基于代建管理模式的政府投资项目成本管控浅析

冯锐

【摘  要】随着我国经济的快速发展，我国政府投资项目规模日渐扩大，在项目组织实施过程中各类问题也随之暴露。所以我国各地都在积极探索更为适应当前时期以及符合我国发展方向和步伐的项目管理模式。代建制管理模式就是在这样的背景下应运而生。如何改进传统建设模式中的弊端，积极合理激活和发挥社会力量，优化政府投资项目的管理现状，发挥政府投资项目应有的效益和效果，并保证代建制的健康发展，都是我们需要一一关注和研究的事项。代建制是否适合作为政府投资项目投资体制改革的方式，也需要我们在理论和实践2个方面加强研究。论文介绍分析了政府代建项目的成本管理思路及措施，仅供参考。

【Abstract】With the rapid development of China's economy， the scale of government investment projects in China is constantly increasing， and various problems are exposed in the process of project organization and implementation. Therefore， all parts of China are actively exploring the project management mode which is more suitable for the current period and in line with the development direction and pace of China. Agent construction management mode is in this context came into being. How to improve the disadvantages of the traditional construction mode， actively and reasonably activate and give play to social forces， optimize the management status of government investment projects， give full play to the benefits and effects of government investment projects， and ensure the healthy development of agent construction system are the issues that we need to pay attention to and study one by one. Whether agent construction system is suitable for the reform of investment system of government investment projects also needs us to strengthen the research in theory and practice. This paper introduces and analyzes the cost management ideas and measures of government agent construction projects， for reference only.

【关键词】代建管理模式;政府投资项目;成本管控

【Keywords】agent construction management mode; government investment projects; cost control and management

【中图分类号】F830.59;F285                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）06-0156-03

1 政府投资项目和代建管理的概述

政府投资项目是国家和各级地方政府根据经济社会发展的需求，为实现经济调节、满足国家或地区经济安全和社会公共需求、促进经济社会可持续发展，按照政府投资范围，经科学决策后开展的各类建设项目。传统政府投资只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目。通常具有项目周期长、资金需求大、社会影响广等特点，同时，兼顾带动相关产业进步、拉动区域经济发展的作用。

作为我国经济持续稳定发展的重要保证，政府投资是国家进行宏观调控的有效手段。随着“十三五”规划及国家经济、社会环境的持续向好，政府投资项目正在稳中有增，所以提高建设项目资金的使用效率和经济效益，已成为影响当前政府投资建设项目的关键因素[1]。

1.1 政府投资项目特点

1.1.1 成本与收益构成复杂

政府提供的公共物品所考虑的成本是社会成本，不仅包括直接资源消耗，还包括环境、社会等。项目具有较强的外部效应，对外部环境发生的间接影响很难用货币来衡量，项目的成本和收益具有不可计量性，比一般社会投资项目考虑因素和建设环節复杂得多。

1.1.2 项目的非营利性

一般社会经济组织进行投资活动的目的都是追求投资利润。但对于国家经济发展而言，非营利项目因为往往与人民群众的日生活息息相关，涉及国家公共利益以及基本公共服务等，是国家经济发展不可或缺的组成部门，是确有必要对这些公益性的基础设施进行投资的。

1.1.3 项目的公益性

政府投资项目更多的是实现社会责任、社会贡献和基本保障，受众群体也是广大人民群众，因此，在项目研究决策阶段，往往很难广泛征求大家意见，在项目规模和项目定位上更多以政府或相关行业主管部门及少数行业专家为准[2]。

1.1.4 政府建设主导

政府投资项目建设主体往往以政府行业主管部门，例如，园林、水务、城市管理或经政府授权的国有企业为建设主体。本质上决策和主导权依旧掌握在政府手里，缺乏面向公众的透明度，缺乏项目实施的监督监管方式，容易造成少数人集中权力，易发生腐败现象。

1.2 代建制项目管理模式

代建制是在基础建设领域推行的一种创新管理机制，政府通过招标的方式，选择符合本建设项目建设所需条件的项目管理单位，负责对项目的投资成本管理、组织建设实施、竣工交付使用的制度。代建单位按照合同约定内容对项目代行投资主体责任，全权负责项目建设全过程的组织管理。通过专业化的项目管理团队，达到保证工程质量、控制投资成本、提高预期效益的目的[3]。

截至目前，在我国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有32个开展代建制工作，各地在代建制试点阶段，大多选择公益性社会事业项目代建。例如，从广东省代建项目管理局网站了解到，截至2020年9月，广东省属代建项目共116项，总投资约204亿元，包括粤东高级技工学校北山湾校区扩建工程、省残疾人康复基地二期工程、梅州监狱迁建、省妇幼保健院工程等项目。

代建制在国内已经进入了一个迅速发展的阶段，模式已经得到了越来越多的政府主管部门和项目建设单位的信任和认可，呈现出广阔的发展前景。

2 代建制管理模式的优劣势

2.1 代建制管理模式的优势

代建管理模式的推广，一定程度上实现让专业人发挥专业技术，改变传统政府相关部门投资、决策、管理、实施“一把抓”的现状。有效提高项目建设的效率，节约政府财政支出，遏制工程腐败现象，强化责任意识，提高政府资金的控制性和高效性，也有助于提高建筑行业整体管理水平。

2.1.1 提高项目管理水平

代建制模式引入专业的项目管理团队，通过配置较为合理的专业及人员，包括规划设计、造价控制、工程实施、质量安全等，提高项目实施过程中各个阶段的管理能力和水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。另外，将原管理模式通过代建单位的介入转化为第三方负责，减轻了政府部门相关机构的人员配置成本等。

2.1.2 优化管理机制

从管理方式上将行政职权与市场行为进行切分，通过权力、责任、义务的界定明确各方职能。政府部门更好地发挥行业管理功能、制定实施标准、提出规范要求。代建单位作为经授权的实施单位负责具体落实，双方以合同或协议的方式建立法律上的关系，对项目有序开展创造机制上的保障[4]。

2.2 代建制管理模式的劣势

2.2.1 缺乏法律支撑

在现有基建法律法规中，代建单位尚未作为基建前期手续办理中的某一法定身份地位。在开展前期立项、规划、选址、土地、施工手续等方面无法独立开展和承担相应的法律责任，即使代建单位愿意主动担当，发挥代建单位的责任意识，但是在办理上述手续中仍旧因无身份，无法被相关行业主管部门或職能部门认定认可，需要代建单位自行完成或再次协调授权。

2.2.2 资质水平差异

在过往的代建单位招标中，关于资质要求一直是无法明确和统一的，现行的执行方式也是差别较大，包括施工、设计、勘察、监理、造价咨询、房地产开发等。实际上，各个资质的侧重点和能力差异较大，是否满足代建管理的综合能力无法甄别。缺乏统一的认定标准和资质证书以及必要的等级划分，对代建项目的规模、投资、类型均无法划分，在实际项目管理中也容易出现管理能力不足、质量良莠不齐的现象。同时，缺乏行业领军型的标杆单位。

2.2.3 收费水平偏低

代建单位一般来讲都是企业，需要以收入实现企业盈利。目前，全国各地关于代建管理费的计取标准和执行办法尚未统一，有的参照建设单位管理费，有的参照全过程造价咨询，有的借鉴类似参建方费用标准。无论哪种方式，目前来说都无法对代建管理的工作内容和范围进行覆盖，相应的实际情况就是代建单位需要付出的成本更大，承担的责任更多，因此，对代建单位的要求更高，一定程度上影响了企业的积极性，制约了代建制的健康发展。

2.2.4 职责界限不清

代建单位虽然与业主单位有合同关系，是经授权的负责项目建设的所有管理工作，或阶段性工作。但在实际操作过程中，业主单位对代建单位的信任程度、对重大事项的管理决策、对大宗设备设施的采购、对大额资金的拨付使用难免参与其中或发挥举足轻重的作用，由此产生的责权不清、跨界管理情况，容易导致代建模式的形式化、口号化。

2.2.5 专业能力差异

代建是对项目自前期阶段开始的全过程项目管理，要求代建单位应具备较高的综合管理水平和专业技术水平。目前的代建单位因各自擅长和侧重领域有所不同，例如，设计、勘察、施工、造价、咨询、监理、招标等，对项目的整理管理难免存在短板和局限性，尤其是特殊功能建筑，如医院、科研等建筑特殊功能不太熟悉。另外，人员流动性也对项目管理的开展造成一定影响。

3 项目成本管控思路及措施

3.1 成本管控的总体原则

依托传统建设项目成本的管理模式和思路，结合建设单位与代建单位建立的合约关系和条件，通过合理界定责任界限和工作范围，避免各参建单位因角度、利益不同的原因对项目造成干扰。发挥代建单位的专业能力优势，加强对代建单位的合约、奖惩和评价制度进行完善。制定规范与健全的法律法规制度，有效规范工程管理行为，提高管理的水平，降低工程的管理成本[5]。

3.2 成本管控的具体措施

3.2.1 界定责任范围

明确代建单位的工作界面，在前期研究阶段发挥代建单位的应有职责。参与项目技术可行性、经济可行性及投资必要性论证工作，对设计规划及建设标准提出专业建议和指导，分析研究项目全建设周期的成本控制措施及目标，实现从决策阶段参与工作，避免出现前期工作已经完成，后续照方案实施，按决策投资，过程中技术方案变化大、投资内容增加多的情况。

3.2.2 明确奖惩制度

在与代建单位签订的合同中明确建立奖惩制度。在严格执行国家和地方有关法律法规和基建程序的基础上，充分调动代建单位的主观能动性。在项目实施过程中间阶段或建设完成后对建设质量、投资把控、合约管理、招标采购等工作进行评价。采用定量与定性相结合，定量为主的方式，对代建工作进行评价。对管理效果突出的方面进行适当的奖励和鼓励，对工作失职或重大缺陷和损失进行认定和惩罚。挖掘代建单位的潜能，并在符合相关法律法规和合同的前提下，适当进行奖惩。

3.2.3 建立考评制度

研究实施项目管理考评模式，可由行业主管部门或业主单位组织实施。通过对项目业绩的客观评价，包括项目质量、投资控制、招标周期、建设质量、整体进度等方面进行核定。实施通过政府有关部门进行公布和排名，对政府投资项目采用代建制模式的成绩进行认定。总结实施经验，为后续项目的代建单位选取提供科学的依据，也可参照施工、咨询、设计等管理模式，建立诚信评价体系，建立代建管理标准和清单，实行行业准入、设定行业白名单和黑名单等方式。

3.2.4 完善政策体系

相关政府部门需要加快完善代建制中的有关规章制度，建立健全的监督机制。从法律的角度来看，政府必须考虑制定一套完整的代建管理系统。明确代建单位的权责，并规范代建单位的选择程序。同时，政府机构需要提高代建市场的水平，并规范代建单位的技能。为了向解决实际施工问题提供法律依据，还应制定并公布合同的样本文本，以阐明合同各方的权利和义务。政府部门还需要完善代建制的招投标制度，规范招投标行为，提供有效的监督机制。这将鼓励所有各方自觉遵守法律法规，并按照代理人建立市场的原则促进健康有序发展。

3.2.5 提高准入门槛

项目代建模式对代建单位的各项专业能力要求是比较高的，需要具备基建项目的前期阶段准备、规划设计、报批报建、招标采购、合约管理、现场实施、质量控制等多方面的綜合能力。目前，认证标准高低不一，如有些要求代建单位应具有总承包、甲级监理、甲级设计资质，有些是要求代建单位具有工程咨询、造价、勘察、招标代理等资质。由于不同资质的侧重点大相径庭，导致项目单位无法挑选真正具有综合项目管理能力的单位。建立全国统一的代建管理资质等级或标准，是保障行业健康良性发展的重要支撑之一。

4 结语

政府投资项目是国家经济体制中重要的组成部分，代建管理是一种新型的管理模式，我们希望代建制可以将原有政府投资项目管理中的专业化程度不足、职责界定不清晰、投资控制能力差、进度质量管控不严格等各类问题予以化解，可以让代建模式得到更大的发展和推广。因此，客观地分析代建管理模式的现状结构和发展机制，建立更为合理、健全和完善的管理办法，发挥代建模式的预期绩效，提高政府投资的经济回报率，是本文研究和分析的主要方向和目的，也是促进代建管理发展的重要因素。

【参考文献】

【1】欧阳玉丽.政府委托代建单位对代建项目的财务管理思考[J].财会学习，2018（21）：51+53.

【2】吴淑芹.政府投资项目的监管研究[J].中国管理信息化，2018，21（1）：100-101.

【3】张伟.政府投资项目代建制理论与实施[M].北京：中国水利水电出版社，2008.

【4】黄远智.政府投资项目代建制度特征及实践问题的研究[J].建筑管理现代化，2007（2）：13-17.

【5】陆晓春.基于项目治理的代建制项目成功因素研究[D].天津：天津大学，2009.