民航行政事业单位内部控制管理优化升级的思考

□ 广州民航职业技术学院 李 乐/文

2015年1月民航局印发《民航行政事业单位内部财经控制规范（试行）》，指导民航各单位建立符合自身业务特点，权责明确、运行有效、执行有力、管理科学的内部控制管理制度。近年来，民航各级单位不断加大内部控制工作力度，通过开展一系列制度建设和工作流程优化加以管控，内部控制管理工作取得了一定成效。面对新形势、新变局，如何探索民航行政事业单位内部控制管理工作新思路，提高单位内部控制管理质量成为民航财务从业者的重要课题。

民航行政事业单位内部控制管理发展趋势

内部控制，是指为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制主要分为单位层面和业务层面两个方面。单位层面的内部控制通过建立其组织机构、决策机制、关键岗位责任制、监督机制、协同机制以及严格的会计控制机制来实现。业务层面则重点关注预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况以及其他情况。

在新冠肺炎疫情防控常态化背景下，行政事业单位进一步推动信息共享服务平台建设的积极性会显著提升，从财务部门到管理高层，对于推动业财一体化信息系统的建立，实现内外部大数据整合的需求将更为迫切。为进一步提升民航信息化水平，适应内部控制管理工作新要求，解决预决算管理、资金资产管理、财务核算、审计监督等工作与新技术应用及智慧民航建设衔接不全面、不充分的现实矛盾和问题或将成为“十四五”时期民航各行政事业单位的工作重点之一。

行政事业单位内部控制管理现状

（一）管理意识方面

内部控制意识是内部控制环境中的重要内容，良好的内控意识是确保内控涉及各项制度得以健全和实施的重要保证，部分行政事业单位内控意识仍然相对薄弱，对内部控制的重要性认识不够。

民航各级行政事业单位在组织与内部控制建设有关的宣传、培训工作开展相当滞后。一方面，对内部控制建设的政策要求进行宣传培训较少，另一方面，对体现内部控制要求而制定或修订的规章制度也没有进行大力宣贯，缺乏对内控管理制度的深入了解。近年新成立的个别单位甚至还未及时建立起内部控制领导及工作机构，控制体系不健全，实施效果不佳；有些单位组织召开内部控制领导小组会议的次数较少，或者研究内容多为具体经济事项，未对内控年度工作计划、重大内控缺陷、内控评价结果等事项进行研究或部署，单位一把手和分管领导对内部控制报告编报工作重视不够，关注度低。

（二）管理制度建设

“没有规矩，不成方圆”。民航各级行政事业单位内部控制制度是内部控制管理的一个重要手段。健全内控制度体系，强化执行落实，是内部控制发挥实效的重要基础，制度建设方面仍有需要完善的地方。

其一，有些民航行政事业单位内部控制制度不完善，如未在预算绩效评价、公务卡、无形资产、合同档案管理等环节建立内控制度；预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务管理和合同业务管理等六大业务领域的部分重要环节，有些单位未按要求建立流程图，制度的贯彻执行缺乏程序指引和流程保障。

其二，有些民航行政事业单位内部控制制度内容相对陈旧，适用性较差。没有根据政策法规环境等变化要求，及时更新相关内控制度和流程图。个别单位差旅报销业务未建立完善的流程管控措施，导致出现以虚假事项报销差旅费、同一出差重复领取伙食补助等违规违纪情况。

（三）信息系统建设

目前民航行政事业单位的经济活动越来越复杂，部门间信息交流的要求也越来越高，信息化是内控体系建设的重要组成部分，对于保障内控机制规范有效运行，提升控制质量、水平和效率具有重要作用。在疫情防控常态化的形势下，信息化水平较高的民航行政事业单位整体而言工作受到影响较小，在线模式办公的转变，对单位的信息化水平提出更高要求。

有些民航行政事业单位未能基于制度更新及时改造升级信息系统，政府采购、固有资产管理、建设项目及合同管理等系统没有进行改造升级的较多，各业务模块间互联互通程度较低，较“实现六大业务领域一体化衔接”的要求存在一定差距。

（四）内部监督体系与激励机制

评价与监督作为内部控制管理至关重要的环节，对内部控制建设起着关键作用，严格的审核以及监督要通过完善的评价体系来规范和控制。但是目前有个别民航行政事业单位并没有设置相关的内部监督机构，有的单位即使设定有相关的内部监督机制，但是却没有配备相关的内部监督人员，相关内部监督事宜一般都是由财务人员进行处理，部门之间责任划分不明确，所以导致无法对可能出现的各种突发问题，进行及时有效的全方位立体化监督。

另外，有些民航行政事业单位在建立绩效激励机制时未考虑将内控制度的执行情况量化为绩效考核指标，内控制度执行情况没有进行合理量化，并嵌入绩效考评制度中，奖励惩罚制度不明确，因此很难调动员工实施内控管理工作的积极性。比如对采购等业务部门，可重点从采购产品合格率、采购价格是否超标、采购流程是否规范等方面进行考核；对财务部门可重点从财政资金使用效率等方面进行考核；其他部门可重点从内控各环节执行的完成度进行考核。

行政事业单位内部控制管理的优化建议

（一）注重教育引导，进一步加强组织落实

内部控制工作政策性强、涉及面广，民航行政事业单位领导重视和支持是内控建设顺利实施、有效推进的关键。可采用 OA 通知、视频播放、微信群信息等形式，及时将内控工作要求传达到位，增强全员内控意识。加大宣传培训力度，积极推广先进典型经验，引导领导干部自觉提高风险防范意识，增强主动参与意识、廉洁从政意识，变“要我控”为“我要控”，确保权力规范有序运行。通过相关案例的讲解，增强工作人员内控风险意识，让各部门人员通过有效的规章制度来约束自己的行为，进而加强各部门人员之间的沟通和交流。只有单位绝大部分员工对内部控制理论有了较全面的认识，内部控制理念深入人心，才能形成人人注重风险防范、处处强化责任意识的良好氛围，建立起优秀的内控文化。

（二）健全内控制度，控制措施落到实处

在内控管理体系构建过程中，需要按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，明确民航行政事业单位各相关岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗。制度规范化管理是一项艰巨的、需要持续改进的工作，需要根据国家和行业的要求，结合本单位实际情况进一步健全内部控制制度、完善流程。不断完备“内控手册”，通过控制目的、适用范围、操作流程图、风险管控点等加强控制。

民航行政事业单位建立内控制度之后，执行过程同样至关重要。内控执行过程不仅仅是签字审批，还需要对业务的全过程进行监督，这就需要参与内控的相关人员有较高的管理水平，能在内控制度执行的第一个环节把好关，做到环环相扣，保证内控制度实施的有效性。在内控执行过程中，如果发现容易造成舞弊和有缺陷的环节，应当及时会同内控管理部门及时修订完善内控制度，并对制度执行情况进行不定期的监督检查。

（三）加强内控信息化建设，提高系统衔接程度

在内部控制管理工作中，民航行政事业单位需要对信息化建设的重要性有一个正确的认识，通过加强科技手段运用，做好内控信息化建设，逐步拓展系统功能，提升管控效率。注重业财融合管控，可建立集差旅申请及审批、交通、酒店预订、费用报销结算等功能为一体的智慧差旅系统等，全面提升业务管理的规范化、标准化、便捷化水平。进一步推广电子签章技术的综合运用，优化电子签章与审核管理流程，用电子签章代替人工签章，让数据多跑路，员工少跑腿。民航行政事业单位还可以通过自行研制或通过购买服务的方式向软件公司定制开发，建立覆盖主要业务的内部控制管理信息系统，同时进一步加强内部控制信息系统互联互通建设，努力做到各业务系统模块之间的数据信息同步与实时共享。

（四）树立问题导向理念，充分运用内控考评结果

针对民航行政事业单位经济活动中存在的风险，组织本单位相关业务部门开展自我评估检查，完备“风险清单”。以问题为导向开展内控工作，及时发现单位内控体系中的薄弱环节和风险隐患，有针对性地改进完善，特别是涉及固定资产监管、政府采购、工程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点。要在监督措施上下功夫，科学运用信息技术，采取公开化的监督手段，对内部控制的全过程进行有效监管，严格把控，不留死角。综合运用审计、巡视、纪检监察等监督结果，以问题整改推进制度建设，突出加强对于各类潜在风险的有效防范控制，切实增强单位内部控制的有效性。

民航行政事业单位内控制度管理仍处在高速发展阶段，完善内控体系，提升内控管理水平迫在眉睫。为了满足依法治国、依法行政的新要求，适应社会发展和国家管理的新标准，防范财务风险，提升公共资源使用效率，各民航行政事业单位要积极发动全员参与内控管理工作，拓宽视野、创新思维、提升能力，主动配合内控制度的实施，为民航系统构建良好的内部控制环境，勇于开创民航内部控制管理工作的新局面。