中国城乡产业融合的动力机制、障碍因素与应对策略研究

魏博通

摘要：城乡产业融合是城乡融合的重要内容。推动城市的人才、资本、技术等要素向农村转移，与农村的优势资源相结合，实现城市与农村产业的交叉、融合、渗透，是推进农业现代化与农村经济转型发展的重要途径。本文从政策推动、市场空间拓展、市场价格机制、要素边际收益率提升等四个维度分析了中国城乡产业融合的动力机制，并据此对障碍因素作了剖析，最后从体制机制构建、政策扶持体系建立、平台搭建、基础设施建设等四个方面提出了推动城乡产业融合发展的应对策略。

关键词：城乡产业融合 动力机制 障碍因素 应对策略

改革开放以来的40多年，我国农村经济发展取得了巨大成就，粮食产量连年丰收，经济结构不断优化，生产效率明显提升，农民收入显著提高。但是，与城市经济相比，农村经济仍然比较落后，城乡二元结构矛盾依然比较突出。为了破解城乡二元结构难题，实现农业现代化和农村经济转型发展，党的十九大提出了乡村振兴战略，并作出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的决策部署。实施乡村振兴战略是贯穿到21世纪中叶全面建设社会主义现代化国家过程中的重大历史任务。城乡产业融合是城乡融合的重要内容，是实现乡村振兴的关键所在。农村经济比较落后，城乡二元结构比较突出，主要是由于城乡在产业发展上存在明显的生产率差距，只有让城市与农村的生产要素有机结合，产业相互融合、渗透，有效缩小城乡间产业发展的生产率差距，才有可能从根本上解决城乡二元结构矛盾问题。

一、中国城乡产业融合的动力机制

（一）政策推动是城乡产业融合的基本动力

如果一个国家的市场经济体制比较健全，城乡产业融合就应该是在市场价格机制作用下自然而然发生的过程。但是目前看来，中国城乡二元分割的体制机制还没有完全破除，阻碍城乡要素流动、产业融合渗透的因素还未从根本上消除，这就需要政府部门加强顶层设计，从城乡产业融合的基本规律和内在要求出发，进一步深化改革举措，着力破解制约城乡产业融合的体制机制和障碍因素，推动城乡产业融合健康发展。党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这是从战略的高度为破解阻碍城乡产业融合的体制机制和障碍因素作出的重大决策部署。在这一重大决策的引领下，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，为未来我国城乡产业融合发展作出了规划安排。为了贯彻实施国家发展战略，深入落实国家相关文件精神，各地区研究制定了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》。这些体制机制创新和政策体系框架的构建，为城乡产业融合发展提供了基本的制度安排和动力源泉。

（二）拓展市场空间是城乡产业融合的直接动力

从20世纪70年代末期以来，在工业化的推动下，中国城市经济快速发展，成为推动国民经济迅速崛起的主要动力，并在国民经济中居于主导地位。长期以来，城市既是全国最重要的非农产品生产基地，也是最集中的消费市场。但是对于城市中的非农企业来说，由于国际环境存在严重的不确定性，外需市场需求不振，国内城市消费市场又渐趋饱和，所以向农村市场拓展就成了重要的努力方向。近年来，城市的中产阶级人群不断壮大，到农村写生、摄影、旅游，从事文化创意的人络绎不绝，形成了一个非常有潜力的市场。城市的企业在技术、资本、管理、人才、市场信息等方面具有显著的优势，如果能和农村的优势资源禀赋相结合，开发出适销对路的产品和服务，就能够拓宽自身的发展空间，这是推动城乡产业融合发展的直接动力之一。同时，农村长期以来只是承担了保障农产品供应的基本任务，其他功能没有发挥出来。虽然各地區有很多独特的资源禀赋，但是苦于没有技术、资本、人才进行开发，所以长期闲置。在这种情况下，如果能够把城市的各种要素优势发挥出来，把农村的资源优势转化为经济优势，就可以有效推动农村经济的发展和农民收入水平的提高。

（三）提高要素边际收益率是城乡产业融合的根本动力

改革开放以来的40多年，虽然城市经济获得了长足发展，但主要是依靠资本、劳动力和资源投入规模的扩张来实现的。这种粗放型的发展模式在面对国内的短缺经济、较低的要素使用成本以及环境软约束的时候是非常有效的。近年来，由于劳动力成本不断上升，资源价格高企以及环境硬约束的不断增强，粗放型的发展模式难以为继，资本的边际收益率不断降低，亟需企业转变发展方式，创新发展理念以适应新的市场需求转变。由于经济长期高速增长，人们收入水平不断提高，城市中产阶级群体不断壮大，导致乡村文化旅游、生态旅游异常火爆，形成了较大的消费市场。在农村有些大的集镇，毗邻城市消费市场，基础设施健全，要素使用成本低，政府办事效率高，这就为企业实现“最强大脑”在城市、“肢体”在农村、形成合理的区域分工创造了条件。如果企业把自身的资本、管理、技术和人才优势充分利用好，能够把农村的优势资源开发出来，转化成经济优势，就会提高资本的边际收益率。同时，农业除了能够为全社会生产和提供农产品以外，还具有生态、文化等多种功能。近年来农业多功能的开发，文化创意、生态旅游、农耕体验、餐饮、零售等服务业蓬勃发展，成为促进农业效率提升，农民收入改善的重要渠道。

（四）市场价格机制是城乡产业融合的内生动力

只有在完善的市场经济体制下，市场价格机制能够充分发挥作用，城市的生产要素才能向农村自由流动，从而实现城市与农村产业的交叉、融合、渗透，起到延长农业的产业链，提高农业的价值链，有效增加农民收入的作用。城市经济经过多年的发展，已经建立起规模庞大、体系完善的产业体系，在资本、技术、人才、管理、市场信息等方面具有显著的优势。但是由于很多传统产业的市场已经趋于饱和，且竞争激烈，导致要素的边际回报率递减，亟需寻求新的市场和投资回报率高的项目以获得未来的发展空间。农村空气清新，田园风光优美，民间文化资源丰富，如果把城市的要素禀赋优势与农村特色资源相结合，按照产业化经营的方式把农村的农产品加工、文化创意、农耕体验、生态旅游发展起来，不仅可以有效对接不断壮大的城市中产阶级人群到农村的消费需求，还可以提高投资回报率，拓展企业的发展空间。

二、中国城乡产业融合的障碍因素分析

（一）促进城乡产业融合发展的体制机制尚未完善

城乡产业融合发展最大的体制机制障碍是计划经济时期形成的城乡二元体制。当时为了适应重工业优先发展战略的需要，实行的是城乡分割发展的经济体制，主要在户籍制度、土地制度、社会保障制度和管理制度上表现出了二元性的特征。改革开放以后，虽然对城乡二元体制做了诸多改革，但很多问题还是没有得到彻底解决，成了新时期阻碍城乡产业融合发展的体制机制障碍。比如，城乡产业融合需要城市中各类优质要素能够向农村流动，在乡村形成资本、技术、人才、产业集聚的良性循环，但妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒还未消除。由于受到城乡二元土地制度的制约，城乡统一的建设用地市场还未建立起来，农村的土地资源还没有盘活，无法与资本、劳动力等要素自由结合，成为推动城乡产业融合发展的重要抓手。城乡产业融合离不开金融体系的支持和保障，由于农村金融体制机制改革缓慢，不能提供适宜多种农业发展需求的信贷服务，导致新型农业经营主体存在较大的资金需求缺口，融资难已成为阻碍城乡产业融合发展的重要瓶颈。我国基本公共服务均等化问题比较突出，城乡区域间资源配置不均衡，城乡统一的社会保障和公共服务体系还未建立起来。乡村治理体系不完善，党的领导、政府管理和村民自治之间的关系没有理顺，导致乡村治理能力欠缺，無法为城乡产业融合发展提供有效的支持。

（二）推动城乡产业融合发展的政策扶持体系尚未构建

完善体制机制只是破除了制度梗阻，打通了制度通道，为城乡产业融合发展创造了良好的制度环境。为了适应新时期城乡产业融合健康、快速发展，还必须建立相应的政策扶持体系，但到目前为止，这方面的工作还是非常薄弱的。在公共服务平台搭建方面，农村综合性信息化服务平台、农村创业孵化平台、农村产权流转交易市场都还未建立起来，科研机构、行业协会、龙头企业等也没有形成提供公共服务的机制。在金融支持方面，还没有出台专门的优惠政策，引导金融机构持续推进农村金融服务创新，开展支持城乡产业融合发展的融资租赁业务，与新型农业经营主体建立密切的合作关系。虽然各个地区的政府以指导意见的形式发布了鼓励城市各类人才到农村创新创业，但目前还没有形成完整的政策体系。此外，在农村水、电、路、通信等基础设施建设，农村环境整治和生态保护方面，相应的配套政策也比较缺乏。

（三）实现城乡产业融合的发展平台还未搭建

完善体制机制，构建政策扶持体系只是创造了良好的外部环境，如果让制度与政策优势充分发挥出来，转变成推动城乡产业融合发展的实际推动力，还需要搭建一个可以实际操作的平台，统筹规划与协调各项事宜。城乡产业融合发展的平台应该建在基础设施比较健全、产业发展基础雄厚、政府部门服务效率比较高的县域产业园或大的集镇的工业园。平台建好以后，需要由园区的政府部门通过制定规划和制度规范、出台政策实施细则，构建城乡交流合作的运行机制，引导和鼓励城市优质生产要素向农村转移，与农民建立利益连接机制，推动城乡产业融合项目尽快在农村落地。同时，要推动城市企业的劳动密集型环节在产业园区集中，与城市企业的“大脑”形成合理分工与协作的关系。只有城乡产业融合的平台搭建起来了，才能有效化解城乡产业融合发展过程中遇到的各种矛盾和难题。目前来看，城乡产业融合发展还只是停留在政府部门出台相关的政策指导意见上，很多地区关于平台的建设还比较滞后。

（四）支撑城乡产业融合发展的基础设施还不健全

城乡产业融合产业园不同于一般的高技术产业园、经济技术开发区和工业园区，主要是以农业为依托，通过“接二连三”把第二产业、第三产业的相关企业都包罗进来。在建设基础设施的时候，不仅要按照工业园区的标准，满足农产品加工业和其他劳动密集型企业生产经营的需要，还要根据现代农业产业化的要求，打深机井、铺设输水管道、开挖沟渠，完善水利灌溉设施和排涝设施。同时，为了满足游客对于农业观光、休闲、娱乐、体验等的需要，除了完成道路、景观、亮化等基础设施建设，还要建设适量的停车场、公厕、接待中心，以及具有地区特色的农产品博物馆等。从目前来看，针对城乡产业融合发展的产业园区的基础设施建设还比较滞后，需要做专项规划，设立专项基金才能解决这一问题。

三、推动中国城乡产业融合的应对策略

（一）完善城乡产业融合发展的体制机制

要系统梳理妨碍城乡要素自由流动尤其是城市生产要素向农村流动的制度壁垒，制定有效的政策措施，打通制度梗阻和原有的政策壁垒，切实有效地为城市的资本、人才、技术下乡，推动城市与农村产业融合、渗透创造条件。要落实新土地管理法，在符合土地规划和用途管制的前提下，明确市场主体的土地权利，切实兼顾国家、集体、个人三方的土地增值收益收益分配，按照健全权利体系、调查评价、用途管制、市场规则、价格体系、收益分配等“六个统一”的制度，加快构建“保护产权、同权同价、维护契约、平等交易”的城乡统一建设用地市场体系。要建立城乡公共服务资源均衡配置机制，推动公共服务在农村全覆盖，形成城乡普惠共享、标准一致、制度同轨的基本公共服务体系。要实行金融机构涉农优惠政策全覆盖，增强各级商业银行服务“三农”的内生动力。要进一步完善农村金融网点建设，持续扩大三农服务终端以及惠农终端。要改善农村结算支付方式，完善支付体系，提高农村金融机构服务水平，构建起全方位、多元化、多层次、广覆盖的农村金融服务体系。同时，理顺党的领导、政府管理和村民自治之间的关系，通过自治、法制与德治的结合，加快构建健全的现代乡村治理体系，提升乡村治理能力，切实为城市资源向农村流动，城市产业与农村产业融合发展奠定坚实的政治基础。

（二）建立健全推动城乡产业融合发展的政策扶持体系

国家要从实际情况出发，建立健全包括财政、税收、用地、金融、基本建设等在内的一系列政策措施。各地区要结合本地实际，因地制宜，将国家的政策细化，提高政策的精准性、有效性。

具体说来，在财政政策上，要把对农业的预算投资、农村经济各种涉农资金向城乡产业融合项目倾斜；支持新型农业经济主体、城市企业承担政府规划与设定的城乡产业融合项目；政府出资，引导金融机构、投资公司和其他社会资本共同设立产业投资基金，带动社会资本投向城乡产业融合领域。在税收政策上，各个地区要扩大农产品加工企业增值税进项税额核定扣除试点行业范围，落实农产品初加工所得税优惠政策；对“互联网+现代农业”这种新型业态和商业模式的企业，按照国家自主创新示范区试点有关所得税优惠政策执行；扩大企业研发费用加计扣除范围，引导企业加大研发投入，提高城乡产业融合的科技含量和发展质量。减免金融机构涉农服务的增值税，激发金融企业服务“三农”的内生动力。在用地政策上，要对年度建设用地划出一定比例的指标，专门用于新型农业经营主体和城市企业进行农产品加工、仓储物流，发展生态旅游等所需的辅助设施建设。在金融政策上，要积极开展落实农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押贷款试点。在用电政策上，要积极争取城乡产业融合项目享受农业用电。

（三）搭建务实高效的城乡产业融合发展平台

要搭建综合性信息服务平台，提供农产品供销、技术支持、电子商务、物联网服务、农产品价格、土地流转、政府优惠政策等服务。要提供农村创业孵化平台，为城市科技人员、大中专院校毕业生、返乡创业人员在农村创业提供资本、技术、办公场所、用地、用电等支持和定制化的解决方案。要完善农村土地使用权转让交易市场，促进农村土地经营权有序转让，为城乡产业融合项目提供用地支持。

城乡产业融合产业园区是推动城市与农村生产要素相结合，是产业融合、渗透、互动的主战场和载体。要依托地区优势特色农业，创建高标准、规模化的特色产业园。首先，要按照要素禀赋特点合理布局农产品种植基地。其次，要按照产加销、贸工农一体化的思路，延伸产业链，将农产品种植与加工、收储、物流、销售等环节有机结合起来，形成农业全产业链，提高农业产业化水平，努力开发若干个具有品牌效应的乡土特色产品。最后，将产业园建设和电子商务、乡村旅游等新业态融合发展，促进农业产业链、价值链优化升级，将产业园打造成一、二、三产业交叉、渗透，效益显著、生态良好、特色鲜明的融合发展区。

（四）完善城乡产业融合发展的基础设施

基础设施建设是城乡产业融合发展的基本要素條件，也是推动城乡产业融合发展的基础。由于产业园区是城乡产业融合发展的主战场和重要载体，因此健全和完善基础设施主要要围绕产业园区来进行。首先，产业园区要成立基础设施建设专项推进领导小组，按照职责分工，落实工作责任，围绕产业链上新型经营主体和各个企业的基本需求，协调电力、交通、供水、供气、能源、水利等政府职能部门，形成联动推进的工作格局，确保基础设施建设各项工作顺利推进。其次，基础设施既需要加强硬件设施建设，也需要加强软件设施建设，同时还要注意美化生态环境，为企业生产经营和个人生活创造良好的条件。再次，在生产性基础设施建设中，要着力改善水利基础设施网络，打造高产稳产、抗灾能力强的高标准农田；加强交通物流设施建设，打造高效物流运营系统，为园区内的企业实现贸易便利化创造条件；构建现代能源供给体系，为产业集聚发展、绿色发展提供动力支撑；夯实新一代信息网络基础设施，为园区产业迈向智能化、平台化、虚拟化提供支持。最后，在生活性基础设施建设中，为了满足城市居民对于休闲旅游、文化体验、健康养生、餐饮住宿的需要，除了完成道路、停车场、绿化、亮化、公厕的基础设施建设，改善信息、邮政等公共服务设施，还要推进垃圾和污水处理等人居环境整治，实现乡村旅游垃圾资源化利用与无害化处理。

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Study on the Dynamic Mechanism， Obstacle Factors and Countermeasures of Chinas Urban-rural Industrial Integration

Wei Botong

Abstract：Urban-rural industrial integration is the important content of urban-rural integration. It is the important ways of agricultural modernization and rural economic transformation and development that the intersection， integration and penetration of urban and rural industries is realized by promotion of the transfer of urban talents， capital， technology and other factors to the rural areas to combine with the rural advantageous resources. This paper analyzes the dynamic mechanism of Chinas urban-rural industrial integration from policy promotion， market space expansion， market price mechanism and factor marginal rate of return promotion and obstacle factors are also discussed. In the end， the paper puts forward the countermeasures of promotion of the development of urban-rural industrial integration from institutional mechanism construction， policy support system establishment， platform construction and infrastructure construction.

Key words：urban-rural industrial integration； dynamic mechanism； China

（作者單位：南昌大学经济管理学院）

责任编辑：欣文