集体建设用地入市催生城郊村庄再造的路径研究

李明星 覃玥 余可

摘 要：近年来，高速城镇化对郊区村庄发展构成巨大挤压效应。如何化解冲击、利用优势推进经济社会结构再造并率先实现乡村振兴，是摆在我们面前的一大难题。成都市郫都区以开展农村集体经营性建设用地入市试点为契机，以“赋权共利释能”为突破，聚焦制度障碍和市场壁垒，依托要素融合与创新驱动，积极探索土地管理制度改革和乡村治理机制创新，进而盘活农村资源，激发要素潜能，催生城郊村庄再造。本文基于对郫都实践的梳理总结，深度剖析其内涵机理，旨在推动郫都试点走向普适化、经验化，为经济新常态背景下推动城郊村再造，助力乡村振兴提供价值参考。

关键词：集体建设用地入市;村庄再造;乡村振兴;成都市郫都区

一、引言

城乡融合是城乡关系良性互动发展的必然走向。一百多年前，恩格斯就提出了“城乡融合”的思想，认为“城乡融合就是结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”。但长期以来，受“重工业优先发展战略”影响，我国农村发展处于劣势地位，城乡呈现“二元结构”局面，严重阻碍了经济社会的协调发展。为破解这一发展困局，党的十六大提出统筹城乡发展思想，十九大进一步提出实施乡村振兴战略，城乡融合的发展理念已成为当前理论研究和实践探索的重点，加快城郊村的转型演变则更是城乡融合发展的前沿和关键，城郊村庄演变的实质是围绕土地要素这一核心进行的。因此，通过农村土地要素市场重构推动城郊村再造，进而加速实现城乡融合，对于推进乡村振兴来说势在必行。

成都以土地制度改革试点为契机，创新探索以“赋权共利释能”为核心的城郊村再造发展路径，有序推进农村集体经营性建设用地入市，盘活农村土地资源要素，激发农村集体经济发展活力。

本文余下部分的内容包括：第二部分基于对已有研究的回顾，引出本研究的核心内容和目标方向;第三部分结合学界观点，通过梳理城郊村的历史演变轨迹，剖析城郊村演变的内在机理，为研究成都案例提供理论支撑;第四部分系统解析了成都郫都区开展土地制度改革实现城郊村价值再造的路径和逻辑;第五部分凝炼成都郫都区探索城郊村再造的普适价值和现实经验;第六部分是有关结论及政策建议。

二、文献回顾及评述

（一）乡村振兴背景下的城乡关系研究

乡村结构变迁主要体现在两个维度：一是农民跟土地的关系，二是农民跟村庄的关系[1]。周其仁曾公开表示，乡村振兴要注重城郊发展，未来高密度的城市周围需要发展出边界稳定、前景清楚、功能齐备的郊区，来承担更多社会功能。可见，乡村振兴是实现城乡融合的重要手段，而城郊村庄则是率先推动一个地区乡村全面振兴的突破点。对于如何推动城郊村庄振兴，主流观点认为，激发土地等生产要素开发潜力是至关重要的一环，并为此提出了系列思路和方案。

（二）重塑城乡关系研究

陈婉馨认为，重塑城乡关系要反思和重构传统的城乡政策，尤其应该加强对资源配置、要素流动、经营制度、产业布局、公共服务、生态保护政策的优化[2]。杜伟和黄敏认为，土地制度作为基础与核心，其优化与否，既是破解三农问题的前提，也是深入实施乡村振兴战略的关键[3]。吕新雨结合历史经验梳理认为，农村土地制度变革与城乡关系定位及调整存在紧密关联[4]。张海丰、米谷认为，由于土地资源配置长期处于计划经济体制框架内，产权制度限制和市场培育不足是导致我国城乡差距不断拉大的主要原因，亟待通过土地制度改革构建符合城镇化总体趋势的城乡关系[5， 6]。张云华进一步认为，农村集体建设用地作为城乡经济发展与乡村再造的重要资源和基础条件，是拓展乡村振兴资金来源、促进土地要素有效利用，以及推进其他相关要素集聚和流通的关键[7]。

（三）集体建设用地入市的政策导向研究

政策决策者已经意识到，农村集体经济组织自身开发经营能力不足和土地管理政策的限制导致了农村土地资源无法转变为发展资本。因此，盘活农村土地资源，特别是集体建设用地资源，是推动乡村振兴和城乡融合的当务之急。对此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”。2015年1月印发的《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》进一步细化了集体经营性建设用地入市改革的内容。2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议审议确定在全国15个县（市、区）实施农村集体经营性建设用地入市改革试点，试图以土地改革为切入点，为推进乡村振兴寻求路径参考。

综上可知，已有研究大多着眼于对城乡融合末端状态的理论阐释和战略思考，缺乏比较系统的过程性研討和较为具体实际的样本分析，尤其需要切实结合我国城乡关系的实际演化进程、土地制度价值的现实体现、推进制度变革的内生动力和实现改革发展的举措创新进行系统性阐释，才能够总结提炼出可复制推广的普适经验。

三、城郊村的演变：历史轨迹和再造机理

“城郊村”（或称“城乡结合部”）是城市和农村并行发展过程中的产物，具体指分布在城市边缘、兼具城市和乡村特征的社区群落。

（一）城郊村演变的历史轨迹

历史地看，城郊村的演变是周期性反复过程。我国过去几十年的城镇化属于典型的政府构建型。城乡二元体制下的用地规划和建设投入等存在明显的城镇偏好和农村歧视，造成城郊村居民难以完全市民化，城郊村无法享受城镇权利和待遇，这种过渡状态和边际地位也进一步造成城郊村的独特性和复杂性[8]。学界将其总结为三个特征：一是二元性，人口呈现城乡双重属性，产业形态体现为传统农业与现代工商业相互交叉;二是过渡性，城郊村的空间形态并不固定，跟随城市扩张建设的速度而进行变化，土地利用和产权主体也不断变更;三是边缘化，主要是村庄治理方面，表现为体制机制双轨化、治理范围村落化、组织结构两栖化、组织职能叠合化等[9-11]。

本质上看，传统的城郊村庄演变是通过集体土地被征收为国有而实现的。但随着国家土地管理和利用制度的改变，城郊村通过集体建设用地入市吸引社会资本进入，带动村庄产业结构、居住形态、人口结构和治理方式上的性质变化，从而在不改变土地集体所有的情况下从村庄特性向城市特性演变，我们称之为“村庄再造”，它避免了城郊村被城镇化“吞并”和挤压，在推动乡村振兴和城乡融合过程中发挥了重要作用。

（二）城郊村的再造机理

村庄再造的实质是围绕土地要素价值转化进行市场体系完善和生产要素融合，通过土地入市赋予农村和农民更多权益，通过资本市场激发主体动力，通过治理机制完善推动村庄再造与振兴;其核心机理是“土地入市→资本要素进入→产业和人口结构质变→村庄形态和治理结构变化→村庄再造与乡村振兴→城乡融合”的持续循环。对此，学界认为，应当结合改革的长期战略和城镇化实际进程，进一步解放思想，放宽入市范围，重构农村土地市场体系[12-14]。同时，要不断完善土地入市增值收益分配机制[15-18]、土地出让价格机制[19-21]、土地供后管理机制[22-23]等。

四、再造的实现路径：赋权共利释能

（一）试点区基本情况

郫都区地处成都市西郊，属成都平原腹心地带，幅员面积437.5平方公里，下辖14个镇（街道）共195个行政村（社区），户籍人口55.86万，常住人口108万，经济实力位列全国县域经济100强的第78位，是著名的豆瓣之乡、蜀绣之乡、盆景之乡、中国农家乐旅游发源地和全国首批创新创业示范基地。区域内众多村（社区）都具有典型城郊村特征：区位上兼具城乡生产生活形态特征;产业上以农业或依托农业为基础的一二三融合产业为主;资源上有较深的历史积累，农村集体经济基础较好，农村集体建设用地规模较大，农村闲置建设用地资源较多;政策上拥有十分丰富的改革经验，全区率先实现了全面确权颁证，厘清了农村集体资产规模及权属关系，为开展土地入市打下了坚实基础。

2015年试点开展集体经营性建设用地入市改革以来，郫都区围绕“赋权共利释能”的逻辑思路，探索了一条催生城郊村庄再造的创新路径。截至目前，全区已完成集体建设用地入市交易100余宗、总计2300多亩，获得成交价款超21亿元，缴纳土地增值收益调节金近5亿元，征得与契税相当的调节金约0.6亿元①。样本涵盖了就地入市、调整入市和作价入股等多种形式，并打造了战旗村、白云村、青杠树村等产业结构转型和基层治理优化的多个样本。

（二）逻辑思路：赋权、共利、释能

即在厘清土地资源状况的基础上，以多元共利为引导，促进资源与资本等要素双向释能。

1. 四步赋权奠定改革基础

按照与国有建设用地同等入市、同权同价的原则，赋予农村集体经营性建设用地平等的财产价值和发展权利，并探索出一套合法合规、行之有效的规则办法。具体总结为“摸清底数、构建主体、入市交易、后续保障”的四步赋权法，即通过明确入市土地分布及规模、创新设计“入市主体+实施主体”相结合的入市机制、完善以国有土地入市为参照的“入市估价→公开交易”土地市场交易程序、不断健全土地入市用途监管和土地使用权出让到期续期等政策配套体系，奠定农村土地入市基础。

2. 三方共利强化改革动力

充分考虑公共建设、集体发展、农民收入及市场主体的多方诉求，创新建立激励各方积极性的利益共享机制，确保政府在进行设施建设配套和市场监管方面的成本投入获得一定回报，促使政府回归政策服务和秩序监管的主要职能;确保农民个体和集体经济组织共享收益、持续发展;确保国有建设土地供不应求、价格上涨和集体建设用地价格更加低廉;确保土地用途规划涵盖多种产业，更加高效满足市场主体用地需求。

3. 双向释能凝聚改革优势

从城乡区域统筹发展的视角进行谋划，促进资本要素高效对接，助推城乡双向释能、优势互补。一方面，以区域整体发展为考量，统筹城乡用地布局规划，衔接国有建设用地利用规划与农村集体建设用地土地利用专项规划，统筹土地入市与村庄规划优化、土地综合整治等，调整解决农村建设用地布局的不确定性和零碎化，灵活布局农村特色产业，从而促进农村土地资源价值的有效实现。另一方面，在城市发展空间备受竞争压缩情况下，试点区为城市工商资本打开了新的空间和渠道，为市场主体提供了更多投资方向，助力城市资本能量的继续释放。

（三）创新举措：六个步骤打通试点脉络

重点是聚焦“入市土地范围的确定、入市主体及结构健全、收益分配机制的构建、产权权能完善、土地供后监管强化、基层治理体系优化”等环节，进行了理论逻辑和实际操作的创新。

1. 第一步：“三个确定”厘清入市范围

在“符合规划、用途管制、依法取得”原则下，一是确定基数，依据最新土地调查成果，提取全区2014年土地利用现状数据库中的集体建设用地数据及图形，以此确定基数为11.3万亩;二是确定图斑，与土地利用总体规划和城乡规划相叠加，得到符合“两规”的农村集体经营性建设用地数据图斑，面积共计2.29万亩;三是确定规模，经反复论证，将原址经营性建设用地和闲置宅基地一并纳入入市范围，最终获得拟入市规模为4932.79亩。据此，按照“多规融合”基本原则，郫都区编制了农村集体建设用地土地利用专项规划和村庄发展规划。

2. 第二步：“两个主体”确保合规有序

针对农村土地产权主体实际虚置和集体经营市场主体缺失的情况，创新设计了“入市主体+实施主体”相结合的组织结构及入市机制，即在明确集体经济组织成员基础上将集体经营性建设用地股份量化到人，再组建形成新型农村集体经济组织，作为唯一的集体经营性建设用地入市主体，并通过制定《农村集体经济组织管理办法》《农村集体经营性建设用地入市主体认定工作办法》等进行管理，再按照有限责任公司的基本架构组建由自然人股东和股东代表构成的农村集体资产管理公司，授权委托其作為土地入市和资产运营的实施主体。

3. 第三步：“多元分享”实现利益均衡

以“同权同价同责”为原则，“分区位、按用途、有级差”地核算集体经营性建设用地成本收益，并制定入市土地增值收益调节金收取模型（工矿仓储用地按成交价的13—23%计提;商服用地按成交价的15—40%计提;入市后再转让、出租的，以土地收入的3%缴纳）。同时，本着“着眼长远、多元形式”的基本原则，充分调研，引导群众将不低于80%的入市收益作为集体经济组织的公积金、公益金，用于集体经济组织发展和公益设施建设，剩下部分用于集体经济组织成员分红。

4. 第四步：“2+2”设计拓展土地权能

为推动农村金融市场同步快速发展，试点采用“两级基金、两项奖励”的市场融资鼓励机制，为企业融资和城市资本投放铺路搭桥。一是“两级基金”，即创新产权抵押融资风险分担机制，将农村集体经营性建设用地使用权纳入区农村产权抵押融资风险基金保障范围，由市、区两级风险基金对于收购处置的净损失按4：6的比例分担;二是“两项奖励”，即对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的金融机构实施专项奖励和信贷激励，为金融机构和投资人解除后顾之忧。

5. 第五步：“三个统筹”强化后续管理

一是统筹一级市场和二级市场建设，明确了农村集体经营性建设用地二级市场的基本规则，制定完善了土地转让、抵押登记贷款、产权二次分割等的条件和程序，健全了供地合同机制，倒逼土地精拿细用;二是统筹土地入市和征地改革，制定了《郫都区农村土地征收试点目录》，严格明确征地范围，确保城乡建设用地市场统一;三是统筹改革试点和持续发展，创新提出了“有偿使用、评估在前，优先续期、物权保护”的合同续期原则，严格执行有偿使用制度、公平标价、公开交易，依法保护原土地使用权人同价下的优先受让权和受让方对其投资建设的地上建（构）筑物的所有权。

6. 第六步：“四维模式”优化乡村治理

即按照“党建保障+法治思维+民主决策+利益引导”的乡村治理结构，以党支部为战斗堡垒和政治保证，以村民代表大会、村民议事会、村务监督委员会为组织形式，以村民委员会为执行机构，以村庄规划为指引，推动新型集体经济组织和自治组织一体化运作。在土地入市的整个过程，针对集体资产处置，土地入市的方式、途径、底价，土地收益分配等重大村庄事务，充分引导并不断强化开展民主讨论、进行民主协商、实行民主决策，保障村民的民主自治权利。

（四）成效体现：入市催生土地价值裂变

集体建设用地入市不仅激活了农村资源潜能，更重要的是催化了村庄发展，使得乡村形态更加优美、产业结构实现升级、人口结构和治理体系融合完善。

1. 土地整治催生村庄形态变革

通过农村集体经营性建设用地入市，郫都区农村在保留川西平原村落形态特征的基础上，以土地整理等手段，实现了产业业态的更新和居住形态的优化，农民生活质量和生活理念与城市逐步靠近并协同一体，农村社会进入物质文明和精神文明双提升的持续良性循环。以青杠树村为例，全村在实施水、电、路、气、讯等配套基础设施建设过程中，按照“1+26”配置标准，实施便民服务站、民俗活动点、游客接待中心、农耕博物馆等公共服务和社会管理标准化配置建设，构建形成“10分钟生产生活圈”，让农民享受到与城市居民同质的现代生活条件和公共服务。

2. 资本下乡催生村庄产业结构质变

通过农村集体经营性建设用地入市，郫都区在农村集体经济发展方面，紧跟产业发展前沿，将具有极强市场敏感性的现代资本引入农村，促进传统农业向观光农业、生态农业等农文旅养等共融新产业、新业态转型发展。全区村镇以建设中国最美乡村聚落为目标，通过打造国际亲水度假小镇等模式，引入龙头企业发展休闲、观光、体验等业态。据统计，通过入市，郫都区已形成规模以上养生养老中心、創意农业基地、农耕体验园160多家，打造了中国最有魅力休闲乡村、中国十大最美乡村等乡村旅游示范村15个，农户产业化经营率超94%，农产品精深加工率超52%。其中，白云村的多利农庄项目，以打造成中国农业硅谷的技术创新中心和一二三产业融合美丽乡村国家级示范中心为目标，培育发展了休闲观光、农业博览、科技服务、创新创造和文化创意等新兴业态，吸引乡村创客共同打造乡村众创空间。

3. 新乡民进入催生村庄人口结构和治理结构变化

通过农村集体经营性建设用地入市引导社会资金和外来高素质人群进入，“新村民”与“原住民”有机融合，新型农村集体经济组织与外部现代市场主体实现共融，并通过学习效应逐步实现集体经济组织治理机制的现代化。如青杠树村股份经济合作社和迈高旅游公司共同出资成立平台公司承担集体经济运营职能，不断完善经营管理制度体系，实现内部治理的法治化和规范化。同时，土地入市过程中培育发展的“民主讨论、民主协商、民主决策”等基层社会治理机制不断强化，既传承保护了乡村原生的集体治理方式和文化传统，也推动了社会治理向更具包容性的多中心模式转变。

五、改革试点经验的价值凝练

郫都试点为土地制度改革、乡村再造和乡村振兴提供了一个具有重要价值的参考方案。

（一）围绕供需耦合夯实农村集体经营性建设用地市场基础

长期以来，在城乡二元土地制度安排下，土地一级市场高度垄断，造成了经营性土地供需的严重失衡。一方面，城市土地要素约束趋紧，土地价格不断上涨，产业经营成本持续上升;另一方面，农村土地大量闲置，其作为生产要素的功能无法发挥，一定程度上造成了土地资源的浪费。农村集体经营性建设用地入市打破了国有经营性土地在一级市场的垄断地位。引导农村土地供给与城市用地需求更好地耦合，一定程度上缓解目前经营性土地供需矛盾。同时，入市也激活了原本闲置低效的农村建设用地，为农业新产业新业态发展提供了更多的机会。供需有效耦合构成了农村集体经营性建设用地入市极其重要的市场基础。

（二）围绕价值分享强化农村集体经营性建设用地社会功能

在传统制度安排下，农村建设用地用途和流转严格受限，农民土地财产价值难以实现，农民一般只能被动地通过征地政策参与土地增值收益分配，一定程度上引致了城乡收入差距不断扩大。农村集体经营性建设用地入市在收益上实现了在国家、集体、个人和市场业主之间的共享，而行政主导征地及价值分配极易引发社会矛盾和冲突，二者相较前者有利于形成更加良性互动的社会氛围。国家以增值收益调节金承担公共建设投入，集体经济组织形成资本积累并得以发展壮大，农户个人收入及生活质量得到提升，市场业主经营成本有所降低、产业发展诉求得以实现，共赢局面使得社会整体福利水平明显提升[24]。

（三）围绕融合创新拓展农村集体经营性建设用地入市价值

农村集体经营性建设用地入市是推动农业供给侧结构性改革的重要内容之一，是撬动农业农村发展的突破口，是形成发展新动能的基础性环节。其成效不仅取决于这项改革本身，还必须注重与其他重要领域的融合创新，不断推进改革价值向乡村产业、集体经济组织、村落形态和社会治理等多领域拓展：一是改革与产业发展的融合创新。将改革试点与乡村产业重构和升级结合起来，以改革试点为产业发展创造条件，以产业发展为深化改革提供指引。二是改革与社会治理的融合创新。在改革过程中基层民主自治的作用得以充分发挥，农民从“被动”到“主动”，社会治理的机制及内涵得以不断完善、强化和丰富。三是改革与乡村振兴的融合创新。始终坚持以乡村发展为最终目的来开展改革试点，从优化农村功能布局的战略高度，整合优化土地利用总体规划和乡村产业发展规划，确立改革试点任务，从而达到乡村经济社会结构全方位深层次再造的目标。

六、结论及建议

（一）结论

郫都区农村集体经营性建设用地入市改革试点具有普适价值，在城郊村庄实现了农村集体土地资源和城市工商资本的有机融合，推动了试点村庄经济社会加速转型，催生并实现了产业结构、村落形态、人口结构和治理结构的全方位、深层次再造。但我们也看到，试点还存在诸多亟待探索和突破的现实困境，需要从法律、制度、规划等方面进行配套改革。

（二）建议

一是法律配套。一方面，应进一步完善现行法律法规，在《宪法》《土地管理法》中将集体土地属性、产权关系、权责边界、流转程序等内容进行重新界定;在《民法典》等中将以农村集体建设用地为依附的抵押权、继承权等他项权能进行完善;另一方面，尽快制定出台配套规章条例，厘清农村集体经济组织的建立、收益调节金的征收等问题。

二是制度配套。一是要建立健全监管制度，完善土地入市的退出机制、监督机制和市场风险防范机制;二是同步完善配套机制，重点围绕基础设施共建共享、信息发布及时公开、办理程序系统简化、融资机制创新等方面，转变地方政府和土地管理部门角色，回归“服务型”政府定位;三是要统筹“三项改革”协调推进机制，通过宅基地制度改革激活更多的农村集体建设用地资源，通过征地补偿安置制度强化失地农民生活保障，通过制定联动工作机制增强改革的系统性和耦合性。

三是规划配套。在严禁进行住宅地产开发的前提下，通过规划管理实现农村集体经营性建设用地入市用途管理。一是增强规划精准性，在坚持土地总规模不变的前提下增强乡镇土地规划的精细度，尽可能满足集体经营性建设用地入市的土地规划要求;二是加强多规衔接融合，建立村规、土规、城规的衔接融合机制，给予土地入市更大的灵活性和可操作性，给予农业新产业新业态发展更多机会和空间;三是实行规划全程监管，完善土地规划实施考核指标体系，严格实施规划行政责任追究制度，确保土地规划和实际用途的一致性。

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（中文校对：李阳）

Study on the Path of Rebuilding Suburban Villages by Collective Construction Land Entering the Market： Case Study of Pilot Reform in Pidu District in Chengdu

Li Mingxing 1 Qin Yue2 Yu Ke2

（1.Chengdu Institution of New Economic Development， Chengdu， Sichuan 610041;

2. Institute of Remote Sensing Application， Sichuan Academy of Agricultural Sciences， Chengdu，Sichuan 610066）

Abstract： In recent years， high-speed urbanization has made a huge impact on the development of suburban villages. A big challenge we confront is to resolve the impact and to reconstruct economic and social structure with our advantages so as to take the lead in Rural Revitalization. With the opportunity of the pilot project of rural collective construction land entering the market Pidu District of Chengdu City surmounts the institutional obstacles and market barriers by empowerment， common benefit and energy releasing. Based on the driving force integration and innovation， it actively explores the reform of land management system and the innovation of rural governance mechanism in order to enliven rural resources， stimulate the potential of elements， and promote the reconstruction of suburban villages. By summarizing Pidu practices， and analyzing its connotation mechanism in depth， the author aims to introduce Pidu experience， and to provide reference to the reconstruction of suburban villages in the context of economic new normal and rural revitalization.

Keywords： collective construction land entering the market; village reconstruction; rural revitalization; Pidu district of Chengdu city

（英文校譯：陈琳）