国际民航SMS效能评估实施进展

□ 中国民航局 马 骏 中国民航大学 陈 芳 王永刚 马 媛/文

自2001年ICAO首次在国际民用航空公约的附件11《空中交通服务》和附件14《机场》提出安全管理体系（SMS）的建议措施，全球各国民航当局纷纷修改或者出台了SMS相关的民航规章、规范性文件，各国的运输航空公司、运输机场以及空中交通管理单位等民航组织纷纷建立并实施SMS。当前全球民航业界已建立并实施SMS，SMS从“有没有”转向“好不好”，如何防止SMS与民航日常生产运行“两张皮”、防止SMS手册“束之高阁”，如何充分发挥SMS效能，使安全管理由“事后管理”转向“事前管理”、由“被动管理”转向“主动管理”、“预测式安全管理”，如何推动民航安全持之以恒的高质量发展，成为困扰包括我国民航在内的各国民航当局以及民航业界的难题。

国际民航发达国家以及重要的国际民航机构纷纷开始进行民航SMS效能评估的尝试，我国民航也发布了SMS审核工具并开展了SMS审核。他山之石可以攻玉，本篇文章作为第一篇，通过剖析国际民航SMS效能评估实施机构（或国家）的性质和使命，以及国际民航SMS效能评估工具的制定、依据、使用方以及结果运用等，并与我国民航SMS 效能评估（或审核）工具进行对比，旨在为我国民航SMS效能评估工具的设计定位提供借鉴与参考。

国际民航SMS效能评估新进展

笔者通过查阅欧美民航发达国家、ICAO、EASA（欧洲航空安全局）、IATA（国际航空运输协会）、SMICG（安全管理国际协作小组）等组织，发现目前国际上只有EASA、SMICG等机构以及澳大利亚民用航空安全局（CASA）、英国民用航空局（CAA）等国家已发布了SMS效能评估工具。

（一）发布机构

在研究、分析这些机构或国家的SMS评估工具前，首先了解这些机构或者国家的概况，笔者分别从机构名称、机构性质、成立时间、机构构成以及机构设立目的或使命展开分析，见图1。

图1：国际SMS效能评估工具发布机构

从图1可以发现，所有机构或者国家成立的目的均是为了提升航空安全水平，具体而言：

EASA和SMICG属于国家与国家之间的国际性民航机构。EASA属于官方组织；SMICG属于具有官方背景的民间组织。在涉及的成员范围上，EASA包括奥地利、比利时、捷克、芬兰、法国、德国、西班牙、瑞典、瑞士等以欧盟境内国为主的31个成员；SMICG包括16个核心成员，分别为西班牙航空安全和安保局（AESA）、巴西国家民航局（ANAC）、荷兰民航局（CAA NL）、新西兰民航局（CAA NZ）、新加坡民航局（CAAS）、澳大利亚民航安全局（CASA）、法国民航总局（DGAC）、意大利国家航空航天局（ ENAC）、瑞士联邦民航局 （FOCA）、芬兰运输安全局（Trafi）、爱尔兰航空局（IAA）、日本民航局 （JCAB） 、美国联邦航空管理局（FAA）航空安全组织、加拿大民航局（TCCA）和英国民航局（UK CAA）等15个国家民航当局及属于官方组织的欧洲航空安全局（EASA），同时还有我国的香港民航处（CAD HK）、ICAO和阿拉伯联合酋长国民航总局（UAE GCAA）3个观察小组。从机构设立的目的来看，EASA确保欧盟公民获得最高级别的安全保护，而SMICG主要为各国SMS和SSP的实施提供支持。

CASA和CAA属于国家民航当局，均属于官方组织，分别作为政府机构管理澳大利亚和英国的民航事务。从机构设立的目的来看，CASA确保澳大利亚领空得到安全管理和使用，而CAA确保航空业符合最高安全标准。CAA曾是EASA成员，但英国已于2020年12月31日离开欧盟航空系统，因此，CAA也不再是EASA成员。

（二）评估工具

为了更好地研究分析国际民航SMS效能评估工具的进展，笔者从发布机构、制定、依据、使用方以及结果的运用等对比分析了《EASA管理体系评估工具》、《SMICG SMS评估工具》、《CASA SMS评估工具》以及《CAA SMS评估工具》，见图2。

1.SMS评估工具“依据”的对比分析

从内容上看，除了由CASA提出的《安全管理体系（SMS）评估工具》之外，其他机构SMS效能评估工具均依据ICAO 附件19（第二版）提出。此外，通过从各评估工具的描述发现，它们还参考了所在组织的管理体系等相关要求，如作为一个国际组织，SMICG发布的《SMICG SMS评估工具》参考了《Doc 9859安全管理手册（第四版）》，《EASA管理体系评估工具》参考了“EASA组织管理体系要求”，《CAA SMS评估工具》参考了EASA中对ATM、ANS以及ATS等及其监督者的共同要求的系列文件，这些系列文件是依据ICAO附件19（第二版）《安全管理》以及ISO 9001《质量管理体系要求》编制的。

2.SMS评估工具“使用方”的对比分析

SMS评估工具的使用方均包括监管当局，其中：《EASA管理体系评估工具》的使用方为欧盟各国当局，《SM ICG SMS评估工具》的使用方为SM ICG组织中的监管当局、民航局（CAA）、国家航空局（NAA）以及任何其他负有监督责任的相关政府或实体，《CASA SMS评估工具》的使用方为澳大利亚民用航空安全局，《CAA SMS评估工具》的使用方为英国航空安全局。此外，SMS效能评估工具的使用方还包括各监管当局所在国家的航空公司、机场、空管以及航空制造业等民航组织。

图2：国际民航SMS效能评估新进展

3.SMS评估工具 “结果的运用”的对比分析

由于SMS评估工具的使用方包括民航监管当局以及相关民航组织，因此，其结果的运用也包括两个方面：一方面监管当局可以运用SMS评估工具对各民航组织的SMS进行初次评估以确保其SMS的符合性，也可以用于持续监督SMS的效能以实现SMS的持续改进；另一方面，航空公司、机场、空管以及航空制造业等民航组织运用由国际组织或民航监管当局制定的SMS评估工具评估自身以及外包组织的SMS效能。

我国民航SMS审核新进展

为了更好地对比我国民航SMS审核工具与国际民航SMS效能评估工具之间的区别，笔者从发布机构、制定、依据、使用方以及结果的运用等对比分析了与国际民航SMS效能评估功能上类似的规定，即《民航安全管理体系（SMS）审核管理办法》以及《民航空管安全管理体系（SMS）审核管理办法》，见图3。

图3：中国民航SMS效能评估新进展

（一）SMS评估工具“依据”的对比分析

《民航安全管理体系（SMS）审核管理办法》（以下简称“《民航SMS审核办法》”）是由民航局下发的红头文件，在制定过程中的主要依据为CCAR-398，所引用的条文为CCAR-398原文。虽然在制定CCAR-398时的依据为附件19，但在其发布时依据的内容为附件19的第一版，同时其描述的内容与附件19的要求在描述上存在着一定的差异。《民航空管安全管理体系（SMS）审核管理办法》（以下简称“《空管SMS审核办法》”）作为解释CCAR-83的规范性文件，由民航局空管行业管理办公室发布，在制定过程中的主要依据为CCAR-83，所引用的条文为CCAR-83原文。由于CCAR-83属于空管行业的规章，其内容仅适用于空管业务，而不具有通用性。

（二）SMS评估工具“使用方”的对比分析

《民航SMS审核办法》是以民航局名义发布的文件，其使用方既包括民航局和民航地区管理局航空安全委员会，中国境内的航空公司、机场以及空管等民航组织，还包括受委托进行SMS审核的第三方，因此，其使用对象涵盖的范围包括政府、民航业界以及第三方单位。《空管SMS审核办法》中规定主要用于局方对空管运行单位SMS建设的审核，即局方的审核工作，其使用方相对单一。

（三）SMS评估工具“结果的运用”的对比分析

《民航SMS审核办法》明确指出该文件适用于SMS审核，侧重于对安全管理成熟度和效能的评估，区别于民航局飞标司、机场司及空管行业管理办公室等已有的SMS审定。《空管SMS审核办法》是针对空管业务的管理而提出的，既包括SMS 初始审核，即对空管运行单位SMS 建设情况第一次符合性审核，也包括SMS持续审核，通过持续审核的条款可以看出其体现了对空管运行单位SMS 管理情况和实际效能的审核。

民航SMS效能评估进展对比分析

从依据、使用方和结果的运用，对比国际民航SMS效能评估与我国民航SMS审核工具，可以发现：

（一）SMS评估工具“依据”的对比分析

国际不同机构或国家的SMS效能评估工具并不相同，但是为了便于各机构或民航监管当局进行评估，所建立的评估工具的评估要素均是参照国际民航组织的附件19《安全管理》（第二版）要素条款而进行的设计。而我国民航SMS审核所依据的内容分别是CCAR-398和CCAR83，审核要素未能充分体现附件19《安全管理》（第二版）的内容。

（二）SMS评估工具“使用方”的对比分析

国际不同机构或国家的SMS效能评估工具的使用方既包括民航当局，也包括航空公司、机场及空管等民航组织。而我国民航的《民航SMS审核办法》的使用方除了以上的两个方面，还包括了第三方机构，从该办法中也可以看出，该模式借用了质量管理体系审核所引入第三方机制的模式；《空管SMS审核办法》中明确的使用方主要为局方，即用于局方对空管运行单位的审核，该办法也可以用于民航空管运行单位对自身SMS的评估，但在办法中未明确指出。

（三）SMS评估工具 “结果的运用”的对比分析

国际不同机构或国家的SMS效能评估工具均能实现两个目的，即用于民航组织自我SMS效能评估，其结果可以用于对本组织已建立的SMS进行差异分析，从而针对性提出提升本组织SMS效能的方案或措施，同时其结果也可以作为SMS自我评估的证据提交至监管当局；此外评估工具还能用民航组织建立与监管当局相匹配的SMS效能标准，与监管当局对SMS效能的认识达成共识，并由监管当局运用其对民航组织进行评估。而我国的《民航SMS审核办法》和《空管SMS审核办法》均侧重于效能的评估，但在评估过程中与国际民航SMS效能评估工具的区别在于，没有明确指明在效能评估过程中组织如何获得证据、当局如何与组织的SMS达成共识等内容。由于不同工具的定位与思路的差异，造成我国SMS审核与国际SMS效能评估工具在相应的评估工具、评估检查单、检查单的设计等呈现模式存在巨大的差异，笔者将在后续的文章中逐一阐述并分析这些差异。

综上所述，笔者对比分析得出了国际民航SMS效能评估工具在发布机构、依据、使用方以及结果运用等方面设计理念，以及国际SMS效能评估工具与我国SMS审核存在的较大差异。为了更好地设计我国民航SMS效能评估工具，也为我国民航SMS效能评估工具能够在国际中得到认可，在后续的文章中，笔者将深入分析国际民航SMS效能评估工具的经验、深刻总结我国民航SMS审核和安全审计经验、规律，结合笔者常年从事安全管理体系建设咨询和质量管理体系第三方审核的经验，厘清审核、监察（检查）、效能评估等概念的联系和区别，设计出体现我国民航安全新发展理念的SMS效能评估架构、效能评估单、效能评估要点、效能评估的审核提示以及效能审核等级的判定等民航SMS评估工具。该工具将助推我国民航高质量发展，推动我国民航从单一领域民航强国向多领域民航强国“转段进阶”。同时，笔者运用所设计的民航SMS效能评估（或审核）工具，实际评估航空公司、机场或者空管单位等民航组织的SMS效能，持续完善我国民航SMS效能评估工具，力争将该效能评估工具推向国际民航的舞台，提高我国民航在国际民航标准规则制定中的影响力和话语权，为世界民航发展注入“中国动力”，为全球民航治理提供“中国智慧”，使我国民航在国际民航SMS的舞台实现领跑。