浅谈南航机务系统“多证合一”的实践经验

□ 中国南方航空股份有限公司 刘 宝 幸绍平 胡懂华/文

为深入贯彻国务院“放管服”改革措施，民航局加快转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，2019年正式推出“多证合一”重大政策，开展多个地点飞机维修的企业行政许可证件合并成同一个维修许可证的改革工作。中国南方航空公司（以下简称“南航”）全力推进民航局“多证合一”政策，在三大航（国航、东航、南航）中率先落地实施“18证合一”，实现了改革红利和安全运行双丰收。本文是作者在参与组织实施政策过程中总结的实践经验，从维修许可证整合、多证合一顶层设计、手册编写、组织机构和职责、六大管理系统、文文审核、文实审核等方面阐述南航如何实施多证合一重大政策，旨在为行业提供更多的政策实施细节，对飞机维修企业实施更加高效的管理。

长期以来，民航局对飞机维修企业实施属地监管，实行同一个企业的不同维修地点接受属地政府部门监管的政策，对维修企业“多个地点维修”颁发“多个维修许可证”，例如国航Ameco持有10个维修许可证，东航持有10个，南航持有24个，海航持有9个。在民航发展的初期，推行多个许可证表明民航局对飞机维修业实施严格管理，有益于行业发展，保证了行业安全运行，也解决了企业在多个地点开展飞机维修的问题，但随着民航业的高速发展，多个许可证越来越不适应行业发展需求，一方面就民航维修企业而言，多个许可证会导致企业为了满足不同监管部门的要求，出现组织机构交叉重叠，内部体系标准不一，维修布局受限，资源共享效率不高，统一运营效率不足等问题，企业集团化、集约化、标准化发展被制约。另一方面就政府监管部门而言，多个许可证造成行政监管资源不堪重负，对企业实施交叉重复监管，增加企业不必要的消耗。

为了释放飞机维修市场活力，民航局加快推进实施“放管服”改革，积极实施飞机维修许可证整合工作。为了政策的稳妥实施和改革过程中的行业安全运行，民航局于2019年5月份在北京飞机维修工程有限公司试点的基础上，于2019年6月份正式推出“多证合一”改革政策。

南航“多证合一”在中国民航具有代表性

南航集团持有中国民航最多的CAAC维修许可证，维修规模处亚洲第一位。截至2019年12月底，南航以位于广州总部的机务工程部为中心，垂直管理分布在全国主要大中型城市的24家飞机维修基地，是国内维修能力最全面、航线保障网络最密集的飞机维修保障体系，拥有18座飞机维修机库、机务人员1.5万余人（不包括GAMECO）、机上勤务人员3000多人。为拓展第三方业务，南航沈阳飞机维修基地取得FAA、EASA维修许可证，新疆飞机维修基地拟申请EASA维修许可证。南航珠海通航使用CCAR-135部运行。南航GAMECO（广州飞机维修工程有限公司）、南航珠海MTU（珠海市摩天宇有限公司）属于合资企业，取得CAAC和相应外国民航局维修许可证。

鉴于以上南航机务系统的庞大规模，南航实施维修许可证整合的难度为中国民航行业内最大，其成功实施“多证合一”最具中国民航代表性，具有广泛的指导意义。

“多证合一”的政策依据

按照维修许可证正常申请流程，一个飞机维修企业为取得维修业务许可，必须按照《民用航空器维修单位合格审定规定》（CCAR-145）建立人员、设备设施、适航资料和培训、质量、安全、生产、工程、航材等管理系统后，接受民航局严格审核，符合CCAR-145后获得民航局颁发维修许可证，方可在局方批准的维修能力范围内从事飞机维修业务。

民航局实施“多证合一”政策，没有按照上述流程为维修企业颁发“多证合一”维修许可证，而是预先向企业颁发维修许可证，配合营运人设定政策实施过渡期和试运行阶段期。在过渡期和试运行阶段，维修企业实施系统转换，待局方验收“多证合一”政策实施的效果后才可正式在同一维修许可证下运行。南航机务系统“多证合一”过渡期是统一维修许可证的颁发日期（2019年8月16日）开始至2019年12月31日为止，在过渡期内南航机务系统仍使用原维修许可证分布状况运行，且在过渡期之内需组织手册编写，重新构建运行管理系统，实施系统过渡转换，在2019年12月31日前通过局方文文审核（文件体系审核）。如果局方对南航“多证合一”手册体系审核合格后，方可开始在同一维修许可证下试运行，使用新手册体系和管理系统，直至通过局方文实审核（实际运行审核）后结束试运行阶段，此后，系统正式进入“多证合一”常态化运行。

由于“多证合一”是民航历史上首次推出的政策，对于局方和营运人来说，都是新鲜事物，没有经验可循，也没有国外类似的政策借鉴，但为了维修企业能够安全顺利地推行政策，民航局在改革实施前，修订了相关咨询通告（AC）：2019年7月5日发布新修订的《多地点维修单位和异地维修》（AC-145-FS-016R2），2019年8月27日发布新修订的《航空器航线维修》（AC-145-FS-006R3），将“多证合一”政策原则性、纲领性要求纳入此两个AC内，作为飞机维修企业推行“多证合一”的实施依据。

南航“多证合一”的顶层设计

南航基于优化维修资源和实施维修产业化的考虑，此次“多证合一”整合仅包括南航深圳、汕头、湖南、湖北、海南等18家维修基地的定检维修能力以及包括同一集团下的南航、重庆航空在内的所有航线维修能力，简称“18证合一”，即合并成统一的D310001维修许可证（见图1）。值得一提的是，处于取证阶段的南航大兴基地利用此次颁发统一维修许可证的契机和南航自身的深度维修能力的优势，直接获颁维修许可证航线维修许可项目，降低了单独取证成本。

图1：南航维修许可证

在航线维修方面，南航集团在广州主基地和重庆分基地建立了只承担维修工程管理职能的机务工程部，没有维修实施实体，D310001下的广州主基地和重庆分基地的航线维修实施单位分别由南航的协议维修单位GAMECO和GAMECO重庆公司执行，而其他分基地的航线维修均由南航自身的航线维修单位执行。这不符合AC-145-06R3《航线维修》的两者选其一的规定。为了满足AC-145-06R3《航线维修》的要求，GAMECO航线部以协议形式作为南航广州主基地航线部，执行南航广州主基地航线维修实施；对于同一航空集团的重庆航空，南航以协议形式取得重庆航航线维修业务，再将重庆航的重庆机场航线维修实施以协议形式转给GAMECO重庆公司执行。

为了做好“多证合一”整合工作，探索出适合南航特色运行的管控模式，南航机务工程部于2019年8月27日成立质量、安全、生产控制、培训管理、航材管理、工程技术、工具设备和厂房设施等八个专业小组，统筹推进多证合一整合，组织专家赴国航和东航调研，多次召开专业小组头脑风暴式讨论会，逐步理清思路。合证前，机务工程部已经在质量管理、安全管理、工程管理、培训管理、工具管理和航材管理等方面实现了基本统一管理，实施微调即可满足145部的管理要素，而在具体的维修实施上与国东航维修系统还存在一定的差异。在充分调研和讨论的基础上，南航最后形成航线维修实施整合工作方案，一是机务工程部维修控制中心（MCC）统一管控公司航线维修；二是GAMECO航线部和GAMECO重庆公司按照145 部的规定和相关程序手册的要求分别负责组织实施广州和重庆基地航线维修。MCC通过实施考核细则，建立奖惩制度，指挥、监督广州基地航线部的航线维修工作，并协调广州基地航线部和其他分基地之间的生产工作。

南航“多证合一”的管理系统调整

为了适应“多证合一”管理要求，南航机务系统在手册体系中建立了符合CCAR－145规章要求的组织构架以及工程管理、生产管理、质量安全管理、培训管理、航材管理、工具设备和厂房设施管理系统。“多证合一”的整合主要是CCAR－145工作职能的调整，通过梳理，与传统维修管理系统相比，除组织机构调整外，相关管理职能围绕以下39个管理要素在主基地和分基地之间重新调整（见图2）。

图2：“多证合一”整合要素示意

（一）组织机构

南航机务系统建立了主基地、分基地的组织构架。南航机务工程部为D310001的主基地，其他位于深圳、珠海、海口、重庆、武汉等17个地方的维修单位为D310001的分基地。南航建立了以下符合CCAR－145部的组织机构：机务工程部总经理为D310001的责任经理，全面负责D310001下所有维修工作。机务工程部主管安全质量的副总经理为D310001的质量经理并兼任安全总监，负责组织开展安全质量管理体系相关工作，对维修工作安全质量进行管理和监督。机务工程部主管生产计划的副总经理为D310001的生产经理，负责安排维修系统内维修实施所需的生产计划、人员、工具设备、航材和厂房设施。南航机务系统在D310001下所有分基地设有责任经理、质量经理和生产经理，分基地的责任经理直接向主基地责任经理负责，分基地的质量经理和生产经理向所属责任经理负责，其中质量经理直接向主基地质量经理报告质量、安全工作。

（二）质量管理系统

主基地质量管理部门统一管控管理类手册和工作程序，建立各类人员岗位评估标准并统一授权，统一组织评估外部协议/合同单位，统一管理缺陷和不适航状况报告，监督整个机队的单机适航性状况，统一质量调查标准，组织实施质量调查，制定统一的质量审核计划并组织实施，执行主基地的现场质量监督，组织实施客户投诉调查，统一建立系统内维修能力，向地区管理局上报维修单位年度报告。各分基地质量部门可根据本单位特点制定本岗位要求的施工指南，使用统一的手册程序并反馈手册程序建议，向主基地质量部门申请人员资质和维修能力规划，向属地局方直接上报缺陷和不适航状况报告并抄报主基地质量部门，配合主基地实施质量审核、质量调查、单机监控，组织实施本基地的质量监督，收集客户投诉信息并制定和落实纠正措施，协助完成维修单位年度报告并按属地局方要求报告。

（三）安全管理系统

主基地安全管理部门统一建立安全政策，制定相应的安全目标和指标，分解、考核安全指标，统一归口管理安全信息，组织实施安全审计、风险管理和安全监察，统一不安全事件调查标准和流程，指定分基地组织开展安全调查，负责跟踪和监督安全调查的处理情况。分基地安全部门收集、汇总和按规定上报本基地安全信息和不安全事件，开展本基地系统评价、安全审计和安全监察，管理本基地危险源信息库，完成各类安全管理措施的落实、自我验证工作。

（四）工程管理系统

主基地工程技术管理部门统一管理技术资源，接收自购技术资料和客户提供的技术资料，监控和发布技术资料的版次，保存技术资料主本，统一编写和发布工作单卡、工作指令和施工指南，核准客户提供工卡的符合性和适用性。分基地使用公布的技术资料，根据属地情况建立工程技术作业指南，核对工作单卡、工作指令和施工指南无误后方可使用。

（五）生产管理系统

主基地生产计划部门统一制定工具设备采购计划和维护计划，统一调配、租借工具设备，统一签订维修协议，下发重要修改和重要改装工作文件和例行工卡，制定维修计划，实施工时管理，对生产实施过程监督和控制，选择外委维修承修商，制定维修规划。分基地履行维修协议，使用和保管工具设备，按照生产计划组织实施维修工作，对工具设备和厂房设施进行日常维护，向主基地上报本单位的维修工时，提出外委申请并落实外委工作。

（六）培训管理系统

主基地培训部门制定统一的《培训大纲》，规范标准课程项目，制定统一的年度培训计划，统一组织实施培训，保存主基地人员技术档案和培训记录。分基地培训部门提出培训需求，制定本基地的培训计划并向主基地报备，按照主基地的统一安排实施培训，按照统一标准和要求建立本基地的人员技术档案。

（七）航材管理系统

主基地航材管理部门统一航材管理标准，制定器材检验入库、存储、发料、标识、报废隔离、寿命控制、航材运输、供应商管理、航材互援、等效器材管理标准，统一制定航材计划，统一采购、调拨、调配航材，验收、存储主基地的航材，监控库存航材寿命件，审批等效器材的替代。分基地航材部门存储、验收本基地的器材，监控本基地存储器材的寿命，向主基地申请等效器材。

实施“多证合一”后的主要成效

2020年1月1日开始，“多证合一”在南航正式落地实施，为南航带来新的发展机遇，产生了良好的影响，改善了长期以来监管部门对南航飞机维修按地域各自管理的局面，打破南航飞机维修跨地区布局发展的束缚，为机务系统优化维修资源和解决多头管理、标准不一、重复耗能等问题提供了契机，奠定了南航大运行建设和总部管总的战略基础。与以往相比，截至2020年12月31日，主要的积极影响表现在以下方面：

（一）统一了维修标准

取消南航18个维修基地各自编写的《维修管理手册》、《培训大纲》、《工作程序手册》（共54本手册），统一合并成主基地的《维修管理手册》、《培训大纲》、《工作程序手册》共3本手册，实施同一管理标准，同时，统一了技术资料、工作单卡等技术标准，实施同一技术标准，提高了南航大运行质量。

（二）降低了维修成本

一是18个维修基地不再安排人员编写、修订《维修管理手册》、《培训大纲》、工作单卡、工艺等文件资料，主基地统一管控文件资料，节约了一定的人力资源成本。二是主基地统一管理航材、工具和设备，统一调配利用系统维修资源，降低了一定的物力资源成本。

（三）优化了维修资源

南航在同一维修许可证下实现了各维修基地之间相互异地支援，打破不同维修许可证之间开展支援需要启动人员资质评估授权以及异地维修需要属地局方批准的局面，便于南航机务工程部发挥“一盘棋”统一指挥效应。2020年共完成飞机定检互援66架次，换发23架次，换起落架1次，排故等委托工作7530项。

（四）提高了工作效率

局方对南航下放了航线维修、离散、异地A检等能力的批准权限，南航不再需要向各属地局方申请相应的维修能力，统一由南航机务工程部审核批准相应的维修能力，提高了南航工作效率。在2020年南航自行批准航线维修能力197项、离散能力670项、异地换发能力3次和异地A检能力1次。

（五）缩短了审批周期

南航正在大力建设北京大兴维修基地，2020年启动向局方申请深度维修许可项目，按照之前的申请模式，南航需从零开始向属地局方申请维修许可证，单独建立大兴分基地的手册标准体系和质量、工程、生产、培训等保障系统，接受局方各个环节审查，耗时耗力。按照“18证合一”模式，利用自身拥有深度维修能力的优势，在具备同一维修许可证下符合同一规章标准的组织机构和各大管理系统基础上，南航向局方申请大兴基地深度维修许可项目，2020年12月2日即获颁南航大兴基地维修许可证深度维修许可项目，大大缩短单独取证的周期和取证成本，便于南航在同一维修许可证下集中全系统力量，支援大兴基地维修能力的建立，助力北京大兴国际机场的发展。

（六）减少了重复事项

整合分属中南、东北、新疆管理局的航线维修能力审批权限，主基地统一审批航线维修能力延伸，减少了30个外站航线维修能力延伸重复审批事项，节约了一定人力成本。

（七）改善了运行品质

实现了系统统一管理、共享航材、工具设备等资源。这些措施改善了运行品质。截至2020年11月底，南航飞机出勤故障率、机务原因造成的返航备降率、机务原因造成的航班延误率同比下降均超过20%，甚至接近50%；在册飞机可用率96.28，同比上升0.3%；SDR（运输类飞机使用困难报告）事件万时率1.16，同比下降13.4%。

上述实践证明，经过近两年执行“18证合一”政策，在民航中南管理局和各属地监管局的支持和帮助下，南航率先在三大航中平稳落地实施“多证合一”，实现政策红利和高效安全运行双丰收，推动了行业高质量发展。