区块链技术在国家治理现代化中的应用

摘要：区块链作为一种新兴的信息技术，给国家治理现代化带来了新的机遇和挑战。一方面，将区块链技术应用于政府治理、市场治理、社会治理中，势必引起国家治理层面新的革命，为推进国家治理现代化进程助力。另一方面，区块链技术在应用过程中也可能增加社会风险和政治风险，亟需完善应用理念、创新监管机制。辩证地认识与使用区块链技术有助于提升国家治理效能。

关键词：区块链技术;国家治理;现代化;去中心;共识机制

中图分类号：D630;TP311.13

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.02.007

2018年5月28日，习近平在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上讲话时首次提到区块链技术：以人工智能、量子信息、移动通信、物联网、区块链为代表的新一代信息技术加速突破应用……科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民生活福祉。2019年10月24日，习近平在中央政治局第十八次集体学习中又进一步强调了区块链技术的集成应用，积极推进区块链和经济社会融合发展。可见区块链技术应用已经被提升到国家战略层面。2019年10月28日—10月31日召开的党的十九届四中全会聚焦坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，明确国家治理体系和治理能力现代化三步走的总体目标，标志着国家治理现代化已成為全党一项重大的战略任务。因此，有必要探讨如何运用区块链技术服务于国家治理，把现代信息技术和中国特色社会主义制度设计、治理能力提升结合起来，找到实现国家治理现代化的新途径。

一、区块链的技术原理

区块链是一种按照时间顺序将数据区块以相连的方式组合成的链式数据结构，是以密码学方式保证的、不可篡改和不可伪造的分布式账本。[1]

●记录不易篡改

区块链技术首先利用密码学的哈希算法压缩并加密前一个区块的数据信息，然后给当前区块盖上当前时刻的时间戳，最后再记录当前区块信息，此时便完成了当前区块的创设工作，并向全网公示。从创始区块开始链接到当前区块，就形成了区块链。每个区块由两部分组成：一是区块头，主要记录经过加密的前一个区块信息和时间戳;二是区块体，用于记录当前区块内的信息。鉴于加密信息破解的难度和时间戳的先后顺序，信息一旦被载入区块链则难以逆转，因此它被赋予了不易篡改的特性。特别是每个区块都包含与之相连的前一个区块信息，那么即使有人篡改了某个区块信息，若不能相应地篡改后面所有区块的信息，则无法形成新链，被篡改的区块将认定为无效的“伪造”区块。而且随着区块链链长的增加，已形成区块的篡改难度也将增加，从而进一步降低了被篡改的风险。

●分布式存储

区块链基于互联网的数据库技术，通过点对点（端对端）的通信应用，完成分布式记账功能。相对于账本只保留在中心机构的传统方式（如微信交易信息由腾讯服务器保存），区块链技术下的账本分布在全球志愿者提供的计算机上，每台计算机就是一个节点（数据库）。即使黑客成功篡改了某个或少数节点上的账本，但这与大多数节点保存的账本并不相符，按照“少数服从多数”的原则，系统会自动认定大多数节点手中的账本才是真实有效的。黑客只有在控制全网51%以上节点的前提下，才有成功篡改所有账本的可能性，但所需付出的代价是难以想象的，这个目的很难实现。

●共识机制

由于分布式账本没有记账中心，为避免信息源头上的记录错误和非法写入，提出了共识机制，用以解决区块链“由谁写入信息”和“如何同步信息”的问题：等待写入账本的信息是由单点发起，经全部节点或表决节点验证、核准、达成共识后，再由记账人和抄账人完成同步记账工作。区块链是在全网志愿者集体维护下运行的，因此，区块链技术是以共识机制为基础来完成信息的全网传播和存储，那么即使采取分布式记账方式，也能保证全网账本的一致性。达成共识后的信息一旦被添加到区块链上，则立即被视为终极确认。目前常用的共识机制有：实用拜占庭容错算法、工作量证明、委托权益证明等。不论使用哪种共识机制，皆被确保参与共识的节点所认可且遵守相同的记账规则，以此保证账本记录时的一致性和有效性。

基于此，即使没有第三方机构（中心）背书，全网节点也相信区块链上记录的信息，从而赋予区块链“去信任”和“去中心”的特征。区块链将成为人类信用史上继血亲信用、贵金属信用、央行纸币信用之后的第四个里程碑。[2]它加速了网络信任环境的构建，在缓解信用危机方面起着积极作用。

二、区块链技术在国家治理现代化中的应用

国家治理涵盖了政府治理、市场治理、社会治理等多元主体不同层次的治理。[3]国家治理与其他层次的治理是包含与被包含的关系。

●区块链+政府治理

政府是公共权力的直接行使者，代表国家履行公共管理职能，承担对市场、社会以及公民管理与服务的职责和义务。所以，政府治理是国家治理的核心组成部分，实现政府治理现代化是实现国家治理现代化的前提。信息技术一直是政府治理创新的重要驱动力，区块链技术作为一种新兴的信息技术可以很好地服务于政府治理。

一是以区块链技术促进政府组织结构扁平化。传统科层制体系下，国家根据政府部门各自的工作内容和责权范围划分出具有层级隶属关系的金字塔式组织结构，该种结构虽然有利于细化专业分工，但由此衍生出自上而下的命令传递链条和自下而上的工作汇报链条造成了信息传递的不畅和失真。即使面对公共突发事件，上级部门也很难越过中间层级及时获取基层部门所掌握的全部真实信息，从而错过控制事态恶化的最佳时机。鉴于全网志愿者利用区块链技术打造的可信任网络环境，不仅可解决信息传递失真问题，而且能将大量政府工作人员从繁重的信息处理工作中解放出来，并在探知冗余人员的过程中进一步精简政府组织层级，实现组织结构由“树状”到“网状”的转变，加速组织结构扁平化进程。

二是以区块链技术升级政府信息管理模式。首先，保障信息安全。众所周知，政府需承担记录、保存、维护公民及各组织信息的责任与义务。在传统的信息管理模式下，信息被政府存储在若干个高度集中的数据库里，鉴于获取信息的巨大利益回报，政府数据库极易遭到黑客的攻击，频现篡改、伪造、删除信息的行为。区块链技术的不易篡改性无疑增加了黑客实施违法行为的难度，提高了政府数据库的安全性。区块链分布式存储方式犹如将政府数据备份至互联网的各个节点，即使若干个节点出現问题，政府也可以从其他节点寻回完整的数据。多重备份的特点，提高了政府数据库的容错性，保障了政府机构的有效运转。其次，提高信息质量。根据共识机制，区块链上记录的任何信息皆需经过有效节点的核实与认可后，方可上链;若信息不实或不被认可，则无法上链。这就从源头上保证了政府链上信息的真实性与有效性。再次，增强信息共享性。由于政府各部门内部分工壁垒和利益竞争等原因形成的“数据孤岛”现象已造成公共资源的巨大浪费，若不能尽快解决，势必阻碍国家治理现代化进程。在区块链技术下，任何信息上链都会被同步到全网，参与其中的主体皆有记录、存储、读取信息的权利和义务，因此信息不可能再被单一主体控制，跨组织边界的信息应用将会越来越频繁，信息共享与业务协同也将变得简单易行。最后，降低信息管理费用。虽然降低信息管理费用不是区块链的独特优势，大数据同样可以做到，但大数据是以牺牲信息安全为代价的，区块链却能够在保证信息安全的前提下，凭借信息由全网集体维护的“去中心”优势，一方面降低维持中心数据库运营的软硬件管理和维护费用，另一方面减少因从事繁重信息处理工作而产生的大量人工成本支出。这两项费用加在一起十分惊人，据全球最大的上市咨询公司埃森哲（Accenture）统计：区块链可以降低30%至50%的政府监管成本，节约50%的运营成本。[4]

三是以区块链技术提升政府公共服务能力。新时代的政府治理职能更多地倾向于服务而非管制，若以区块链技术为依托，构建服务型政府，则能更好地践行“以人民为中心”的理念，进一步扩大公共服务范围、提高公共服务质量和效率。首先是时间戳的应用。2018年6月28日，杭州互联网法院首次确认了区块链电子存证的法律效力。2018年9月6日，最高法司法解释中也明确了区块链收集的证据应当予以确认。这对区块链技术的应用是具有里程碑意义的。由于区块链上发生的任何交易都会被实时地记录与传播，那么时间戳就可作为信息存在先后的证据应用于公证与认证环节，成为司法追责的技术性保障。其次，“不易篡改性”的应用。链上信息不易篡改性能有效地解决教育、审计、税务、卫生、民政等部门所面临的信息伪造问题。如利用区块链技术颁发学历证书，可避免因跨区域、跨国界产生的学历造假事件。最后，“可追溯性”的应用。“溯源体系”最早是欧盟为应对“疯牛病”逐步建立并完善的食品安全管理制度，目的是从源头上把控食品质量安全。当今社会需要建立一个连接产品生产、检验、存储、运输和消费各个环节的现代化监督管控体系。区块是按时间顺序排序，每个区块都包含上个区块的信息，由此链上信息可实现全程溯源。从产品的原材料采购合同开始上链，此后生产、质检、仓储、物流、销售等信息依次上链，食品、药品、安全生产等监管部门就可正向、逆向、不定向地追踪到产品的整个流转过程，实现来源可查询、去向可追踪，以此强化流通产品的全过程质量管理与风险控制。

●区块链+市场治理

传统模式下，市场交易各方通常依赖法律条文 （合同条款 ）或者第三方机构（如银行）避免或减少因失信而产生的利益损失，这种方式虽解决了部分交易信任问题，但却增加了交易成本。区块链在提升市场运行效率，削弱交易成本、规范交易行为等方面有着独特的优势。

一是以区块链技术催生新的交易模式。1994年密码学家Nick Szabo提出“智能合约”概念，它是指一种无需中介、自我验证、自动执行合约条款的计算机交易协议。[5]设计智能合约的初衷是希望利用程序算法替代人仲裁和执行合同。但传统网络空间的不稳定性极易引发合约执行中断问题，这一点始终无法得到有效解决，导致智能合约一直被束之高阁，直至区块链技术的出现，为智能合约提供了可信赖的执行环境，使其从概念转化为现实。首先，支撑智能合约的节点成百上千，不会因个别节点的失效影响合约的运行，可靠性接近于永久运行。其次，形成一种“代码即法律”的新型交易规则。专业人士根据市场交易各方约定的交易条件在区块链中写入类似IFTT程序代码：如果（If）满足预先设定的条件（This），那么（Then）将触发原来指定（That）的操作。即，预设条件一旦满足，计算机程序则直接启动并控制整个交易流程，在技术上保证不可反悔地按照约定自动执行。嵌入区块链的智能合约，非常适用处理价值管理和财产所有权转让等事项。最后，区块链信息处理是公开透明的，各方可随时查看、确认。因此区块链技术颠覆了传统的制度基础和市场交易流程，推动国家治理现代化在制度层面的创新。

二是以区块链技术推动共享经济新发展。共享经济是依托互联网、物联网、人工智能，将技术、制度、组织等要素组合而成的创新方式。共享与买卖不同，资源闲置方仅向资源需求方转移资源的使用权而非所有权，重在强化使用权、弱化所有权。目前共享经济的发展尚依赖于中介机构（如滴滴打车、蚂蚁短租），它们的主要任务是聚合资源，收集资源闲置方与资源需求方的信息，而后进行配对，并从中获利。但随着中介机构频繁暴露出来的问题（如滴滴打车的安全隐患），人们意识到依赖于中介的共享经济不仅剥夺了共享资源各方的利润空间，并且永远摆脱不了信任度低的问题。而区块链技术可以催生共享经济的新发展：首先，用区块链技术搭建的共享平台没有中心节点，也就无需中介机构聚合信息及提供服务。链上每个主体都有双重身份，既是闲置资源的供给方也是短缺资源的需求方，身为供给方时获利、身为需求方时付费，点对点的联系使得第三方无法从中获利，从而降低了额外的交易成本。其次，鉴于资源使用权转移记录的可追溯性和使用评价的可信性，能有效解决供需双方交易信任的问题，一旦供给方提供不合格资源或需求方恶意损坏资源都会被记录在案，倒逼各方远离低质量的共享行为。最后，供需双方可在智能合约下自动实现产品预约、违约赔付等商业情景。由此可见，区块链技术不仅跨越了共享经济中的交易信任障碍、降低交易成本，而且还收缩了第三方机构的职能边界，推进市场自治进程。

●区块链+社会治理

党的十九届四中全会将民主协商和科技支撑纳入社会治理体制中，表明科学技术在现代社会治理中占据的重要地位。区块链作为新兴技术，为多元主体提供了一条主动参与社会治理的可行路径。

一是以区块链技术推进社会多元主体的协同。区块链其技术原理决定了参与社会治理主体的多元化，它们可能是政府、公民、企业、社会组织、团体、甚至是虚拟社群。如将区块链技术应用于社会慈善捐赠事业，整个慈善捐赠流程将由各社会主体共同维护。政府、社会组织、受赠人等发出受捐赠信息，捐赠人（个人、企业）完成点对点的捐赠，公眾、媒体等随时监督捐赠物资与善款的来源和流向，政府及时监管、介入、过问物资处于什么环节、是否及时发放、卡在哪里，以此优化社会慈善捐赠环境，拉近并加强政府与企业、政府与社会组织、政府与公民、企业与社会组织、企业与公民、社会组织与公民之间的关系。在区块链技术环境下，各类主体可能是委托代理关系、合作关系或者兼具竞争与合作的博弈关系，不管是何种关系，主体必定不再单一，不再是社会治理中被动的旁观者和接受者，而是成为主动的实施者和行动者，自觉参与到社会事务中来，民主、参与、创意等价值观念会被进一步强化。

二是以区块链技术打破空间维度限制。随着黑客攻击、恐怖事件、环境危机、突发公共卫生事件等不断地爆发，跨国家、跨地区、跨界的多元主体合作已无法避免，所需治理的事务一旦跨越空间维度，中心化治理方式则无法发挥功效。而区块链技术的“去中心化”特征刚好与多中心治理理念相契合，权力分散的多元主体在形式上依然是各自独立的决策中心，即便所处的地理位置分散，但共识机制却把所有治理主体在网络上连接起来，谁也无法置身事外，它们势必以平等合作的姿态，在互信互助的基础上进行有效沟通、深度对话，处理跨越空间维度的社会问题，增加且扩大了治理事务的强度和广度，共同维护社会秩序。

三、区块链技术在国家治理现代化应用中面临的挑战及其应对

●政府权威层面的挑战及其应对

最初，区块链技术由持有“无政府主义”观念的网络极客创建，他们排斥政府、否定权威，企图在网络空间和虚拟社会里创建一个完全“去中心”的自治社区。从区块链创始的初衷可探知，区块链不仅是一项信息技术，背后还强烈地透着一种意识形态，因此政府要谨防别有用心的人向公众推崇极端个人主义世界观和自由主义政治倾向，冲击社会的稳定、挑战政府的权威。

政府要引导公众对区块链技术的正确认知。简单地认为区块链技术把“中心信任”模式变为“无中心信任”模式，这是对“去中心”的误解。从技术特征上看，区块链是弱化中心控制，而非完全消灭中心控制。没有政府的中心管控，链上主体就会各自为政，国家将处于一种失控状态。需要明确的是，弱控制或多中心只是政府提升行政效能的手段，并非是要取缔政府。同时，利用和发展区块链技术需注重网络意识形态的建设。一是促进意识形态建设与民生建设协同并进。很多网络无政府主义者是因为对自身利益状况不满而产生出偏激思想，政府可尝试把解决思想问题与解决实际利益问题结合起来，一边做一边说，让公众知道政府切实做了哪些事情去保障和改善民生，以情感认同增进政治认同，乘势打好意识形态阵地的争夺战。二是利用网络平台化解负能量。对于纠正网络无政府主义者的思想偏差，实行“线上”措施与“线下”措施一样重要。政府可利用网站、微博、微信、抖音等网络政务平台加强与公众的沟通交流，在耳听、眼观、动脑过程中找准矛盾和症结，做到“民有所呼、我有所应”，及时纠正公众的错误看法、解决公众的困难、宣介公众不了解的情况，引导公众理性发声和辩理，走好网络群众路线。三是发动网民规范网络话语边界。网络无政府主义者发表反政府言论的时间地点随机，经常是“打一枪换一个地方”，靠数量有限的政府监管人员无法有效应对。政府可尝试启用一定的激励措施，鼓励广大网民组成网络上的“朝阳群众”和“西城大妈”，监督、举报威胁网络意识形态安全的违法行为，形成网络意识形态斗争中新的群众路线。

●安全监管层面的挑战及其应对

凡事有利必有弊，区块链技术也不例外。区块链技术分布式特性虽然不会因“单点故障”而影响大局，却也因此增加了网络运行的弹性;参与区块链的多元化主体可重塑社会治理格局，但主体身份不明和流动性强的特征，增加了监管工作难度;智能合约虽构建了“代码即法律”的新型交易规则，但合约本身作为交易开始和终止的仲裁主体，一旦出现问题，包括法律在内的任何外部力量都无法对其进行有效地规制。

解决上述问题的路径，一是将网信办作为区块链信息服务的监管主体，尽快落实备案制和实名制。完成区块链技术服务提供主体（平台方、中介机构等）、服务类别、服务形式、应用领域、服务器地址、合同编号等详细信息的备案工作，保留真正的区块链项目，铲除蹭着区块链热度、打着区块链名义的“伪创新”项目。做好与身份证件或移动电话号码等相挂钩的区块链信息服务使用者的真实身份认证工作。二是将工信部作为区块链技术标准的制定主体与监管主体，通过规则、标准等手段对区块链的基础技术实行监管。如工信部出台指导意见，鼓励区块链项目方在代码研发、编制时将部分法律要件和要素转换为代码，便于底层网络自动执行，用“以链治链”的方式，推进“法律代码化”和区块链领域软件自治进程。三是利用行业协会实施自律性监管。区块链行业内部人士掌握着大量的专业知识和相关资讯，调动他们的积极性，不仅有利于相互监督，而且一定程度上还可缓解监管者知识不足与监管资源稀缺的难题，做到以最小的监管成本最大限度地降低系统性风险。四是推动建立区块链全球治理机制。区块链技术社区多由跨国界的开发者共同组建，单个国家或地区的监管政策无法发挥作用，只有打破辖区分割式的监管，才能应对未来的挑战。我国应主动参与全球区块链监管活动，发挥主权国家的合法管辖权力，惩罚打击因代码漏洞而衍生出的损害公共利益的行为。加快研究制定我国区块链技术标准，为掌握国际规则制定权提前做好准备。

区块链作为一种信息技术本无“好”“坏”之分，它的影响在于对现实社会的政治关系、利益结构、思维方式等元素的重塑，这种重塑既可能产生“善治”， 给政府、市场、社会带来诸多的现实和潜在的发展机遇，增加公共利益，也可能增加社会风险和政治风险，让公共事务处于无序状态。利用和发展区块链技术要辩证地看，不能把它当做“万能药”，不加思索地拿来就用，也不能把它看成“洪水猛兽”，简单粗暴地打击封锁。只有正确认识区块链技术的利弊得失，才能为实现国家治理现代化进程助力。

基金项目

吉林省委党校（行政学院）系统调研课题《以区块链技术推进吉林省数字政府建设研究》（2020qs0121）研究成果;长春市委党校（行政学院）系统调研课题《推进数字政府建设问题研究》（CCDX202010）研究成果。

参考文献

[1]熊健坤.区块链技术的兴起与治理新革命[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2018，（9）.

[2]刘若飞.我国区块链市场发展及区域布局[J].中国工业评论，2016，（12）.

[3]孙文平，朱为群，曾军平. 现代国家治理理论研究综述[J].地方财政研究，2015，（7）.

[4]王毛路，陆静怡. 区块链技术及其在政府治理中的应用研究[J]. 电子政务， 2018，（2）.

[5]欧阳丽炜.区块链智能合约的发展现状：架构、应用与发展趋势[J].自动化学报，2019，（2）.

作者简介

吴阳，中共长春市委党校（长春市行政学院）管理教研部讲师，研究方向：国家治理、公共政策。

责任编辑 张巩