中国民航应对RCEP变革的国际化策略探析

□ 中国民航管理干部学院 邹建军/文

2020年11月15日，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式签署。RCEP的目标是建立一个现代、全面、高质量和互惠的经济伙伴关系框架，以促进区域贸易与投资的扩张，推动全球经济增长与发展；通过逐步取消缔约方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒，逐步实现缔约方之间货物贸易的自由化和便利化；逐步在缔约方之间实施涵盖众多服务部门的服务贸易自由化；在区域内创造自由、便利和具有竞争力的投资环境，以增加缔约方之间的投资机会，提升投资的促进、保护、便利化和自由化。因此，这个结构多元而复杂、全球潜力最大的区域全面经济伙伴关系协定的签署与生效，必然会对世界经济秩序、发展空间和产业结构等产生全面而深刻的影响，航空运输业更不会例外。本文试从中国与RCEP各国的经贸往来分析入手，讨论RCEP生效后对中国民航的影响，以及在国际化发展过程中应该采取的应对策略。

图1：2019年中国与RCEP成员国家进出口（亿美元）及差额占出口比（%）

中国与RCEP各国经济与贸易往来概况

中国与RCEP其他各成员国间经贸往来关系密切。2019年，中国从其他RCEP成员中进口总额为7613.6亿美元，向其他成员国出口总额为6677.0亿美元，分别占我国进口和出口总额的37.04%和26.71%，贸易逆差达到了936.6亿美元，一定程度上反映了RCEP其他成员国对我国经济的依存程度。具体到各成员国家或地区，我国与东盟、日本、韩国、澳大利亚和新西兰的货物进出口总额分别占到我国货物贸易总额的14.09%、6.92%、6.25%、3.72%和0.40%。其中，日本、韩国、澳大利亚、越南、马来西亚排在前五位，也是RCEP成员中与我国货物贸易总额超过1000亿美元的5个国家，2019年的货物贸易总额分别达到了3150.1亿美元、2845.3亿美元、1695.2亿美元、1619.9亿美元和1240.5亿美元。但我国对越南的货物贸易存在顺差，逆差最大为澳大利亚（逆差与出口额比值达到-151.5%，如图1）。

与此同时，中国也是RCEP各成员国入境游客的主要来源地。以东盟为例，自2013年以来，中国到访东盟地区的游客数量由开始的1265万人次上升到2019年的3228万人次，年均增长速度高达16.9%；2013年，中国游客占东盟入境游市场的份额约为12.4%，到2019年，这个占比就上升到了22.5%，凸显了中国市场对东盟旅游服务贸易的重要性（如图2）。同样的情景，也在日本、韩国、澳大利亚与新西兰等国家上演，2008年中国到访澳大利亚的人数仅为32.54万人次，到2019年就达到了132.28万人次，年均增速达到13.6%。

图2：2013～2019年中国到访东盟人数（万人次）与占东盟入境游总量比（%）

另外一个衡量各成员国间经济往来关系的指标——直接投资流量，也反映了中国与RCEP主要成员国间的紧密关系。2019年，中国对世界直接投资流量为1369.1亿美元，对RCEP成员国直接投资排名靠前的国家包括新加坡、印度尼西亚、澳大利亚、越南和泰国，直接投资额分别达到48.3亿美元、22.2亿美元、20.9亿美元、16.5亿美元和13.7亿美元，分别占总额的3.52%、1.62%、1.52%、1.20%和1.00%。当年，中国实际利用外商直接投资金额为381.3亿美元。其中，中国实际利用新加坡外商直接投资金额为75.9亿美元，占总额的19.90%；实际利用韩国外商直接投资金额为55.4亿美元，占比为14.52%；实际利用日本外商直接投资金额为37.2亿美元，占比为9.76%；实际利用澳大利亚外商直接投资金额为4.3亿美元，占比为1.12%。

RCEP生效后中国民航可能面临的变革

2021年3月，中国率先批准了RCEP协议。根据协议，中国关于航空运输服务的承诺包括：

1.运输服务：遵循业务权。

2.航空器修理与维护：允许外国服务提供者在中国设立部分由外国投资者投资的航空器修理和维护企业；中方应当在该企业中控股或处于主导地位；该部分由外国投资者投资的企业有在国际市场开展业务的义务。

3.计算机订座系统（CRS）：（1）外国的计算机订座系统可以通过与中国的计算机订座系统连接，向中国航空企业和中国航空代理人提供服务；（2）外国计算机订座系统公司可向根据双边航空运输协定有权从事经营的外国航空公司在中国通航城市设立的代表处和营业所提供服务；（3）航空代理人直接进入和使用外国的计算机订座系统须经中国民用航空局批准；（4）允许外国服务提供者与中国计算机订座系统公司在中国设立部分由外国投资者投资的企业（中方应当控股或占主导地位，设立该企业的营业许可需进行经济需求测试）。

4.航空货运服务：（1）允许设立外商独资子公司从事储存和仓储服务；（2）允许有至少连续三年经验的外国货物运输代理在中国设立部分由外国投资者投资的货物运输代理企业；（3）允许设立外商独资子公司；（4）部分外商投资企业的经营期限不得超过 20 年；（5）在中国经营一年后，部分由外国投资者投资的企业可设立分支机构，外国货物运输代理机构在第一家部分由外国投资者投资的企业经营两年后，可设立第二家部分由外国投资者投资的企业；（6）开放货物检验服务（不包括法定检验服务），允许在中国从事检验服务三年以上的外国服务提供者设立注册资本不低于350000 美元的部分由外国投资者投资的企业，从事技术检测、分析和货物运输检验；（7）速递服务给予最惠国待遇，且会进一步自由化。

相比其他双边或多边协定，RCEP关于航空运输的内容，空运服务仍然强调业务权，但中国在构建全面对外开放新格局中航权开放战略仍然会有进一步扩大的可能，尤其是日、韩两国航权，从而在一定程度上影响RCEP区域对外航空运输通道的建设和国际航空枢纽竞争格局的调整；航空器修理与维护之前已有先例，RCEP区域的相关企业在中国市场已有所布局，战略大幅变化的可能性不大；计算机订座系统（CRS）有所放开，但强调与国内对应企业的合作，将有可能加速推进国内计算机订座系统的转型与国际化；货运服务仍然是大幅度放开，尤其是在仓储与速递业务方面，必然会对我国传统航空货运企业延伸服务链策略带来巨大的挑战，航空货运服务集成式发展势在必行。

但RCEP协议生效后，关于原产地政策、关税政策、以及人员往来与投资开放的政策，对我国航空运输业的影响会更大，不但能够有效扩大需求空间，促进我国航空运输业的内外循环的有机连接，而且还会对我国航空运输服务提出转型与升级的要求，尤其是在航空公司商业模式创新、航空运输服务交易成本降低、航空运输服务生态圈形成、产品与服务营销体系优化等方面。

中国民航应对RCEP的国际化策略建议

RCEP的签署，恰逢中国提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局战略”之时，中国庞大的市场需求，不可避免对RECP成员国产生更大的吸引力，人员与货物往来必然会推动区域内航空运输市场规模的快速扩大。但如何发挥内循环规模优势，在提高循环效率、增强循环动能、保障循环安畅、降低循环成本的同时，进一步有效对接外循环，尤其是从航空运输服务的角度，建设服务于RCEP区域的国际航空枢纽，构建面向其他区域与国家的航空运输大通道，已然成为新时代民航强国战略的重要课题。换句话，我们必须紧紧抓住RCEP机遇，加快提升中国民航的国际竞争力，切实发挥中国民航对形成完整内需体系的支撑作用，推动国内国际双循环相互促进的纽带效应。

第一，加快优化国家航空运输网络体系。航空运输网络是扩大循环规模，增强循环动能，提升中国民航国际竞争力的最直观的外在表现。从国际航空运输大通道、到立足于多层级航空枢纽的中枢航线网络，再到基本航空服务，以及能够随时服务于国家空防安全与应急救援需求的动态网络建设，无疑是国家航空运输网络体系优化的核心内容。面向远程运输的国际航空运输大通道，以及其对应的国际航空枢纽，不但是内循环与外循环的有机衔接点，而且还要服务于RCEP区域对接外循环的主要节点和通道，充分运用第五和第六航权，优化航线结构与航班时刻安排，制定有利于国内大型网络航空公司形成国际竞争优势的政策、强化中转服务就成为构建国际大通道和建设少数大型且参与国际竞争的航空枢纽的重要任务。国内干线连接、商业与基本航空服务结合的航线网络，既是扩大内循环的关键，也是构建与市场需求相适应的供给体系的需要。因此，推进市场准入、放松价格管制、推动航空公司商业模式变革，构建多元化的服务体系就成国内航线网络建设的重点。

第二，积极推进航空运输节点体系建设。节点体系至少涵盖三个层面的内容，第一个层面是机场空间布局与功能结构布局，包括运输机场与通用航空机场；第二个层面是由机场延伸到城市或经济园区的客货服务网点，尤其是在远程安检与海关服务规制突破之后；第三个层面是航空运输业与制造业、现代服务业或旅游业整合发展的示范区。三个层面的节点，前者指的是机场的新建与改扩建，后两者则指多式联运服务衍生的网络覆盖。基于我国综合交通运输网络结构与组织体系，在高速铁路网络建设进入优化调整时期，新机场的建设迎来高速发展期，在畅通内循环的战略背景下，运输航空机场与通用航空机场都将面临总量至少翻一番的要求。而基于基础设施与服务相结合而延伸的节点布局，则是提高循环效率与降低循环成本的关键，必然也会迎来大发展的机遇。

第三，全面创新安全生产运行保障体系。关于安全生产运行保障体系的创新要求与目标，《国家综合立体交通网规划纲要》有精确的表述，即“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，充分发挥中央和地方两个积极性，更加注重质量效益、一体化融合、创新驱动，打造一流设施、技术、管理、服务，构建便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网”。换句话说，安全生产运行保障体系的全面创新的目标，就是要安全作为生命线，通过可靠的运行保障，促进行业的可持续发展、提升民航服务体验的便捷顺畅、提高企业运营的经济高效、推动行业发展的绿色集约与智能先进。这就意味着，加快推进智慧民航建设与安全管理规制创新，是确保生产运行保障体系安全可靠、经济高效、绿色智能的基本要求。

第四，努力弥补航空运输经济规制短板。航空运输经济规制的短板，在一定意义上影响了民航业重要战略产业的综合效应发挥，包括对提升国家竞争力的支撑，对区域经济和社会发展的推动，对内循环规模的扩大，以及对消费者权益的保护等。因此，行业管理部门要加强与国家相关职能部门的沟通与协作，推动航权与航班时刻资源配置与国家综合经济规制的有机结合，形成既能有效提升我国大型航空公司国际竞争力、又能确实保障消费者权益的经济规章与制度体系。以地方政府的航空运输市场补贴为例，大量由财政补贴开通的国际航线，不但严重扰乱了我国多层次航空枢纽体系与国家航线网络的建设布局，而还严重削弱了我国大型航空公司中枢航线网络的国际竞争力。譬如国内大量二、三线城市通过经济补贴开辟的韩国仁川航线，直接强化了仁川机场国际大通道的作用，将我国大量的国际出行市场演变成其“国际支线”，如2019年仁川机场通航中国36个城市（上海两场），每周客运航班897个，提供164678个座位，单点周频达到22.1个，对国航（北京）和东航（上海）的战略挑战不容怀疑和忽视。

第五，着力提升行业治理的现代化水平。加快推进行业治理体系和治理能力现代化，筑牢新时代民航强国建设的基石，是确保中国民航高质量发展的根本。推进治理体系现代化的最终目标是实现治理主体多元化和系统化、提升治理结构的科学性和开放性、推进治理方式的民主化和法制化、增强治理手段的规范化和智慧化。因此，其着力点应主要体现在以下四个方面：一是坚持法治引领，完善法律政策与行业管理规章体系，加快推进民用机场管理条例修订，积极推动空中交通管理体制改革；二是营造公平竞争环境，加强对并购重组、代码共享、战略联盟与股权交换等行为的审查与评估，防止市场垄断和滥用市场支配地位，全面实施市场准入负面清单制度，构建统一开放、竞争有序和以信用为基础的新型监管体系；三是完善行业治理结构和政府信息公开制度，扩大社会参与，鼓励行业组织积极参与行业治理，引导社会组织依法自治、规范自律，拓宽公众参与行业治理渠道；四是加强行业监管能力建设，积极推进数字化转型，运用智慧技术创新监管手段，完善人才引进、培养、使用、评价、流动、激励体制机制，加强创新型、应用型、技能型人才培养，优化人才队伍结构，形成以社会主义核心价值观引领行业文化建设的治理机制。