《物业管理条例》几大问题探讨

尚文化

（浙江震瓯律师事务所，浙江 温州 325000）

一、国内物业管理发展及其大趋势

1981年，我国第一家物业服务企业在深圳成立，标志着国内物业管理行业的诞生。1994年，建设部颁发了《城市新建住宅小区管理办法》，将新建住宅小区全面纳入物业管理。2003年6月，国务院颁布了《物业管理条例》（以下简称《条例》），推动物业管理走上依法运行轨道。2007年，我国制定了《物权法》，从国家法律层面对物业管理活动进行了规范。

在我国，物业管理规模最大的业态当属住宅物业。据中国物业管理协会报告，［1］全国31个省、自治区、直辖市在物业管理面积、服务企业、经营收入和行业从业人员等方面进行了四次统计（不完全统计），具体数据如下：

年度 物业管理面积（平方米）服务企业（家）经营总收入（元） 行业从业人员2008年底 125.46亿 58406 250.12万2012年底 145.3亿 71000 3000亿 612.3万2014年底 164.5亿 10.5万 3500亿 711.2万2017年底 246.65亿 11.8万 6007.2亿 904.7万

这组数据说明，国内物业管理行业发展突飞猛进，尤其在物业管理面积和营收方面增长迅速。另据国家统计局公布的数据，2017年、2018年和2019年房地产住宅投资分别为75147.88亿元、85124.02亿元和 97070.74亿元，分别增长13.27%和14.03%，这说明全国住宅物业面积仍在高速发展。

众所周知，从2000年后在我国房价持续高涨的背后，全国各大中小城市的住宅建设风起云涌，住宅小区成指数级扩张。据恒大研究院《中国住房存量报告：2019》预测，2019-2030年中国城镇年均住房需求大致为10.9-13.5亿平方米。这些新建的城镇住房肯定归入小区物业管理，我国的物业管理规模必将越来越大。近几年，随着我国社会主义新农村建设不断推进，乡村的危房改造和旧村改建逐渐红火起来，小城镇和乡村的高楼大厦、物业小区也不断涌现。我国传统的农村物业自理逐渐向集约型的小区物业管理转变，从而提高农民生活品质和幸福感。

从小区规模看，以上海为例，［2］至2017年，上海市累计共有2.6万个小区、760万套住宅、常住人口达2415万。换言之，平均每个小区拥有292套住宅，人口达929人。可见，城镇的住宅小区及其物业管理已成为我国社会管理工程的重点内容之一。

二、物业服务纠纷的特点、趋势及《条例》存在的缺陷

进入中国裁判文书网，输入“物业服务合同纠纷”，自动检索发现，各级法院对各类性质涉物业服务合同纠纷的统计情况如下图所示。从图表曲线可见，2012年后，物业服务合同纠纷大幅上升，2019年比2012年增长了114.5倍。这个惊人的案件增长率，说明物业管理和服务纠纷已成当下一大社会问题。

据上海市黄浦区人民法院《2012-2016年度黄浦区物业服务纠纷案件审判白皮书》记载，物业服务讼争标的类型相对固定，主要集中于物业服务费、物业服务事项、业主共有权益、物业管理资料等四类。其中，以物业服务费为讼争标的纠纷占比达97%以上。《北京市第一中级人民法院涉物业纠纷审判白皮书》（2017年8月）揭示了涉物业纠纷案件的四大特征和趋势：［3］一是纠纷形式呈现多元化、群体化、复杂化趋势；二是案件起因呈现综合性、交叉性；三是业主诉求主张呈现精细化、多样化；四是纠纷矛盾呈现尖锐化、不易调和性。

上述特点和趋势说明，随着我国居民生活条件的改善，纳入小区物业管理的面积规模将越来越大，物业服务矛盾纠纷也越来越多，导致这些矛盾将成为重大社会问题和影响社会稳定的隐患。而《条例》从2003年实施以来，虽经三次修订，但仍然未能抑制这些社会矛盾高发和激化，说明我国这类法律制度存在缺陷。以下几点应是主要硬伤。

首先，《条例》和原《物权法》建立起来的物业管理制度是基于城镇物业管理的现实，而未将新农村建设中的物业管理考虑其中。若将小城镇和乡村小区的物业管理直接套用现行物业管理制度，可能出现水土不服，甚至有东施效颦之嫌，反而出现更多的社会矛盾。其次，《条例》规定的服务实体均为物业服务企业，即住宅小区物业服务只能选聘物业服务企业，而现在几乎所有的物业服务企业都是营利性企业。营利性企业总是最大程度降低成本，追求利润最大化，故而它总想收取更高的物业费，提供较少的服务内容。这是物业服务纠纷的常见矛盾。最后，前期物业管理作为过渡期缺乏时间限制。尽管条例第二十六条规定“前期物业服务合同可以约定期限”，但实践中除非业主大会和业主委员会及时成立，否则，前期物业服务的期限都掌控在建设单位手中。在许多案例中，由于业主专用部分面积未过半数，业主大会和业主委员会迟迟无法成立，有些建设单位利用这一点努力阻碍业主大会和业主委员会的成立，致使小区的前期物业服务多年后仍旧无法由业主选聘，纠纷频发。

三、完善我国物业管理制度的几点拙见

第一，允许业主自行成立非营利性物业服务实体。尽管《条例》已将物业服务走上正轨，但物业收费和服务的矛盾依然突出。如何破解此难题？《民法典》第二百八十四条规定：“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。”这为非营利性物业服务实体的产生提供了法律依据。换言之，业主可以自行成立物业服务实体从事本物业区域内的管理和服务，向各业主收取成本费用或按政府指导价的低档价收费。《民法典》总则所确立的非营利法人，正适合这种模式。诚然，作为非营利性物业服务实体资格需要政府住建部门予以规范，尽量放低门槛。这种模式利大弊小：其一，自己设立服务实体，可以最大限度地消除服务者与业主之间的矛盾，做到相互关心、相互体谅、相互支持。其二，尽管各业主良莠不齐、贫富不均、见解各异，但它是消除疑虑和分歧的有效途径。其三，它除了聘用专业人员外，还可以聘用本小区的退休和失业人员，更好地发挥自我管理和服务的作用。其四，在新农村建设中，考虑乡村居民的实际，住宅小区的物业服务更需要这种模式。

第二，进一步限制建设单位成立关联物业服务企业及前期物业管理期限。《条例》第二十四条确立的“建管分离”原则仅是提倡而非强制性，实际仍大量存在开发商成立关联企业对前期物业进行管理。虽然这是过渡性的，但对已入住业主的权益产生了直接影响，即业主对服务企业没有选择权，没有监督权，只有遵守临时公约和服从义务。为此，有人提出强制推行“建管分离”，［4］规范物业管理招投标制度，确有一定道理。另一方面，这种过渡期不能过长，否则，业主的权利将会受到无止境的限制。在可预见的将来，当楼盘开发过剩时，一些小区业主入住率低下，业主自治组织长时间难以成立，又该怎么办？政府对此应当未雨绸缪。为此，建议前期物业服务合同约定的期限最长不得超过三年（自通知交房时间起算），约定不明的应以三年为限。期限届满后，业主自治组织依法无法成立的，应当准许已入住的业主成立临时物业管理委员会，参照行使业主委员会的某些职责。2020年5月起施行的《北京市物业管理条例》规定，在未能成立业主自治组织的情况下，街道办、乡镇政府可组建物业管理委员会。这种办法既可破解老旧小区物业管理难题，也可为今后入住率不高的新小区的物业管理提供样板。

第三，《条例》应对产权式商铺（含酒店式公寓）委托经营管理作出特别规定。近十几年，产权式商铺开发在我国兴起，而国家对该类物业管理缺乏规范，导致业主与房地产开发公司或经营管理公司纠纷不断，甚至出现群体性闹事、上访事件，如浙江、江苏、安徽、广东、云南等地均发生过此类事件。该类纠纷的特殊之处，主要是物业委托他人经营管理。尽管称其委托经营管理，而本质上仍属物业管理范畴，《条例》对它却尚未涉及。为此，《条例》应当根据其特点作出规范，着重考虑：其一，放宽业主自治组织成立的条件，以业主经营性用房的专有部分面积和业主人数双过半即可成立自治组织，自决物业经营管理方式。［5］其二，由住建部门制订并强制推行《产权式商铺委托经营管理合同》范本，［6］杜绝由建设单位及其选聘的管理企业拟订的限制或侵害投资人利益的格式合同。其三，作为受托人应当对业主尽职尽责，及时报告商铺出租情况并接受业主监督和查询。其四，在委托经营管理合同中可约定业主固定收益率，也可按实际租金收入计算。对于前者，管理企业应当向相关部门提供履约担保；［7］对于后者，管理企业可提取租金一定比例的收益，该收益已包含物业服务费、商业管理费、租赁服务费等。

物业管理与服务是未来社会的必需品，是社会幸福生活的基础条件，也是社会稳定的基石之一。为了更好地体现服务功能，建议将《物业管理条例》更名为《物业管理与服务条例》。