式，更新农业生产技术，进而推动了农业生产效率的提高。

最后，农业机械化水平较高。土地平整和虚拟确权实现了土地“小块并大块”，为机械化生产方式的推广奠定了基础，大规模机械化农业生产成为可能。农业生产的机械化需求推动了现代农业生产技术的更新，这反过来又推动着农业机械化水平持续提高。在鹅镇，一个中年劳动力就可以经营100-200亩土地，因为耕地和收割都可以使用大机械生产，打药、播种和施肥等环节也可以使用无人机，劳动力投入极少。

4.粮食安全得到保障

农村劳动力大量外流引发了学界关于谁来种田的讨论。谁来种田的问题之所以重要，是因为粮食安全事关民生福祉，是国家经济社会稳定的重要基础。在中西部农村，老人农业和中坚农民一定程度上解决了谁来种田的问题[36]。在发达地区，农业发展呈现出不同的情景。发达地区农村虽然面临着劳动力大量外流的困境，但是在实践中发展出以农地整体流转、农业规模经营为特色的现代农业发展格局。鹅镇的农地流转实践表明，通过创新土地流转制度，能够实现农业规模化经营，保障粮食安全。

自2008年以来，鹅镇通过土地产权制度创新已经完成14 000亩耕地的平整工作，形成了“田成方、林成网、路相连、旱能灌、涝能排”的现代农田格局，极大地改善了土地耕作条件，土地使用效率得以提高，土地抛荒问题大为缓减。鹅镇通过“虚拟地块、二次流转”现代农业发展思路，将平整后的现代农田整合流转给以家庭农场为主的新型农业经营主体，并给予相应的政策激励，鼓励新型农业经营主体种植粮食作物。这些农业经营主体基本来自村庄内部，对于农业经营具有长远的预期，有利于保证粮食生产的稳定性。不仅如此，这些农业经营主体深谙农业生产规律，还善于应用先进的农业生产技术，技术种田、科学种田成为农业经营的核心，土地生产效率大幅提高。调查发现，鹅镇土地的亩产能够达到1 200-1 300斤，且土地使用效率较高，粮食安全得到了切实保障。

六、结论与启示

农地流转制度创新不仅仅是土地产权制度创新和市场机制创新，更是在土地流转实践基础上形成的系统性、整体性制度设置和农地流转机制创新。本文通过对鹅镇村社中介型农地流转模式的考察，重点讨论的问题是：农地流转制度创新需要具备哪些制度条件，其在实践中以怎样的方式运作，从而既能保障农户和村庄社会的利益，又能实现农业规模经营进而保障粮食安全。通过梳理鹅镇十年来的农地流转历程，发现农地流转模式经历了从自发型土地流转模式到行政主导型土地流转模式，再到村社中介型土地流转模式的转变。农地流转模式的转变过程也是农地流转制度不断创新的过程，最终形成了有效的农地流转制度。

从鹅镇的农地流转制度创新实践来看，农地流转制度创新关键在于形成土地产权整合、政策激励、经营主体筛选、利益分配协商和风险防控等机制在内的系统性农地流转制度安排。农地流转制度的实践运作需遵循“政府引导、村社组织、农民自主参与”的基本路径，地方政府既要发挥引导作用，又要赋权村社集体，调动村社集体的组织能力，激发广大群众的自主参与积极性，充分发挥村民自治的作用，以此实现较高的农地流转制度绩效。

鹅镇的经验启示我们，农地流转制度创新是行政引导、村社组织、农民自主参与等多元主体共同实践的结果，单向度的行政主导方式无法建立有效的农地流转制度。因此，政府应当正视自己的角色，在土地流转制度中发挥应有的作用，推动有效的农地流转制度创新：一方面，政府必须通过农业政策、行政指导等方式推动农地流转制度的完善和良性农业规模经营的实现。另一方面，政府应避免过度卷入农地流转和农业规模经营过程，防止农业问题转变为治理问题。应当把土地组织化流转的权力下放到村社集体，充分调动农民的参与积极性，激发村庄内部的农地流转活力和农业规模经营活力，从而推动农业农村现代化。

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（责任编辑：王勤美）

收稿日期：2021-03-10

基金項目：国家社会科学基金项目“乡村振兴背景下资本下乡与村庄共赢机制研究”（20CSH050）。

作者简介：梁 伟，男，甘肃庆阳人，武汉大学博士研究生。研究方向：基层治理和农村社会学。