国家治理中的权力法治：张力与调适

[摘  要]权力法治是法治中国建设的核心逻辑与底层架构，其根本要义是实现对权力的有效制约和监督。权力法治化的过程嵌入在国家治理之中并与国家治理的多重逻辑产生着张力，由此形成了權力法治的实践困境。这些张力体现在四个方面：依法行政与指令式治理之间的张力，纵向制约监督与组织联盟之间的张力，横向制约监督与组织依附之间的张力，制约监督机制的稳定性与政治统合逻辑之间的张力。破解这些张力，需要着眼于国家治理的体制特征和内在逻辑，建立和完善以决策权、执行权和监督权为对象的功能性分权体系。

[关键词]权力法治;功能性分权;权力制约与监督;法治中国

[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号]1008-4479（2021）04-0095-07

改革开放以来高经济增长与高廉政风险并存的“双高现象”[1]表明，以权力制约与监督为核心的法治建设任重而道远。2013年，党的十八届三中全会将“法治中国建设”确立为我国新时期法治建设的新目标和全面深化改革的重大内容，党的十九届四中全会进一步强调了法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，标志着中国的法治建设进入了一个整体性、系统化的建设阶段。法治中国建设的核心逻辑是权力法治，即通过制度化的手段实现对权力的有效制约和监督。权力法治不仅关乎一国的政治秩序，也通过影响国家介入市场的方式影响着经济效率。当然，在中国的政治和法治建设中，探索符合中国情境的权力法治体系一直没有停滞。权力法治化过程嵌入在国家治理之中，由国家治理逻辑所支配。权力法治与国家治理的多重逻辑之间的张力，形成了权力法治的内在困境。因此，阐释这些张力是理解中国权力法治困境的重要线索。中国情境下的权力法治化，必须着眼于国家治理中的体制特征和内在逻辑，通过构建均衡型的功能性分权体系来探索权力制约与监督的中国道路。

一、权力法治与法治中国的逻辑关系

法治可以区分为权力法治与权利法治，权力法治的根本在于控制国家权力，即通过权力的有效制约和监督保障公民权利，进而实现权利法治[2]。法治中国建设是一个系统工程，需要坚持法治国家、法治政府、法治社会的一体建设[3]。法治国家、法治政府和法治社会是法治中国建设中三个不可分割的有机组成部分，具有紧密的关联性和逻辑性。法治国家是指在国家范畴和政治层面，把立法权力、行政权力、司法权力、监督权力等各项公共权力纳入法治轨道，实现国家治理的法治化，其核心是中国共产党作为执政党依法执政[4]。法治政府侧重在政府范畴和行政层面，强调行政权力行使的法治化。法治社会首先体现在社会生活领域法治精神、法律规则和法治方式的融入，社会公民不仅能够尊法守法，而且能够依法主张自己的合法权利，但前提和关键是建构一个“适度型社会”[5]，即社会能够赢得自主空间，通过自由缔约和结社建构自身，并以此制约国家权力的扩张侵蚀，实现国家政府与社会的和谐并存。

从三者的逻辑关系来看，法治国家为法治政府和法治社会的构建确立了方向和整体性框架。法治国家中的“国家”概念实际上是一种“广义政府”，即中国共产党与国家体系在政治结构与政治过程双重维度上同处于一个政治体系，构成了统合整体。法治国家的建设首先应是完善党内和党外各类监督体系，保障中国共产党作为执政党依法执政。这是因为中国共产党是这一统合整体中的核心，发挥着集中统一领导，总揽全局、协调各方的引领作用，其权力的法治化水平不仅直接影响着政府的行政方式、治理手段，进而影响着行政权力的法治化;而且从根本上影响着法律制定的科学性和法治实施、法治监督和法治保障的有效性，这又进一步影响着法治社会能否有效构建。法治政府是法治国家建设的核心和关键[5]。政府是联结执政党和社会的“纽带”，是执政党治理国家和社会最为重要的组织工具。行政权力的法治化水平不仅关乎制度优势能否转化为治理效能，而且还影响着社会对执政党的信任水平，关系着执政党的合法性基础。法治政府同时也是法治社会建设的前提。法治秩序在结构上是社会同国家协调的产物，这意味着国家和政府作为社会公共领域在制度上的一种延伸，其应成为维护法律秩序的手段，而非任意侵入、压制或并吞社会的制度空间[6]，否则社会权力将会萎缩、式微乃至于消失，法治社会也将无从谈起。在这个意义上，法治社会的建设实际上直接取决于政府的法治化程度[5]。而法治社会是法治国家和法治政府坚实的社会法治基础[6]。鉴于公权力的扩张性，社会主体的成长有助于形成一个市民阶级公共领域（bourgeois public sphere），以监督、约束、抑制和对抗国家可能侵犯社会的行为[7]（pp14-26），进而实现私权利来对公权力实行动态化、常态化的分割分解[8]。总之，权力法治既是构建法治国家、法治政府的核心要义，也是构建法治社会的前提基础。权力法治不仅关系着政治秩序和社会的公平正义也关系着国家长期持续的经济效率。在这双重意义上，权力法治乃是法治中国建设的核心逻辑和底层架构。

二、国家治理中的权力法治实践张力

国家治理的目标具有多元性，例如经济增长、社会稳定、政治廉洁等。围绕这些目标，国家在治理实践中形成了相应稳定的制度安排、治理机制和治理特征，构成了不同目标下的治理逻辑。廉洁导向下的权力法治化是国家多元治理目标中的一个，因此，权力法治化必然嵌入在国家治理的整体逻辑之中，并与其他治理目标及其治理机制产生着互动。这种互动的表现之一是权力法治化的实施机制与国家治理的某些特征和逻辑产生着张力，并由此形成了权力法治化困境的深层原因。

（一）依法行政与指令式治理之间的张力

依法行政是法治中国建设的关键，因为行政权既是执政党的政策执行工具，又紧密联系着市场和社会。据统计， 百分之八十的法律都有赖于行政机关执行[9]。依法行政的实现需要两个基本条件：健全的组织法制和程序规则[10]，前者指向行政权的权限边界有法可依，后者指向行政权按照法定程序依法行使。有研究指出，正是这两个条件的不健全导致了依法行政的困境[10]。这一观点固然揭示了依法行政困境的直接原因，但却忽视了国家治理逻辑对上述两个条件的消解作用。改革开放以来，经济增长和社会稳定成为中国国家治理的两大目标，并构成了绩效合法性的基础。在绩效合法性压力下[11]，自上而下形成的压力型体制、行政发包制与横向形成的地区竞争相结合，内生出了与法治并轨运行、潜于行政体制内部的“指令式治理”（rule of mandates）[12]。这种治理模式有两个基本特征：第一，下级官员面临的多元任务具有优先级排序，这种排序由上级官员指定且在不同阶段、不同环境下灵活变动，地方官员的注意力和执行优先分配在高优先级的任务上;第二，上级官员对下级官员的考核主要以是否完成了优先级任务为主要标准，即中心任务优先的结果导向。指令式治理与依法行政具有张力性，因为指令式治理模式下的结果导向而非程序遵循往往更能成为支配下级政府的行为逻辑。例如，在一项调查中，县级政府公务员在回答“如果法律法规的规定与领导的指示不一致公务员会如何选择”的问题时，约50%的公务员表示会按领导指示办，只有34.6%的受访公务员表示会按法律法规的规定办。[13]在这种情境下法律的工具意义得到强化，而控权属性得到削弱。

（二）纵向制约监督与治理联盟之间的张力

纵向制约监督的核心机制是政治控权即以权力控制权力，其依赖于自上而下的等级权威。与法治控权和社会控权相比，政治控权在中国治理实践中仍然占据着主导地位，其控制效率和短期效果也更为显著。但这种依赖等级权威、自上而下的控权模式与纵向组织层级间的联盟特征具有冲突性，因此存在着不稳定性。治理联盟具有“层级依附—庇护”的典型特征[14]，例如辖区企业对辖区政府的依附性，辖区政府对上层政府的依附性;上层政府对辖区政府的庇护，辖区政府对辖区企业的庇护。由此，从上层政府到辖区政府再到辖区企业基于利益联结形成了一个紧密的“依附与庇护”结构。具体而言，这种自上而下的“庇护”结构来源于三个方面。第一，绩效的依赖性。如上层政府对下层政府在经济绩效上的依赖性，这种依赖性又最终转化为下层政府对辖区企业经营绩效的依赖。在纵向加码和横向竞争的共同作用下，辖区政府通常采用超常规措施整合各类资源、动员各类力量、协调审批或监管部门来竞争或扶持具有影响力的企业，以至于形成“反向寻租”和官僚庇护主义[15]。第二，权力的交融性。政府层级间、政企之间并没有因制度规定和权责划分形成一个清晰理性的组织边界，而是形成了一个权力交融的关系网络。这种关系网络既可能源于因私人关系、工作关系、嵌入关系[16]而自然形成的“圈子”文化，又可能源于下层政府和辖区企业为寻求资源支持和政治保护通过行贿、拉拢等行为来主动建构。第三，共谋中的利益交织。共谋是基层组织行为的一个普遍现象。基层政府间或政企之间的共谋或是灵活应对政策制度的刚性约束，或是应付指标检查和考核，进而在共谋中因利益交织而形成庇护关系。由此，自上而下的权力控制机制被利益联结形成的庇护结构所削弱。

（三）横向制约监督与组织依附之间的张力

横向制约监督主要包括两个维度：第一，党政内部各类监督监察组织的同级监督;第二，公民社会监督，包括公民、社会组织和舆论媒体的监督。从组织体制上看，同级监督最为诟病的是监督力量，例如纪委、检察院等组织的人事权和财权受制于同级党委政府，使得这些监督组织实际上依附于党委组织而缺乏独立性和权威性。即便国家开始注重整合各类监督力量，提高其独立性和权威，但就目前的政治行政体制而言仍然存在诸多局限。例如，国家进行监察体制改革，整合设立监察委，其实质是将原来的行政监察转向国家监察，将隶属于政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人民代表大会负责的国家监察机关[17]。监察委的设计初衷是扩大监察范围，提高监察的权威性、独立性和整合性，但监察委的负责人一般位列本地党委常委，受党委领导，再加上人事权和财权并没有完全独立出来，因此，监察委的有效性可能更体现于对下级官员或组织的监察，而对同级组织部门特别是“一把手”的监察仍然有限。公民社会监督的有效性同样因缺乏自主性而受到削弱。公民社会监督是政治监督的重要补充，其本质是以权利控制权力。权利控权包含两种机制：一是社会主体的培育和成长客观上扼制国家权力的专断和滥用。社会主体的发育和成长逐渐形成了高度分化、利益诉求强烈的社会结构，国家若通过“专断性权力”[18]随意干涉和侵害社会主体的利益将会带来更高的统治风险，因此从客观上有助于抑制公权力滥用。二是社会主体的培育和成长有助于增强社会参与政治的理性和自觉。多元化和自主化发展的社会组织将寻求通过谈判和讨价还价参与到政府的决策中，以维护自身利益。社会对政治的参与在一定程度上构筑了一个以权力分离和制衡为标志的多元政治体制，进而防止国家权力的专断和滥用。然而，权利控权的前提在于社会的自主性。近20年来，虽然中国的社会主体得到了快速发展，社会组织的数量和规模显著扩张，但从国家与社会关系的角度来看，国家通过限制、功能替代、等策略来努力实现行政吸纳社会的目标[19]。其结果是客观上国家权力不断向社会渗透和扩张，社会越来越依附于国家，基于公共协商空间的国家与社会关系弹性开始收缩[20]。国家与社会关系的这些特征不利于权利控权两个机制的实现。其一，当社会组织缺乏自主性而依附于国家时，社会组织的多元化利益无法成为制衡国家权力滥用的边界，国家权力的专断性特征将由此增强;其二，国家与社会关系弹性的收缩，意味着社会难以通过制度化的渠道参与政治，特别是制约和監督国家公权力的运用。

（四）制约监督的稳定性与政治统合逻辑之间的张力

中国的国家治理目标具有多元性，例如，经济增长、社会稳定、政治廉洁等。因此，在不同的治理情境下国家治理的注意力分配及其逻辑遵循也可能不同。例如，我们在现实中观察到，招商引资通常成为地方治理的“第一要务”或“中心任务”，当该中心任务的完成与程序规则、权力制约监督发生冲突时，法治控权逻辑有时会让位于增长逻辑。但当地区腐败高发以至严重影响政治生态和社会秩序时，法治控权逻辑便被得到强化。因此，何种目标成为中心目标，那么该目标下的治理逻辑便成为政治逻辑。所谓政治逻辑，往往同“中心任务”“政治任务”“政治大局”等词语连接在一起，强调的是最高优先级的、强制性的、指令性的表达。上述指向不同目标下的任务或问题在特定的情境下（取决于中央的注意力分配）都有可能转换为政治任务。因此，经济增长、社会稳定、政治廉洁、法治建设都有可能转换为特定情境下的中心任务，相应的中心任务下的治理逻辑便转化为政治逻辑。本文将中心任务下的政治逻辑与非中心任务下的治理逻辑之间的关系称之为政治统合逻辑，即其他所有逻辑都服从于政治逻辑，政治逻辑是其他所有逻辑中的底层逻辑并统一、整合着这些逻辑。这一关系意味着当某一目标成为中心目标并遵循政治逻辑时，其他目标的完成将让位、服从和支持这一目标。由此来看中国的权力制约监督困境便会发现，控权逻辑在增长优先的发展框架下时常让位、服从于增长逻辑。当增长逻辑成为政治逻辑后，在一定程度上，其他所有问题例如程序约束、权力监督等都被统合在增长逻辑中，也因此，我们经常发现在地方的招商引资宣传中出现类似“谁阻挠XX项目，谁就是XX县的罪人”“谁阻挠项目建设，就是老鼠过街人人喊打”的标语。政治统合逻辑表明，在中国为增长而竞争的地区竞争格局中，法治控权时常让位于招商引资、基础设施建设等增长任务，除非法治控权上升为政治逻辑（例如发生系统性腐败，高层批示等等），这意味着制约监督机制的工具属性被增强，其稳定性因中心任务及其相应治理逻辑的变化而受到削弱。

三、功能性分权与权力法治的张力调适

构建中国特色的权力法治体系必须着眼于国家治理的体制特征和治理逻辑，通过建立和完善均衡型功能性分权体系来调适权力法治与国家治理的多元张力，进而探索权力制约监督的中国道路。所谓功能性分权是指以决策权、执行权和监督权为对象，以政治集权与组织分权为基本要义，以功能性与嵌套性为核心特征的分权体系，其目标是通过事权分离、监督与制约实现权力的法治化[21]。对这一概念的理解需要从三个方面来把握。第一，分权对象是决策权、执行权和监督权，而非西方政治体制中的行政权、司法权和立法权，这是由中国的国家治理体制决定的。党的十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这三种权力的配置与运行构成了党政治理的具体过程和情境。第二，集权与分权是辩证统一的，分权是在党的集中统一领导之下的组织功能层面的分权。第三，功能性分权不仅强调制约而且注重协调，因此其目标具有廉洁与效率双重指向。

从现实来看，功能性分权在实际运行中存在着明显的失衡现象，并因此直接或间接导致了权力法治与国家多重治理特征之间的张力。这种失衡集中体现在“强协调—弱制约”。“强协调—弱制约”的产生从制度激励上看是地方政府在以结果导向、人格化责任分担为特征的目标责任考核制下的理性选择。但其产生的基础在于背后不平衡的权力结构和运行机制。第一，不平衡的权力结构体现在决策权对执行权和监督权的统合以及监督权相对于决策权、执行权的虚弱。决策者因掌握着组织人事、资源分配等关键权力，其地位和影响力往往高于执行者和监督者。在指令式治理模式下，“指令—服从”是制度设计和治理实践的基本逻辑，执行者和监督者缺乏足够的激励和能力对决策者进行制衡。特别是在中心任务背后的政治逻辑支配下，决策权往往凌驾并且统合执行权和监督权。而相对于决策权和执行权而言，监督主体在人事、财政等方面的依赖性加剧了横向制约监督与组织依附之间的张力，削弱了监督权的权威和效能。因此，地方治理中时常出现“一言堂”等专断现象。第二，失衡的权力运行过程体现在决策者由于掌握着目标设定、检查检验和激励分配等控制机制，因此，客观上削弱了执行权和监督权的制约和监督功能。目标设定、检查检验和激励分配是一种典型的纵向制约机制。决策者通过设定目标、检查目标，然后再依据目标的完成度来激励和约束执行者、监督者。在这一过程中，决策者因掌握着关键的激励分配权（例如人事安排），而使得执行者和监督者的反向制约或监督效果弱化。结果是，其一，形成了由决策者主导的、基于中心任务的政治统合逻辑，且中心任务会随着决策者注意力的转变而转变;其二，执行权和监督权被统合于决策权之中，制约和监督机制的工具属性被强化且因中心任务的转换强化或弱化，进而失去稳定性。

因此，加强均衡型功能性分权体系的制度建设需要从两方面着手。第一，在权力结构维度，优化决策权、执行权与监督权的结构形态和权能关系。在决策权层面，健全依法决策和决策问责机制，以程序约束和问责压力构筑决策权依法行使的边界，弱化决策权对执行权和监督权的凌驾和统合影响。在执行权层面，作为执行主体的下级政府缺乏能力和激励制约和监督作为决策主体的上级政府，这种上下之间相互监督的失衡性，不仅易产生决策风险，且会进一步导致自上而下监督的失效或失灵[22]。因此，需要通过法律制度设计，赋予执行主体监督功能，增强执行权的自主性，强化执行权对决策权的制约监督功能。在监督权层面，关键是要强化监督权的独立性、自主性和权威性。具体包括，通过组织人事重构，增强监督主体的独立性;通过制度激励和能力建设增强监督主体的自主性;通过法律授权和顶层设计赋予监督主体的权威性。第二，在权力运行层面，完善程序制约机制，提高权力运行的法治化水平。首先，应当优化官员考核制度，改变片面追求结果的考核导向，把决策和执行程序的合规性、合法性以及受此影响的法治指数、法治环境纳入考核体系中来，并提高其考核权重。其次，建立健全权力清单制度，增强权力运行机制的制度化和法治化水平，确保程序机制对权力制约的稳定性和有效性。再次，建立权力运行流程的可追溯机制，通过对权力运行过程进行监控和备案，实现“权过留痕”，以便于日后进行权力运行的合法性审查。最后，应建立健全集中统一、权威高效的追责问责机制，实现对决策主体、执行主体和监督主体追责、问责的全覆盖。

四、权力制约监督共同体与功能性分权的动力基础

从国家与社会关系的视角来看，功能性分权仍然是一种体制的自我制约和监督。这种自我制约和监督存在着一个动力性困境，因为自利性和权力的扩张本性决定了权力主体难以实现“自我革命”，通过自发的分割权力形成分权制衡的权力结构，这犹如“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把”[23]。因此，功能性分权的构建和完善还需要借助社会的监督力量，实现国家与社会在权力领域的“监督性互赖”（Supervised Interdependence），形成权力制约监督的共同体。通过外部制约和监督倒逼体制内部的制约和监督。社会对公权力的制约和监督通过权利控权机制来实现，即通过公民参与、民主协商、舆论监督等力量制约和监督公共权力、构筑公共权力行使的理性和法治边界。权利控权机制的有效运作需要通过社会建设的两个维度来加以保障和强化。第一，社会参与政治的基础性建设，这是权利控权机制的前提条件。具体包括三个方面：其一，公民权利得到尊重和确认。国家尊重公民权利的多元和发展，并通过宪法法律等予以确认和保障，以增进公民的权利意识和自主性。其二，扩大权利开放秩序，[24]通过完善信息公开制度、政治参与机制、公共辩论机制等制度机制，拓展国家与社会之间的公共协商空间，实现国家与社会互动的结构化。其三，增加社会对政治效果评价的独立性和权重，避免自上而下的政治指令与对政治效果的评价走向同一条“管道”[25]，保障社会权利对权力行使的过程和结果产生实质性的制约监督。第二，构建和规范网络社会对公共权力的制约监督机制。新技术条件下社会空间以及社会作用于政治的方式都发生了显著变化。随着网络技术的快速发展，社会空间开始分离为实体社会和网络社会两种形态。社会权利对国家权力的制约监督也开始从实体社会和网络社会两种空间同时展开。在民主政治基础相对薄弱的社会阶段，网络社会的兴起为实体社会对公权力的监督提供了重要补充。网络关系的广泛性，信息的互通性和透明性，网络社会的“时空压缩性”和“时空伸延性”使得网络社會在权力监督方面有着明显优势。网络社会的上述特性降低了社会了解和介入权力过程的成本，也倒逼公共权力运行向公开和透明化发展[25]。其次，网络社会有助于弱化信息和行为的空间分割，在网络空间形成权力监督的集体行动，实现更大范围、效力更强的舆论监督。因此，权力制约监督共同体的社会维度不仅体现在实体社会的监督还包括网络社会的监督。近年来，网络监督已成为体制监督的重要补充，在权力监督和反腐败方面发挥了显著作用。但从整体上看，网络监督仍然存在三个方面的关键问题。其一，网络监督秩序失范，网络举报者缺乏有效的制度约束和责任压力，网络曝光、举报具有随意性，多元化的信息来源缺乏有效的辨别和确认。其二，网络监督缺乏制度化的监督机制，网络监督主要依赖规模性的曝光、分享、转发以给官方机构施加压力，来获取官方机构的注意和回应。其三，网络监督与实体监督缺乏有效衔接，实体监督组织往往被动地接受网络监督的信息输入，在信息采集和共享，对接平台和机制建设，网络监督信息过滤和转化方面缺乏有效衔接和整合。因此，需要结合网络社会的特性，通过法律法规和网络社区建设规制和引导网络监督秩序，培育理性的公共监督空间;通过制度建设构建网络监督平台和机制，实现网络监督和实体监督的有效衔接和整合。

五、结语

不同于西方国家政府与市场二分的发展模式，中国的政治经济实践展示出国家与市场相互渗透、相互塑造，国家与市场二元互动合一的思维和逻辑。“政府+市场”共同激发了中国经济增长的内生动力，但这一过程也伴随着大量的寻租腐败，形成了改革开放以来高经济增长与高廉政风险的“双高现象”。新的阶段，必须在法治中国的整体框架下推进政治建设，以保障政治秩序和经济发展。法治中国建设的核心逻辑和底层架构是权力法治，因为它是法治国家、法治政府和法治社会建设的前提和基础。权力得不到有效制约和监督，法治国家、法治政府和法治社会也将无从谈起。虽然三权分立式的政治性分权体系不适合中国的政治体制，但并不否定分权与制约的实践价值。因此，必须探索构建中国情境下的权力制约监督体系。权力法治化的过程嵌入在国家治理之中，并被国家治理的深层逻辑所支配。在这一过程中，权力法治化与国家治理的多元目标及其特征产生着四对张力：依法行政与指令式治理之间的张力，纵向制约监督与治理联盟之间的张力，横向制约监督与组织依附之间的张力，制约监督硬化与政治统合逻辑之间的张力。这些张力构成了权力法治实践困境的深层原因。而调适这些张力既需要通过政治建设来构建“制约与协调”“制约与监督”均衡的功能性分权体系，也需要通过社会建设来培育国家与社会协同的权力制约监督共同体。

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责任编辑 范瑞光