对空管系统治理体系和治理能力现代化建设的几点认识

□ 民航重庆空管分局 宋 桦/文

党的十九届四中全会作出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定。在党的十八届三中全会上，习近平总书记就提出“国家治理体系与治理能力现代化”，这是关于全面深化改革总目标的重大论断，是我们党首次明确提出的关于实现国家治理现代化的重要指示。作为推进民航治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，建设民航强国的重要支撑，民航局空管局党委提出推进空管系统治理体系和治理能力现代化的重要举措。对此，本文作者谈几点浅见。

空管系统治理体系和治理能力现代化是一个辩证统一的整体。一方面，要不断破除制约空管高质量发展的制度机制层面弊病，构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，建成现代化空管系统的“四梁八柱”；另一方面要不断提升治理能力，切实将制度体系的优势转化为治理效能，最终实现空管系统管理的现代化，人与组织和思维理念的现代化，以及设备技术的信息化、智能化、现代化，加快形成空管高质量发展格局，努力建成“强安全、强效率、强智慧、强协同”的现代化空中交通管理体系。为实现这一目标，把两者统一于实现空管系统现代化建设之中，就要深入理解和认识国家治理体系和治理能力现代化所具有的内在特质。

治理的现代化

国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党对未来国家和社会发展制定的目标。从人类社会发展的历史来看，以国家职能变迁的视角，具体分析国家治理的历史发展脉络。通过分析发现，国家治理体系与治理能力在社会历史发展的时间维度上追求现代化，即以现代化的手段、方式、理念等推进国家治理、转化制度优势。那么什么是现代化？对于现代化的认识，普遍认为“现代化起源于工业革命、并与器物工业化有密切关联”，随着工业化的进程推进，人类逐步由传统的发展轨迹转而进入高速的现代化阶段。工业革命以来，各国纷纷将现代化作为自身发展的目标。而中国步入现代化要比西方晚了近一个世纪。新中国的成立和社会主义制度在中国的确立，正式开启了中国的现代化进程。但集中强调和追求生产力层面的现代化，人们对于现代化的认知仍停留在物质、经济层面的现代化或是工具的现代化上。从历史唯物主义的观点看，经济基础的变化必然带来上层建筑的变革，必将带来社会心理、社会价值、社会关系等精神层面的变迁，这是历史证明的规律和事实。因此，经济基础的现代化也必然会带来治理体系和治理能力等上层建筑的现代化。

反观民航空管系统发展脉络也是同样的，空管作为国家战略性产业，一直是整个民航系统运转的中枢。过去我们的现代化建设，是从多建空管保障设施，多引进国外先进空管设备，大量招收管制员和通导、气象人员等扩充规模和体量上下功夫。但随着民航业持续快速发展，航空运输需求与空管保障能力不足之间的矛盾日益凸显，空管安全基础不牢、空域资源紧缺、技术支撑不够、基建能力不足、系统整体联动和协同不够，这些涉及治理体系和能力的上层建筑层面的问题已经成为制约空管现代化发展的瓶颈，与新时代民航强国建设的目标要求产生了较大差距。因此，对这些制约因素进行改革势在必行。

马克思指出：“时间实际上是人的积极存在，它不仅是人的生命尺度，而且是人的发展空间。”从国家职能变化的时间维度看，国家治理体系与治理能力现代化是对马克思主义国家思想的创新性发展。恩格斯认为：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。”国家职能在使无产阶级上升为统治阶级后，不仅要行使统治职能，还要行使管理职能，而治理则呈现在无产阶级执政党的一切治国理政的实践活动中。因此，国家治理就其内涵分析来讲，更倾向于强调社会主体参与到国家社会治理的历史实践中，更侧重于尊重主体地位、达成主体愿望的现实目的。国家治理体系与治理能力现代化本质上是国家运用制度管理国家各方面事务的能力，与马克思主义所预言的关于未来国家职能变化的发展方向是一致的，即国家直接统治和管理的职能越来越让位于国家、社会、市场等更具人民性价值的多元主体的治理。因此，我国提出国家治理体系和治理能力现代化是遵循社会历史发展现代化规律的政治思路、政治理念的变革，为人类政治文明发展提供了重要理论参考和思想借鉴。空管系统的治理体系和治理能力现代化也应基于整个国家现代化发展的规律，结合简政放权的要求，思考激发多元治理主体的参与积极性。

治理的系统性

当今世界，国家自身的发展和国与国之间的竞争表现出了前所未有的更为广阔的空间。国家治理体系和治理能力现代化建设所包含的空间，不仅是实体的生产生活空间，还包括网络虚拟空间和意识形态的思想空间，不是传统意义上扁平的物理空间。习近平总书记对此指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”国家治理体系是指在中国共产党的领导下治国理政的一系列制度设计和安排。

同样的空管系统治理体系应该是不仅包括了安全管理、运行服务、技术保障，还须包括对外的开放合作军民融合等体系、对内高度一体化运作的管理体系、提供力量源泉的人才队伍，还有关键的加强党的领导的党建体系。这几大方面相互协调，才能形成整体合力。

在党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理能力现代化若干重大问题决定》中，提出关于坚持和完善13项国家制度，不仅有根本制度、基本制度和重要制度的梯级划分，并且制度的布局呈现了从中央到地方、从局部到大局再到全局的立体化制度体系建构思路和逻辑。空管系统治理体系现代化建设的布局也应有制度的分层布局。从民航局空管局到地区空管局再到空管分局（站），分级负责、分级管理、分级监督，要形成空管系统内部的制度立体化架构，而且要突破国家空间局限，走向国际空间。当前，为顺应时代发展趋势，国家治理能力现代化越来越呈现多元主体的趋势，空管系统治理能力现代化也要充分发挥局、部门、个体等治理主体之间的平衡性与互助性，极大地推动治理能力现代化。在党的领导下，空管系统治理能力现代化在空间治理中也应具有突出的立体化特征，主要呈现在民航局空管局和地区空管局的宏观空间、分局（站）中观空间以及人的自由全面发展的微观空间。对于宏观空间，依据不同层级、级别的部门进行相应的权力和职能配置以及权力界定和限制，统筹布局民航空管局到地区空管局的具体工作、协调各层级利益主体之间的矛盾，极大地推进了空管治理能力的现代化步伐。

治理的主体性

我国国家治理体系和治理能力现代化的价值取向充分凸显其人民性，这主要体现于中国特色社会主义制度设计、制定、完善和执行中所饱含的以人民为中心的思想。习近平总书记明确指出：“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势。”“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”充分展现了中国推进国家治理体系和治理能力现代化所内含的人民性价值取向。空管系统治理体系和治理能力现代化也离不开每一个空管人的现代化，人民群众是制度的受益者，更是治理的主体力量，因此，每个空管人各方面素质能力的提升内含于空管系统治理的现代化之中。

社会主义制度下的一切政治活动的出发点和落脚点都是实现人民群众对更好地生存和发展的诉求和愿望。我们党的根基和力量在人民群众之中，因此，国家治理体系和治理能力现代化的力量也蕴涵在人民之中。所以空管系统治理体系也应充分发挥每个空管员工的主体性，通过员工个体的参与，才能从参与顶层设计实践中及时了解群众需求变化，制定的政策才能更契合民众的需求，最终实现政通人和、制度优势充分彰显的空管系统治理的价值。

总之，结合国家治理体系和治理能力现代化的几个方面的深入分析，可以进一步加深对空管系统治理体系和治理能力的认知，明确方向，坚定把空管系统制度优势转化为治理效能，全面提升系统治理体系和治理能力现代化水平，提振为推进民航强国建设提供有力支撑的信心。