公路产业政府规制主体研究

刘媛媛

【摘  要】公路是现代经济社会最主要的公共基础设施，也是社会发展的重要产业经济支撑。随着我国经济发展进入新常态，公路发展不断呈现出其基础性、先导性和服务性产业的新特点，公路产业发展方式正在经历由传统自然垄断型向现代参与合作型过渡的历史过程。如何明确公路产业政府规制目标，完善公路产业政府规制主体的组织建制，对于建构法治化、现代化的公路产业政府规制体系，提高产业经济效能和社会效能具有重要的理论意义和现实意义。

【Abstract】Highway is the most important public infrastructure in modern economic society， and it is also an important industrial economic support for social development. With China's economic development entering a new normal， the development of highway industry is constantly showing new characteristics of its basic， leading and service industries. The development mode of highway industry is experiencing a historical process of transition from traditional natural monopoly to modern participation and cooperation. It is of great theoretical and practical significance to clarify the goal of government regulation of highway industry and improve the organizational system of government regulation subject of highway industry for the construction of a legal and modern government regulation system of highway industry and the improvement of economic and social efficiency of the industry.

【關键词】行政法;公路产业;政府规制主体

【Keywords】administrative law; highway industry; government regulation subject

【中图分类号】D63                                              【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）07-0045-02

1 公路产业政府规制主体现状概述

公路产业政府规制主体是一个在行政法学层次上被抽象和归纳的概念，在现实中则表现为一系列不同层级和不同属性的、履行公路产业政府规制职能、做出公路产业政府规制行为的政府规制机构①的集合。鉴于公路产业是涵盖公路设计与规划等前期决策、建设、养护、运输、经营、服务、行业管理、安全与应急保障等诸多内容于一体的综合产业部门，决定了公路产业政府规制机构的复杂性和多样性。

1.1 现行组织模式

现阶段，全国各省公路产业政府规制体系的主要模式是实行“条块结合、以块为主”的组织模式。省、市、县各级政府交通运输主管部门作为本级政府的工作部门，受本级政府统一领导并对其负责，同时受上一级交通主管部门的行业领导，主管本省行政区域内公路产业发展战略和规划、建设、养护、运营、管理等工作;各级交通运输主管部门之下又设立若干不同性质的公路产业规制机构，更加具体地履行公路产业政府规制职能。省级交通运输主管部门之下设立的公路产业规制机构履行更加直接、具体、细化的职能，如公路的投资、建设、养护、通行费征收、服务设施管理等运营管理业务等。

1.2 问题归纳

①政府规制机构法律地位定位不明确，必然会导致履行政府规制职权合法性或合理性的缺失。政府规制机构“可以认为是根据国会法律的授权，具有一定的独立性，通过依法制定规则和标准并对市场经济主体的经营活动及社会问题进行规范和制约的行政机构”。作为行使政府规制职能的公路产业政府规制机构也应当是具备法律授权、具有独立性、能够依法采取规制手段和措施的行政组织。省、市、县交通运输主管部门作为本级政府的工作部门，其法律地位是毋庸置疑的，但就各级属性不一的规制机构而言，其法律地位并无明确依据。②某些具有指导与被指导关系的规制机构组织层级设计不科学，必然导致政令不畅，无法有效实现规制职能。一些直属于省级交通运输主管部门的公路产业规制机构，与市、县级交通运输主管部门行政级别相当、职责权限交叉，当遇到部门利益与地方利益发生冲突时，若没有强有力的沟通协调机制恐怕难以解决问题。③公路产业涵盖范围广泛，政府规制机构林立，职责权限界定不清晰，甚或交叉覆盖，如在公路路政、养护、运营管理、收费公路管理、公路建设项目审批等职能上多有交叉。加上各规制机构之间缺乏统一协调性，必然导致政出多头、效率低下的现象发生。

2 产生问题之成因分析

①长期实行的计划经济体制向市场经济体制转型，以及发展社会主义市场经济是一个较长的过程，在发展变革中难免产生政府规制主体组织模式的变形，甚至错位，从而导致某些政府规制机构组织设置的不相衔接。这是问题产生的根本原因。我国经历了长期的高度集中的计划经济体制时期，政府几乎介入了社会生活各个领域，市场没有发挥能动作用的空间，经济主体大都按照指令性计划安排生产经营活动。在计划经济向市场经济转轨的过程中，尽管在政府的宏观调控经济政策下，市场发挥资源配置基础性作用的能动性越来越显著，但是要彻底建立现代市场体系，健全现代市场制度，使政府与市场对推动产业经济发展的驱动力相平衡和相协调，还需要一个比较漫长的过程。②公路产业经济规模不断扩大，涵盖的范围也不断细化，并出现了许多新的经济增长点，相适应地，政府规制职能也要随之需要扩大或调整，从而使公路规制机构的具体形态也产生了多元化的趋势。在传统意义上，公路产业的内容主要涵盖了基础设施建设与养护、运营、管理、服务等方面。随着社会经济的跨越式发展和公众需求的不断增加，公路产业升级和改革的逐步深化，投资主体和筹资渠道多元化、智能公路建設、节能环保等成为优化公路产业结构新的经济增长点，从而相应产生了新的政府规制内容，需要新的规制机构履行这些规制职能。③市场经济的发展要求法治、公平和效率，导致某些公路产业规制职能需要被取消或限制，甚或履行这些职能的公路规制机构被撤销，但其被保留的规制职能和人员则被分割转移，实行地方政策性安置。例如，2008年成品油税费改革取消了公路养路费等六项收费，一直以来履行以上相应收费职能的规制机构将被撤销，这是公路产业政府规制机构的一次重大变革。这些履行收费职能的规制机构在全国各个地方的组织设置不同，有独立的专门规制机构，有整合相关职能部门之后建立的规制机构，利益驱动下的本位主义必然导致对被分割转移职能的争抢。这也是导致公路产业政府规制机构林立、交叉重叠的一个原因。

3 完善公路产业政府规制主体建构的建议

3.1 公路产业政府规制主体的建置原则

①法治原则。首先，政府规制主体要有明确界定的法律地位并依法设置，由法律明确规定组织模式、产生方式、职能权限、内部机构、规制程序和手段等要素，才能从根本上保证政府规制其他环节的合法性。其次，建立严格的责任追究机制，公路产业政府规制主体履行规制职能的行为违法要承担法律责任，从而抑制政府规制权滥用。②适度原则。在市场经济条件下，政府规制主体的作用必须是间接的。因为政府规制主体与市场生产和经营主体之间并非隶属关系，政府规制主体除在关系重大公共利益的情况下不宜干涉市场生产和经营者的经济行为，而是需要借助一定的规制手段实现对市场生产和经营者的微观调控。③权衡原则。政府规制需要成本，制定规制政策、履行规制职能、监督被规制者遵守规制等都需要成本。这就意味着政府规制的目标并不仅仅是尽可能地降低某一种风险的发生概率，同时还需要衡量规制过程中的资源配置效率，在资源有限的前提下，尽可能地达到政府规制的目的。

3.2 公路产业政府规制主体的组织模式

3.2.1 政府主导型组织模式的选择

通常根据规制机构独立性的大小以及规制机构与行政系统的权力关系将规制机构设置分为3种基本模式：独立的、权力集中型的规制机构;在政府相关部门下设立相对独立的规制机构;政府部门直接承担规制职能。这种分类比较符合我国目前政府规制主体建置的基本情况。本文认为，我国公路产业目前乃至相当长的一段时间内，仍然适合政府主导型的规制主体组织模式，具体而言，各级交通运输主管部门和依法设立的公路管理部门为主导的公路规制机构，这一点尤其体现在进行社会规制的业务领域;在主要进行经济规制的领域，如公路建设投融资领域，可以根据实际需要和法律授权，探索建置专业性强、相对独立的专门规制机构，承担部分政府规制职能。

3.2.2 首长制和委员会制的内部结构并存

现阶段应统筹考虑产业特点和我国的规制传统，实行首长制和委员会制并存。一般而言，经济规制事项集中体现了产业的技术性和专业性，采取委员会制更有利于保持规制主体的独立性，形成更加科学和公平的规制政策，增加利益集团的俘获难度，并有效防止专断和恣意问题;而社会规制事项宜采取集中统一、指挥灵便的首长制，更能够达到及时决断的效果，使政府规制更有效率。

3.2.3 公路产业政府规制主体的自我规制

健全和完善履行规制职能的程序体系，对履行规制职能的过程进行严谨的监控，是规制主体进行自我规制的最有效方式。因此，公路产业政府规制主体的自我规制应以严格的程序体系为基本手段，即在现行法律法规和行业规范性文件的基础上，使公路产业不同领域规制主体履行规制职能的实施程序更加客观、理性、细化，减少规制主体履行规制职能过程中的主观因素和人为因素，从而在最大程度上实现自我规制的目的。

【注释】

①本文“政府规制机构”采用史全增在博士论文《铁路运营政府规制的法律问题研究》中的相关定义，即“政府规制机构可以认为是根据国会法律的授权，具有一定的独立性，通过依法制定规则和标准并对市场经济主体的经营活动及社会问题进行规范和制约的行政机构”。

【参考文献】

【1】史全增.铁路运营政府规制的法律问题研究[D].北京：中国人民大学，2013.

【2】国发〔2008〕37号.国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知[Z].

【3】傅蔚冈，宋华琳.规制研究：转型时期的社会性规制与法治.第1辑[M].上海：上海人民出版社，2008.

【4】肖兴志.自然垄断产业规制改革模式研究[M].大连：东北财经大学出版社，2003.