建党百年中国村治问题研究的进路与转向

胡梦珠 时玥

摘 要：建党百年来，中国村治问题的研究主线随不同时期党和国家农村政策的调整而不断变化。本文分阶段梳理了我国村治研究的论域变化，发现：村治研究经历了由乡村建设、村民自治到乡村治理的论域转变;关键性研究对象也由村治组织、村治精英群体逐步聚焦至村干部个体。在全面加强党的建设背景下，针对村治主体的微观研究逐渐升温，以第一书记为代表的“嵌入型村干部”开始成为当下中国村治研究的新转向。

关键词：中国共产党;三农问题;村治研究;村干部;乡村发展

三农工作一直是党和国家工作的中心之一。建党百年来，中国农村治理研究（简称“村治研究”）①一直是我国三农领域的核心议题之一。该议题的研究主线随不同时期党和国家农村政策的调整而不断变化。2021年1月4日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出“加强党的农村基层组织建设和乡村治理”②，进一步强调了党的领导之于农村治理的重要意义。国家政策与乡村建设实践的推进，要求学术界对我国村治议题的研究做出积极回应并适时进行学理反思。本文通过对建党百年来我国村治问题的研究脉络进行梳理，廓清研究进路、归纳研究论域、基于现实问题反思研究现状，为我国村治研究的未来走向提出若干建议。

一、从“乡村建设运动”到“村民自治”：20世纪村治问题研究进路

中国共产党成立之初，频繁的社会动乱与自然灾害导致我国农业破产、乡村危机以及乡村社会的衰败。基于当时的社会现实和广大农村地区之于中国革命的重要意义，“乡村建设”议题开始成为学界关注与争论的焦点。

农村复兴路径研究是当时乡村建设的根本性议题。在梁漱溟看来，国内外军事政治经济冲击对中国乡村造成了严重破坏，导致传统社会组织崩溃、文化失调、经济凋零，应从乡村内部培育自身的政治经济力量，以重构社会组织架构、实现乡村自治[1]。据此，梁漱溟从三方面阐释并实施了乡村建设：其一，以新礼俗建设为基础，依托“乡约”与乡农学校重塑乡村组织架构;其二，通过知识分子与乡村民众的结合解决农村问题，实现社会关系的调整和农村经济的自立;其三，以教育完成社会改造[1]。晏阳初等更加强调教育在乡村改造中的作用，认为乡村社会改造的核心是民族再造，而实验的改造民族生活的教育是实现民族再造的关键途径[1]。二者皆希望通过教化培育乡村力量、实现乡村自治，以推动乡村发展。

梁漱溟、晏阳初等人从政治、经济、教育三方面总括性地解答了乡村建设的路径选择问题，虽见解独到但却并未准确把握当时的农村社会结构，因而难以洞察乡村问题的本质。乡村建设运动终因“乡村不动”而失败。理论界开始从实地调查入手，探究现实的社会结构与组织同乡村发展之间的关系问题。

大量调查证据显示：人口过密、家庭过大、耕地狭窄、生产效力低已成为当时限制农民生活水平提高与乡村整体发展的重要因素;而另一方面，以家族为中心的乡村自治组织在组织生产、金融流通、抵御灾害、自卫等方面发挥着重要作用。部分学者开始将研究目光转向乡村组织，注意到精英、家族、组织与乡村政治的关联，并进一步分析其对乡村发展的作用与影响。基于调研，沿乡村社会结构研究进路的学者倡导通过人口控制与乡村工业化道路，实现乡村复兴;而对乡村组织进行研究的學者则逐渐关注到地方自治之于中国乡村发展的重要性。

早期的乡村地方自治研究主要集中在自治理论、保甲与乡约制度两方面。前者侧重于从组织角度，运用历史与比较研究方法，对地方自治原理、构成要素、目标进行研究和阐释;后者主要从制度角度挖掘中国传统的乡村制度资源，研究保甲、乡约的社会控制功能与作用机理，以发挥其组织、教化功能，提升村民自组织能力。外在组织制度的研究符合当时的政治要求，但未能自下而上的洞察中国乡村社情对乡村自治的反作用：组织能力、纪律习惯的缺乏，小农经济下连带关系的弱化，致使在“散漫无力”的中国乡土社会之上难以真正实现乡村自治。

新中国成立后，党在农村工作的重心开始向发展农村经济转移。此时，农村地方自治的研究集中于“土地问题”和“农业现代化路径”研究议题之下。在人民公社时期，自上而下的行政管理取代了传统的地方自治，农村地方自治研究跌入谷底。七十年代后期，随着家庭联产承包责任制的推行，乡村社会的公共事务管理主体涣散，亟需探索利于农村发展的新型治理机制。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，“乡政村治”[2]模式基本确立，村治问题的研究重新回到学界的研究视野当中。

村治研究回归之初侧重于对村民自治民主性与合法性的论证，并在此基础上探索合理的制度与组织安排，聚焦于村庄选举过程的研究。该研究路径在一定程度上将村民自治研究孤立于“国家—社会”互动关系之外，因而研究较为局限。20世纪末，村民自治研究逐渐被乡村治理研究范式取代，研究重点也转为国家权力与乡村社会的互动过程。在该研究阶段，村治主体作为连接国家行政体系与乡村社会的关键结点，逐渐从乡村治理研究中分离出来，成为学者们关注的焦点。

二、“精英治村”：农村治理研究的村治主体转向

人民公社解体后，党和国家亟需对农村基层治理体系进行调整，以确保国家政策在广大农村地区的有效执行。1987年，中国共产党第十三次代表大会提出改革干部人事制度。村治主体的研究逐渐成为该阶段村治研究的热点议题。在中国的农村一直存在着“精英治村”的特征，精英群体基于自身所具有的社会权威以及各种资源优势，在整合村庄资源与带动村落发展方面是不可或缺的重要力量。以是否掌握村庄正式权力为标准，村治精英可被划分为掌握村庄正式权力的“体制内精英”，以及游离于村庄正式权力圈层之外、但却在村庄非制度性结构中占据重要位置的“体制外精英”，此两种精英的行为均显著影响村民行为、乡村社会结构及村落发展进程[3]。

（一）双轨政治与精英治理

学界对乡村精英的关照缘起于费孝通的“双轨政治”思想[4]。在费孝通看来，“皇权不下县，县下行自治”是传统中国社会治理的一大传统。具体来讲，传统中国政治统治是沿着两条平行但不同向的轨道运行的：其一是由上至下中央集权的官僚体制轨道，以皇权为中心、由各级官僚负责管辖;其二是自下而上的基层治理轨道，以乡绅为代表的乡村精英构成主要的治理主体。对于传统农业社会的中国来讲，处于乡村社会结构核心位置的乡绅占据着“官民中介”的关键地位，其自身的社会权威、政治地位、经济基础使其在乡村礼制、公学、宗教事务等方面影响力颇大[5]。虽然黄宗智等通过对村庄乡绅数量的统计与实地调研，发现中国农村实际存在着相当大数量的缺少乡绅的村庄，对“双轨政治”的运行基础提出了质疑，但也并未否认乡绅等村落精英对乡村治理的重要作用[6]。显然，学界普遍对村庄存在“精英治理”的现象持肯定态度。

早在20世纪末，国外学者便已经注意到乡村政治精英在中国农村社区发挥的巨大作用，并在探究传统精英与现实精英历史传承、比较其异同的基础上，研究改革前后中国农村社区的精英更替过程。形成了两大主要的理论流派：一派为精英循环论，意为新精英的产生对旧精英的退出起到了促进作用，村社组织中精英更替实为一种新旧人员新陈代谢的循环过程[7];另一派为精英再生产论，该理论认为，社会转型将会在原精英团体中催生、分化出新的精英分子，以实现团体内部精英角色的转换[8]。而王汉生通过对中国乡村的调查研究发现，精英循环论与精英再生产论其实是同时存在于乡村精英变动过程之中的[9]。

国外学者理论概括的抽象性，使其对中国乡村精英更替的研究略去了构成其前提的国家政治权力、社会制度以及文化背景。1982年村民自治的确立从一定意义上意味着国家权力从农村的退出，至此，村干部事实上掌握了村庄治理权。处于官民体系边际地位的村干部出于其代表利益的多面性而被赋予了多重角色属性[10， 11]。村干部作为村级治理场域的关键人物，其扮演的角色与行为模式将会严重影响农村基层治理与乡村发展质量。世纪之交，不少学者开始将研究目光聚焦到村干部角色行为的研究之上。

（二）村干部角色定位与村干部胜任力

1991年11月，中共十三届八中全会提出建设社会主义新农村。与此同时，农村社会失序、基层组织管理衰微等问题也引起了学界的关注。王思斌将其归咎于由“乡干部—村干部—村民”组成的农村基层管理系统的失调，而处于该系统核心位置的村干部的行为是影响该系统管理效能的关键要素。王思斌利用边际理论对村干部的角色行为进行分析，认为村干部实为处于行政管理系统与村民自治系统之交的“边际人”，当两系统发生矛盾时，村干部出于长远利益考虑将会向村民自治系统一方回归[10]。徐勇进一步将村干部置于“乡政村治”的政治体制背景当中，从结构主义的角度来把握处于“国家—社会”二元结点位置的村干部的角色属性[12]。在他看来，村干部同时兼具国家“代理人”与村庄“当家人”的双重角色。早期关于村干部角色的研究大多止于静态的理论讨论，注重从“制度—结构”的视角来定位村干部的应然角色，该阶段的研究是否真正能够适应实然、动态的村政现实，仍值得商榷。

此后，部分学者将静态的制度框架同动态的村落研究事实相结合，进一步修正了“双重角色”理论。申静等从“平民视角”来透视村干部作用，认为在市场因素侵入及农户原子化的背景下，村干部对村庄实际的控制（“代理人”）与保护（“当家人”）能力均在减弱，在动态的社会互动中村干部承担的更多的是一种普通民众“弱监护人”的角色[13]。

吴毅对“双重角色”分析的方法论提出挑战，他认为该理论及其修正（“弱监护人”理论等）对村干部角色的分析均忽略了作为行为主体的村干部的主观能动性[14]。在他看来，当下“乡政村治”的体制生态，使村干部实际陷入了一种国家与农民夹缝中的两难境地：一方面，村干部由村民选任，却要为国家办事;另一方面，压力型体制下乡镇政府仍要求村干部配合工作，但却无力为其提供激励与支持。生存于“国家—农民”双重边缘困境的村干部很难真正成为国家的“代理人”与农民的“当家人”，实际沦为“边缘群体”。此种环境下，村干部出于自身利益考虑，只得承担着村落秩序的消极“守望者”和村政“维持者”的角色。在此基础之上，贺雪峰等又进一步将“行为动机”引入到村干部角色行为的分析框架之中。他们认为，村干部扮演的角色同其逐利动机和具体所得相关：（1）当村干部追求社会性收益且易获得时，村干部通常会选择扮演“保护型经纪人”角色;（2）当追求正当工资收益且易获得时，村干部会徘徊于当家人与代理人此“双重角色”之间;（3）当村干部主要追求灰色收入时，则会扮演“赢利型经纪人”角色;（4）当既无社会性收益，又无法获得正当经济收益，而又缺乏灰色收入时，村干部则成为消极无为的“撞钟者”[15]。

国家取消农业税后，村干部与农民的关系进一步疏离，農村普遍出现了“干部不找农户、农户不找干部”的“两不找”现象，这进一步固化了村干部“撞钟者”的形象。而在另一方面，国家乡村治理转型对村干部提出了更高的工作要求。在新农村建设、土地确权等工作推进过程中，村干部不胜任问题逐渐暴露出来。这一方面是由于村干部待遇低、激励不足所致;另一方面则是由于村干部文化程度普遍偏低、年龄偏大导致的工作能力不足[16]。党和国家解决该问题的基本思路有二：一为通过职业化与行政化优化村干部激励机制;二为向村级组织引入新的治理要素，以改造村级组织干部结构、提升村干部综合素质水平。从实践结果上看，第一种思路在提升村干部治村能力方面收效甚微。因而，国家开始通过向村级组织输送大学生村官与驻村干部等外部治理要素的方式重塑村治主体，提升村干部群体的整体治理能力，最终实现党和国家对农村发展的引领[17]。21世纪初期，大学生村官与驻村干部对乡村发展影响的研究逐渐成为村治研究的热点议题。

三、村治研究新转向：“嵌入型村干部”与乡村发展

“嵌入型村干部”的概念最初是由郑怀明提出的，指的是诸如大学生村官、驻村干部等入驻村庄的外来干部[18]。中国共产党有向基层下派干部以完成阶段性治理任务的工作传统，诸如土地改革时期的土改工作队等。20世纪末，党和国家开始借助“嵌入型村干部”调整农村基层干部队伍结构、推动农村发展。

就大学生村官项目而言，学界对该项目启动的目的形成了三种不同的认识。第一种是“就业论”，大学生村官的出现主要是为了解决高校就业难题[19]。此种论点的形成与当时高校巨大的就业压力直接相关，但却忽略了村官职位的特殊政策含义。第二种观点是“基层民主推动论”，通过大学生村官的植入推动农村基层民主朝公平、多样化的方向发展[20]。而大学生村官任期的有限性与“外来人”属性使“基层民主推动论”几近流于设想。第三种观点是“现代国家建构论”，以大学生村官为代表的“精英下乡”是现代国家用以实现整合农村社会的手段[17]。此种观点从国家现代化视角出发，将大学生村官项目视为优化村级干部结构和制约本土精英权力的手段，颇具洞察力，但也在一定程度上过高地估计了大学生村官对村庄的实际影响力。

对大学生村官项目实际效果的研究也同样发现，大学生村官进村确实有利于促进村干部队伍年轻化、知识化，也能够较好地提升村级信息化管理水平与治理能力;部分地区大学生村官还通过创办项目提升村民收入，促进了新型农民的培育。但大学生村官的质量与就职稳定性却不容乐观：从村官报考动机上看，大部分报考者仅将其作为职业过渡，无心在农村踏实工作[19];而大学生村官缺乏基层工作经验几乎是被公认的一大软肋[21];同时，政策对大学生村官身份界定的模糊性导致其岗位可替代性强，大学生村官的优势无法有效发挥，甚至工作开展不顺;工资待遇低、工作绩效与流动关联度低导致的激励不足，使大学生村官无法安心扎根农村[22]。另外，就大学生村官群体本身而言，其工作幸福感偏低、心理压力大与留任意愿偏低等也直接影响了该项制度的可持续性[23]。近几年，大学生村官的选聘规模不断缩小，一些地方已开始对在职者分流解聘。

大学生村官制度的式微使国家开始对政策进行调整。与此同时，党的十八大提出要全面加强党的建设，党中央开始加大对农村基层党组织的建设力度，通过派驻第一书记等干部提升农村基层治理水平。研究发现，作为一种国家全面进入乡村社会的“嵌入型”力量，第一书记为村级治理注入了公共领导力资源，并在与农村社区内部其他治理主体互动的过程中不断提升村治质量，黄娟娟等的研究还进一步证明第一书记对提升农户收入方面确有实效[24]。可见，作为制度替代的“第一书记”无论是在提升村级治理水平还是引领乡村发展方面，其实际效用都大于大学生村官，充分体现了其制度活力。当然，作为一种村庄外来的、阶段性的“嵌入型村干部”，第一书记的作用发挥程度及其选派的可持续性是该项制度是否可以持续具有生命力的关键。大量经验证据表明，第一书记的主体性要素可能是影响其作用发挥的关键;职位权责匹配冲突、缺乏实质性决策权、激励承诺缺乏兑现保障等将会对第一书记选派的可持续性造成阻碍[25]。

四、建党百年中国村治问题研究的学理反思

建党百年来，中国村治问题的研究主题随党和国家政策的调整不断变化，整体上沿“乡村建设—村民自治—乡村治理”进路演进，关键性研究对象经历了由村治制度组织、乡村精英群体到村干部个体的转变。在乡村振兴战略背景下，针对乡村治理主体的微观研究逐渐升温，研究愈发深入。从现实关照与学术发展脉络来看，村干部与乡村发展质量的研究已成为当下中国村治研究的热点议题。在全面加强党的建设背景下，以第一书记为代表的“嵌入型村干部”开始成为当下中国村治研究的新转向。

作为农村基层一线干部，村干部是农村发展政策落地执行的“最后一公里”，其对农村资源的有效配置和乡村发展质量的提升均发挥着至关重要的作用。自上世纪八十年代村民自治实施以来，我国农村基层组织中的干部配置发生了多次调整，其虽为国家政权对农村社会整合的迂回路径[17]，但农村基层组织的低效率与村干部治理能力不足却是倒逼干部调整的关键性因素。当下，以第一书记等驻村干部派驻为撬杆的新一轮村干部调整，将会对乡村社会产生潜移默化的影响。驻村干部进入农村基层组织后必然会引起“水晕”般的连锁反应，新组成的村干部班子作为一个治理主体将会对乡村发展质量产生一系列的影响。那么，驻村干部进入农村基层组织这一场域后会对原村级组织结构产生何种影响？农村基层组织结构调整会如何影响农村基层治理能力、如何推动乡村发展？当下干部驻村机制是否具备可持续性？对这些问题的解答不仅有利于提升国家乡村治理水平，同时也有利于进一步完善村干部配置结构，意义深远。

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（中文校对：李阳）

The Route and Transformation of Research on Rural Governance in China in the centenary of Founding of CPC

Hu Mengzhu1 Shi Yue2

（1. Emergency Management Training Department， Party School of Shandong Committee of CPC （Shandong Academy of Governance）， Jinan， Shandong 250014;

2. School of Social Development， Langfang Normal University， Langfang， Hebei 065000）

Abstract： Since the founding of the Communist Party of China for a century， research on rural governance has changed according to the changes of rural policies in different periods. The author summarizes the changes of rural governance research in different stages in China. The results show that， first， the research of rural governance has changed from rural construction， villagers' autonomy to rural governance; second， the key research objects are also gradually focusing on the individual cadres from the village governance organization and elite groups. In the context of strengthening the CPC's construction in an all-round way， the micro research on the subject of village governance is gradually warming up， and the“embedded village cadres”represented by the first secretary has become a new turn in the research on rural governance in China.

Keywords： the Communist Party of China; issues of“Agriculture， Rural Areas and Farmers”; rural governance research; village cadres; rural development

（英文校译：陈琳）