空间治理视角下农村建设的类型趋向及路径研究

胡善平 潘春宇

（淮南师范学院法学院 安徽 淮南 232038）

随着城市化不断发展，城市对落后地区劳动力的吸引力不断加强，与家庭农业生产比较效益相对低下的推力的共同作用，农村优质资源外流的问题日益突出，大量劳动力群体纷纷聚集于城市，强化了农村地区的劣性叠加，造就了大量的空心村、荒芜村。为构建共享均衡的发展效益，近年来中央颁布的系列一号文件，均将农村、农业发展列为国家重点治理对象。新农村建设、美好乡村建设等等有关农村发展的战略应运而生的。就本质而言，这些战略涉及相关生产要素的空间布局调整以发挥生产要素的综合效应。政治上，生产要素的重新布局直接关系到中国共产党执政理念的践行，关系到新发展理念的贯彻;经济上，是适应经济发展新阶段所生成现实需要的有效因应举措。从内容上来看，包含存量要素的空间布局调整以及增量要素的供给配置方式调整，试图通过多元要素配置方式的组合优化以有效贯彻新发展理念，实现经济建设的社会嵌入，维护和培育传统文化的社会整合功能。

社会转型背景下各种现代性要素以各种显性或隐性的方式影响着农村社区的互动方式。将流动性植入传统乡村的治理路径之中，不断消解着传统农村社区的稳定性、固着性。这种植入基于农村社区不同的禀赋条件和空间位置以及各种偶发性要素的共同作用又进一步造就了它的内部分化和类型区隔。中心城市周边的农村社区通常随着城市机体的扩张，以城市化的方式不断并入城市管理的逻辑之中，虽然间或也出现了一些城中村、城乡结合部等不和谐的插曲，但基本路径大体上是框定的。部分乡村源于资源禀赋或者偶发元素要么成为国家文化保护的单位，要么实现工业化转型而获得重生。东部沿海范围内的传统乡村通过快速现代性的植入和改造，实现了与城市化、都市圈同步的均衡发展，但占农村数量绝大多数的传统乡村则在这一进程中经历着各种痛苦的内爆和自我革命。正如法国社会学家在《农民的终结》一书中所阐释的那样，农村要么被改造，要么消亡，传统意义上温情脉脉的乡村社区已经被并将终究被历史纳入统一的发展进程之中。

本调查研究以环巢湖流域的农村社区为研究对象，分析研判大湖生态保护、城市化建设、空心村治理等话语体系下传统乡村发展变迁所涉及的权力关系，理清政府、市场、农民等主体之间的利益关联，基于结构二重性的理论视角探索空间治理和村落改造背景下的结构约束和各种主体的能动性发挥。梳理总结村居改造的工作经验和存在的问题，并为进一步的完善提升提供一些建设性的政策建议，从而有序推进村居改造的目标达成并积极营造共赢的利益格局。

一、空间生产视角下的新农村建设——基于调查的实证分析

村落空间布局在长期的形成过程中，始终按照自为的形式延展，在长期的经济生产中，村落等级及其空间布局受自然条件、交通便利、人口聚集等因素的影响较为显著。改革开放以来，空间以前所未有的强度和深度嵌入国家治理的制度环境，地区策划、地区发展等等人为性空间规制正逐渐被行政主体习惯性地使用。统合市场力量，农村区域治理的计划性、人为性色彩正日渐彰显。基于村庄空间聚集性的梯度差异、经济生产的规模聚集以及两者之间的相互衔接，传统村落的空间格局正发生着显著性的变迁。核心区、半核心区、边缘区的空间布置及其所能形成的虹吸效应、涓滴效应也日益成为乡土村落空间互动格局的常态形式。基于空间位阶等级及其资源禀赋，综合运用行政性、市场性等手段按村落实际情况开展类型开发与建设正成为乡村振兴战略举措的重要内容。空间视角下人口、土地及其产权形式、资源等等要素的重新组合必将带动整个乡土社会空间格局及其互动形式的转变和现代性转型。本研究基于合肥市巢湖湖域周边村落的空间整治实际，系统分析村落空间治理背景下多元主体的策略选择及其互动关联，从而为揭示空间议题下蕴含的多重利益关切提供必要的解释说明。围绕何以治理、如何治理、治理实际三个问题开展乡土空间重治的实证研究，并客观分析过程运作中暴露的问题，以期为有序推进乡土空间治理提供政策建议。

随着合肥市打造大湖名城力度的不断强化，环巢湖区域的空间设置问题日益成为合肥市经济社会建设的重点。为统一布局环巢湖区域的空间布局和经济建设，合肥市先后出台《合肥市城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划》《合肥市城市近期建设规范（2016—2020年）》《合肥市旅游发展总体规划》等政策文件对环巢湖区域的空间格局及其功能区块进行了设置、规划，对村庄类型及其发展定位进行了设计，这些行政性文件的出台为各级主体的行为策略选择及其互动可能配置了基本的制度框架和运行空间。

乡村治理具有多层次治理、多元主体治理的显著特点。在不同的时代背景下，治理的主题可能会有所偏重，但所依托的治理体系和组织框架却有着本质上的相似性。乡土治理的基本空域场地大多集中在县域范围内，并在乡镇和村落层面具体展开。物资、人员、资金等要素的调拨基本上在县域范围内整合协调。市级以上政府通常以合法性准入的方式调配同级别社会组织、市场主体介入乡村治理实践，但这些主体的介入更多体现为外部的植入和支撑，政府在其中发挥着关键性的导向作用，以便为多元主体参与治理提供行动空间和合法性依据。多元关系中政府需要解决的是实践场域的设置问题及必要性支撑，可以依托技术整合实现供给与需求的有效衔接和匹配，从而便于形成大社会治理的战略格局。市场主体、社会组织的积极响应则能够发挥很好的联结功能，能够构建自己的责任担当并发挥积极的宣传公关作用，从而为今后进入村落治理体系奠定前期基础和实践权。这一制度框架和结构体系在极大的程度上规制着各类型主体的行为空间和可行路径。各个主体所占据的位置具有自身的能动性，它可以用自身的特殊结构重新构造各种进入其中的关系或力量。尽管不同位置以及占有不同位置的社会成员和社会团体有其自身的能力，但在具体的场域生态中，这些能力和资源的功能发挥则需要经过结构性调整才能发挥作用。

政府主导范式下,多元主体的决策权力的向上和向下转移属于纵向分权，即通常所说的多层次治理、多层级治理、多水平治理等。向外转移属于横向分权，如多中心治理、多主体治理、参与式治理等。这一制度状态客观决定和生发着不同行动者的行为策略，以乡村类型划分和治理实践为例，市级以上政府通常以指标设定、名额分配的方式进行精细化治理以确定社会治理的主题和领域。县级政府及其职能部门则通常以项目竞标的方式进行指标的再次平衡，且通常辅以绩效考核的方式调动基层干部参与的积极性。项目竞标的具体结果一方面受申报论证的充分性、科学性影响;另一方面受科层制内部治理的关系联结状态影响。在供给方单一、需求方多元的情况下，多元需求主体在博弈过程中通常以让渡谈判权的形式及行政依附的形式来换取上级的资源倾斜。乡镇与其下辖的各个行政村之间的博弈关系在形式上复制了乡镇与县级政府的关系。乡镇之间、村落之间的竞争性给了其上级政府极大的话语权和选择权，客观上存在的精英捕获、优势村庄捕获是这一制度框架下的大概率事件。以环巢湖村庄类型分类和综合整治实践为例，为彻底解决空心村问题，推动城乡一体化建设进度，合肥市政府积极推进土地整治与奖励政策，实施整治与建设挂靠的动态调节机制进行空间治理，系列文件明确指出要以项目为载体，把土地整理、宅基地整理与新农村建设结合起来。决策主体根据项目申报的数量、分布和全市资金安排计划等，择优选择项目并以土地整理项目或宅基地整理项目统筹协调其他项目以实现各项目的统一推进，项目竞争性色彩较为突出。同时规定对于新增农地根据面积给予各级管理主体以一定的奖励。政策驱动极大地调动了各级行政主体的介入积极性，有序推进了空间格局及其分布状态。外部植入的驻村工作队、新闻媒体等能够对行政力量主导下的村庄整治程序公正进行必要的监督和制衡，以构建多元监督、多元治理的治理格局。但在微观操作层面，空心化、个体化、老龄化等乡村现实的逆向叠加消解了村民参与谈判的能力和可行性，进而可能发生一些偏离实质理性达成的事宜，从而给乡村社会的稳定性造成一定的冲击。主要表现在村庄性质类型应该由谁来确定、新址的选址决定权在谁的手里等这些具体的操作性问题上。空间的确定通常是多元博弈的结果，在这一进程中多元策略的相互作用共同决定着利益以及互动的展现形式和运行规律。

（一）合法性和运作逻辑

乡村破败与空心化的现状为乡村治理政策的出台提供了现实基础。农村发展规划根据现实情况布局规划了各种类型农村的发展方向和趋势，分别为重点保护型、乡村振兴型、整体搬迁型。各地源于经济发展水平、历史传承等方面的差异，这几种所占的比例各有差异，结构比例的差异化直接规制型塑了政府不同的工作重心和发展定位。随着合肥城市圈的不断拓展，合肥所辖县区在空域范围上实现了连接并不断外延。随着环巢湖旅游圈、水体保护工程的稳步推进，巢湖流域的乡村整治作为政府重点关注的民生工程日益受到社会各界的高度关注。城市空间在经济聚集、公共资源配置等方面优势叠加的基础上不断引导着乡土资源如资本、人口等要素向城市集中，客观上造成了乡土社会的空心化，造成极大的资源浪费，并给社会治理带来了极大的挑战。过于分散的居住格局无法发挥公共配置的作用，即使配置也会造成巨大的资源损失和内耗。集中化居住能够为政府介入留守儿童、留守老人等弱势群体的保护提供极大的便易，同时通过乡村合并、土地整治和产权改革能够实现土地的适度集聚便于形成规模化经营，从而有利于引导吸引城市资本、人员要素的反哺回流。政府基于社会合法性、法律合法性、行政合法性、政治合法性等权威构建，主导性地对农村社区进行空间维度的重构以匹配城市化建设的现实需求。行政压力及绩效考核机制在空间规制和调整实务中发挥着积极的导向功能，民众个体性的需求通常难以得到精准化回应。2020 年巢湖流域特大洪水背景下，保破空间位置的设置充分体现了国家在社会风险面前的价值选择，亦为后续的拆迁和空间格局调整提供了可行场域。

（二）主体博弈与利益赋予

在乡村整治的过程中，必然会牵动土地附着性各种主体的利益关系，国家利益、行政执行者利益、广大村民利益之间的平衡协调问题是乡村整治的本质和关键。多中心的主体关联生发着乡土社会场域空间的结构特质和行动者的策略选择。政府通过合法性宣讲、会议制度、科层制行政化压力传导机制、项目运作等策略推动空间治理的有效运行，将宏观性权力以关系化的方式加以推进演化，以确保政府意图的实现。个体性的生命归依和土地承载被嵌入进城市发展、国家振兴的宏大叙述之中而获得了价值上的合理性。在空间设置和村落类型的治理选择上，虽然村落存量的资源禀赋发挥着基础性的作用，但政府的意志导向和精英规划则在其中发挥着主导的作用。民众的离场、个体化存续消解了以集合行动表达意志的可行空间，但网络空间的存在、话语表达的弥散性为村民的权益维护争取了一定的运行空间。

试点工作阶段，能否顺利完成乡村整治的各项指标任务，直接关系到各级行政官员自身的升迁与仕途。主动领命与指标接受成为各级官员行动的制度背景，考核机制的植入直接形塑着行政官员的积极性和主动性。土地建设计划指标基于调补衔接的工作机制激发了各级行政主体的动力，能够催生其行动的积极性和主动性。在这一过程中，行政主体往往会忽视存量性优势资源挖掘的可行性和必要性，而以简单便利的形式予以单一性恢复，社区整合性资源往往在这一过程中被忽视和屏蔽掉。

逐利驱动是市场主体介入村落改造的第一动力，无论是集中安置的商品房开发建设还是农用土地的集中化运营，企业主体均偏好按照市场机制开展服务活动。虽然制度漏洞为寻租行为的生发提供了制度条件，但起码的程序公正使各个主体能够充分尊重并按照规制约束调整自己的行为。乡土村落的重置为市场经济的发展奠定了充沛的要素前提和市场前提。正如波兰尼所说的那样，土地、劳动力、货币的市场化从来都不是自发形成的，它一定是人为构建的结果。在这一进程中必须以社会保障、社会保护机制平衡土地、人口所具有的自然属性和属人性质。在构建土地、宅基地市场机制的过程中，必须充分尊重村民的参与权和知情权，以积极构建协商治理的制度机制。

村民策略的生成并不是完全的被动性和规制型的，策略集束中一致性资格认定、差异化回应、村民组织化等等成为村民常见的选择，信息化背景下村民的谈判能力和行动能力有了深刻变化的基础和保障。具体操作界面，行为选择深刻表现出形式社会学多重性的关系类型，如遵从、妥协、回避、反抗、操纵等等能够在现实层面被灵活采用，从而有利于维护自身在空间重置过程中的根本利益。

多中心的结构组织关联、制度性特点赋予不同主体以策略生发的可行空间和行动条件。在实际的空间治理过程中，政策制定主体必须充分研判分析不同利益关联者的价值诉求，以便基于协商沟通形成利益平衡机制。在利益均衡的实际过程中要充分保障作为弱势群体的农民的合法权益，要综合评判空间再造所可能形成的社会效应和功能。

（三）路径研究和模式总结

乡村发展规划明确将农村类型分为四种类型，并就每一种类型乡村的治理提出了差异化的应对措施。基于多元主体的博弈关系和不同村落的资源禀赋，在村落的空间重置过程中多重性选择和组合就成为空间治理场域中必然的态势，而这种态势有利于形成多元的、丰富的村落空间业态，这种多元性又有利于维护社会的开放性和多元性。多元主体的互动生发着多元的空间策略，如货币安置、集中安置、先建后撤、先撤后建等等就是在这一背景下生发的必然选择。

类型学的划分，提供了乡村治理介入的策略集束，现实运作层面可以基于居住类型、资源禀赋、人口集聚等基本属性开展策略应用以实现资金、项目的集约投入。通过乡村整治能够有效匹配城市化及城乡一体化的发展趋势，能够基于公共投入的公平性、可及性强化公共产品的投入以发挥规模和集聚效应。在实际政策层面，具体要求的促进土地节约集约利用，完善农村基础设施，改善农民生产生活环境，推动农业产业结构调整，实现城乡统筹、共同发展等目标定位，只有通过精确化的需求分析和精准供给才能够有效达成和实现。空间的调整和优化，直接关系到公民平等权的有效兑现和履行。

二、结构性嵌入下的主体感受和制度约束———结构双重性视角下的模式总结

类型 治理目标设定 治理失范状态集聚提升型城郊融合型特色保护型搬迁撤并类科学确定村庄发展方向，在原有规模基础上有序推进改造提升，激活产业、优化环境、提振人气、增添活力，保护保留乡村风貌，建设宜居宜业的美丽村庄。鼓励发挥自身比较优势，强化主导产业支撑，支持农业、工贸、休闲服务等专业化村庄发展。产业空洞、人口外流;趋向空心化、荒芜化;文化凋敝、环境破败等加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，逐步强化服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力，为城乡融合发展提供实践经验。空间混杂、劣向叠加、多元利益冲突;治理混乱，成为城中村、矛盾叠加等统筹保护、利用与发展的关系，努力保持村庄的完整性、真实性和延续性。切实保护村庄的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑。尊重原住居民生活形态和传统习惯，加快改善村庄基础设施和公共环境，合理利用村庄特色资源，发展乡村旅游和特色产业，形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制。空心化、商业化、趋同化;特色消解、村落破败;文化遗失等对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄，可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并，统筹解决村民生计、生态保护等问题。拟搬迁撤并的村庄，严格限制新建、扩建活动，统筹考虑拟迁入或新建村庄的基础设施和公共服务设施建设。村落凋敝、矛盾叠加、治理失序;荒芜化、空心化等

从研究主题的文献分析来看，已有研究侧重从城镇化、文化保护、公共空间、人居环境、新农村建设等方面开展研究，涉及的学科主要有社会学、法学、规划学、地理学、文化学、艺术学等，突出强调保护村民的空间利益及其之下的多元利益。关于村庄类型的学理研究，学术界侧重从社会关系、行动单元、居住和聚集、经济发展状态、地理环境等方面开展研究。

市场经济范畴下，村民的有效资源主要有自身的劳动力资源、土地资源、资本积累等，这些资源能够发挥自己的作用一方面取决于资源要素自身的禀赋，另一方面取决于产业布局对资源的整合度、利用度。近年来中央提出的精准扶贫、乡村振兴战略等目的就在于通过外部的资源植入以构建贫困地区的资产建设能力，以推动弱势群体所拥有存量资源要素的在地化变现。这些外部植入运用市场机制将分散化的个体农民与整合性的经济体系有效关联，并通过社会建设积极构建一体化、普遍性的保障机制以抵御各种风险，从而避免贫困主体的劣势叠加和碎片化。这些策略的具体运行是在遵从经济规律的基础上生发的有效回应，能够将存量资源的效能发挥到最大。从社会分配的规律来看，除去政府的二次分配外，最主要的分配要素有劳动力、资本、土地这三个要素，其中劳动力又可以外延化涵盖技术、管理等要素。就贫困主体而言，家庭理性下的劳动分工能够发挥最大化的效益，但在劳动力追求资本的整体格局下，其边际效用的发挥十分有限。从总体上来说，广大的农民占有货币资本储备的比例非常有限，能够产生的溢出效益亦非常有限。土地及其空间格局所产生的级差地租效应在现有情况下对于提升广大农民的社会权益无疑发挥着积极的作用。因而必须在空间治理过程中充分保障村民合法权益以推动构建合理化的协商机制和分配机制。因为公共产品投入所带来的空间收益具有极大的外部性和偶然性，由此所创造的经济溢出在本质上应属于公众所有，必须通过必要的分配机制加以调节和重组以维护社会的公平正义。

土地及其空间格局不仅仅包含有乡土记忆和生命关联，更包含有深刻的经济功能和社会保障功能，在调整优化土地及其空间格局时，一方面要顺应城市化、工业化发展的现实需要，另一方面更要充分研判和关注土地及其布局所蕴含的社会意义和价值关联。因而必须严格规范多中心、多层级的治理机制，以构建开放、共享、协商的运行机制确保空间治理的程序理性和实质理性。要始终坚持村民利益最大化的原则并切实维护村民的主体性，实现空间治理的精确性和规范性。在具体的业务推进过程中，要充分保障村民的参与权、知情权，赋予村民利益表达的合理途径和组织条件，要坚持治理和发展有机衔接的基本原则以构建长远协调发展的有效机制，充分发挥适度集中所形成的规模效应和涓滴效应。

三、进一步优化乡村空间治理的政策建议

在多规统合的有效推进下，环巢湖区域的空间整治取得了长足的发展，发挥了积极的社会经济综合效应。实践层面，之所以能够取得这一成绩，与整个工作推进中所坚持的有效举措有着直接的关联。进行概括总结，能够为其他地区的空间整治提供可行的借鉴和参考。这些经验和措施概括起来主要有以下几点:

（一）坚持按照分类指导、合理规划的基本原则进行空间重置。将乡村振兴战略与城乡一体化战略有机衔接，合理布局城市梯度，实现人口的适度集中。不断强化公共产品的投入，按照统计标准强化农村地区基础设施建设，保障广大村民接触公共产品的可及性和开放性。依托空间的重组、调配、改造等等不断推动乡土中国的现代性转变以发挥土地资源的集约性，通过适度集中提升公共产品供给的效益和产出的规模效用。坚持从乡村发展的异质性基础出发，依据空间等级状态构建发展的差异化策略，通过分类引导分级构建村落梯度。综合运用拆并、建设、提质等策略实施分类推进，不断盘活存量村落资源的同时积极吸纳外置性资源。通过分类引导与分级，构建梯度发展路径和体系，有利于盘活存量性的产业、土地、人口、生态环境、基础设施等要素资源以发挥积聚效应，有利于在匹配市场经济基本规律的前提下推动乡村振兴战略目标的实现。空间实践是社会空间的物质建构的维度，它是对体现了社会生产关系的尤其是土地和地产所有权的社会构成物的生产和再生产。

（二）以产业发展为核心，强化乡土规划和产权改革。充分挖掘存在资源参与分配的能力和机制构建，充分发挥土地等要素的社会保障功能。按照乡村振兴的参数指标不断强化资源的整合和外部植入，通过要素入村、入户推动农村地区可行能力构建和资产建设，推动农村的现代性转变。新址选择的空间布局集中在城市产业转移、道路延伸的关键节点上，以增加村落融入市场体系的便利性。通过村庄类型定位和合理空间调试,为产业布局和落地提供相应的前提保障，从而能够基于产业复兴推动人口、资本、技术等要素的回流，以便为乡村振兴提供实业支撑。

（三）注重文化传承和社区整合。依托传统村落资源强化社会整合机制构建，保存优秀传统文化以实现村落的社会整合。充分尊重村民的主体性，适度保存文化的差异性并综合应用行政、市场、社会组织机制强化自主体建设。积极构建特色文化，如产业文化、消费文化、居住文化，实现村民的文化自觉。基于分类和整合，有利于发挥有限资源的集约性和效益性，适度的统一设置能够为公共产品的均衡性、可及性布局奠定基础和前提。空间是一种身份认同和情感归依的生成领域，空间及其要素不仅仅是单纯的物理概念，更具备着强烈的社会性嵌入、社会性保护的功能。文化传承和社区整合能够为个体化社会中的个人提供一种本体性安全和集体记忆，能够强化“我群”性质的归属感。

（四）坚持推进建设的协商性，确保村民的参与权。依托基层党组织、政权组织和村民自治组织，搭建协商共治的协调机制和运作平台，使多中心治理、多层次治理有切实的主体承接者。在实际运作过程中坚持示范带动、政策组合、惠农惠民、规模发展原则，努力促使多重规划之间的相互匹配和衔接以发挥整合效应。空间形态及其调整在本质上是各种权力斗争和利益表达的场所和结果，这种分配机制的合理与否直接反映了各个主体的力量薄弱以及整个社会的价值追求。社会主义中国的目标导向追求每个人的自由发展，因而和谐共商的协调机制构建在其中必将发挥关键性的引导作用，即在社会主义初级阶段通过差异平衡以追求实质公正是我们的必然选择。因而在实践中充分维护相对弱势方农民的表达权和参与权就显得尤为重要，在实践操作中必须时刻防范精英治理、社会策划可能带有的强联结和话语优势。

空间转向是社会学研究在当今时代背景下的重要方向之一，空间是一个具有生成能力和生成性源泉的物质性场域，以特有的方式统合着人们的日常生活实践，影响着主体行为的流动方向。空间不仅是利益博弈的场所，更是符号消费、情感体验的场所，空间将资本、权力、消费等等要素加以吸纳和融合以表述正义的基本形式。乡村空间的类型学研究及其改造为实践空间正义提供了极佳的研究素材，理应成为学术研究的重要议题。如何在现代化转型的大背景下，构建空间的嵌入机制并维护广大村民的空间权益应成为实证趋向研究学者的应然使命。