机构改革后基层兽医防疫体系建设的几点思考

李文钢，韩克元，王 镇，王芳蕊，杨 颖，朱向东

（天津市动物疫病预防控制中心，天津 300402）

2018 年3 月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确提出组建农业农村部，地方县级以上人民政府农业农村主管部门的改革自上而下逐步实施[1]。我国动物疫病防控体系因机构改革发生了新变化，特别是乡镇畜牧兽医站的职能与人员并入乡镇政府管理后，基层动物防疫工作开展遇到了很多困难[2-3]。2021 年初，天津市各区机构改革基本完成，乡镇畜牧兽医站隶属关系的转变对基层动物防疫工作冲击较大。当前，着力加强基层兽医防疫体系建设，对构建新型动物防疫体系、促进畜牧业健康发展至关重要。通过对天津市基层兽医人员基本情况进行调研，总结分析存在的突出问题，并提出相应对策建议，以期为其他地区增强基层兽医防疫体系建设提供参考。

1 天津市基层兽医人员基本情况

1.1 乡镇兽医防疫人员

天津市现有10个涉农区，共158个乡（镇、街）。有畜禽养殖业的乡镇150 个，机构改革前设有乡镇畜牧兽医站126 个，其中蓟州区26 个、宝坻区23 个、武清区29 个、静海区17 个、宁河9 个、津南区4 个、东丽区3 个、北辰区4 个、西青区4 个、滨海新区7 个。改革后，宝坻区23 个乡镇畜牧兽医站并入区畜牧水产服务发展中心，为全额拨款事业单位，其他9 个区乡镇畜牧兽医站职能与人员均并入镇政府下设的农业发展服务中心，专业技术工作接受区级兽医机构指导。

乡镇兽医防疫人员主要承担乡镇辖区内动物强制免疫、产地检疫、疫情报告、病死动物无害化处理监督和产地畜产品质量安全监管等5 项职责以及辖区内畜牧业发展规划、计划的组织实施、畜禽品种改良、现代畜牧业生产方式建立以及畜牧兽医新技术的推广、指导、服务等。

机构改革前，全市乡镇畜牧兽医站共有专职防疫人员620 人，从年龄、学历、职称、工作年限、职业技能5 个方面进行分析，发现专职防疫人员呈现年龄偏大、文化程度不高、新员工少、执业兽医资格考试通过比例低等特征（表1）。2018 年机构改革完成后，大部分人员虽然转隶至乡镇政府，但仍然承担着基层动物防疫工作。

表1 机构改革前天津市乡镇畜牧兽医站专职防疫人员基本情况

1.2 村级防疫员

全市目前共有行政村3 735 个，其中有畜禽养殖的村3 318 个；村级防疫员598 人，其中专职村级防疫员417 人，兼职村级防疫员181 人。村级防疫员由乡镇畜牧兽医站职工、长期雇用的兽医人员以及临时雇用的兽医人员担任。每名村级防疫员平均负责5.5 个村。从年龄、学历、职业技能等3 个方面进行分析，发现村级防疫员呈现年龄偏大、文化程度偏低、执业兽医资格考试通过比例低等特征（表2）。

表2 天津市村级防疫员基本情况

村级防疫员聘用方式主要有3 种：区级兽医机构通过劳务派遣机构聘用（宝坻区、东丽区、西青区以及滨海新区的胡家园街、北塘街、新城街），区级兽医机构直接聘用（武清区、静海区、宁河区和津南区），乡镇政府及村委会（社区）聘用（蓟州区、北辰区和滨海新区的杨家泊街、塞上街、茶淀街、汉沽街、小王庄镇、太平镇、古林街、海滨街、中塘镇）。聘用年限为1～3 年或无限期。因各区财政状况不同，村级防疫员个人收入差别较大，最高的为宝坻区（每人每月4 600 元），最低的为宁河区（每人每月1 400 元）。

村级防疫员主要职责：按规定向基层动物防疫机构报告疫情，负责所在村的强制免疫、佩戴畜禽标识、建立免疫档案/免疫卡等；统计所在村畜禽存栏、出栏、补栏、死亡等情况，并按照规定向基层动物防疫机构报告；监督病死动物处理，协助做好产地检疫报检工作以及完成基层动物防疫机构交办的其他工作。

2 存在问题

原乡镇畜牧兽医站和村级动物防疫员队伍作为动物防疫工作的基础力量，是动物防疫和畜产品质量安全监管措施落实的关键，是畜牧兽医部门履行动物防疫和畜产品质量安全监管职能的重要力量，也是政府为农民提供畜牧兽医技术公共服务的桥梁和纽带。近十多年来，天津市按照《国务院关于推进兽医体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15 号）要求，积极推进兽医管理体制改革，不断加强和完善动物疫病防控，理顺了管理体制，基本建立起一套完整的市、区、乡镇、村4 级动物疫病防控体系，为实现动物疫病防控工作准确、及时、高效处置起到了巨大作用。

但是，随着乡镇畜牧兽医站转隶至乡镇政府，以及基层防疫人员承担的动物疫病防控工作和畜产品质量安全监管工作日益繁重，基层兽医防疫体系也暴露出许多问题。

2.1 动物防疫管理体制不畅

《国务院关于推进兽医体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15 号）中明确提出，加强乡镇畜牧兽医站改革应坚持“县级派出机构、稳定专业队伍、强化公益职能、经营走向市场”的理念。经营性服务和公益性职能分开，乡镇畜牧兽医站人员、经费等由所在乡镇政府主管部门统一管理，当地兽医主管部门对乡镇畜牧兽医站工作只具有业务指导职能。有的乡镇政府对动物防疫工作重要性缺乏足够认识，加之乡镇政府事务繁多、压力较大，划归乡镇政府管理的乡镇畜牧兽医站人员疲于应对乡镇的维稳、环保督察、村支部及村委会换届选举等事务，占用大量工作精力和时间，导致基层防疫体系管理呈弱化趋势。目前重大动物疫病防控和畜产品质量安全监管工作任务繁重，需要兽医主管部门和基层兽医人员紧密配合，管理上的脱节对基层动物疫病防控工作势必产生不利影响。

2.2 基层动物防疫力量结构不合理、人员素质不高

经计算得知，目前乡镇、村级防疫人员中40岁以下占比分别为22.9%和28.8%，年龄总体偏大，缺乏新鲜血液补充，存在年龄断层。乡镇、村级防疫员大专以上学历占比分别为60.0%和51.5%，大专以下学历人员数量较多，学历水平总体偏低，专业技能较差。2009 年农业部印发的《农业部关于深化乡镇畜牧兽医站改革的意见》（农医发〔2009〕9号）要求，确保乡镇畜牧兽医站上岗人员中畜牧兽医专业技术人员比例不低于80%。目前离这一要求尚有差距，亟待按照国家规定，把好乡镇畜牧兽医站人员入口关，优先录用专业技术人员，加强教育培训，保障防疫工作持续高效开展。

2.3 基层动物防疫人员待遇偏低

基层防疫人员劳动强度大，待遇普遍偏低。村级防疫员以兼职为主，劳动报酬由市、区两级财政共同担负（市财政担负75%、区财政担负25%），然后由区畜牧部门核定养殖村数，按每个养殖村发放400 元、每个村级防疫员负责5～6 个村计算，一般情况下每名村级防疫员月收入为2 000～2 400 元。村级防疫员工作条件艰苦，例如交通、通信、办公等不能满足实际需求，尤其是发生疫情时，每日巡查、采样、检疫等工作常因交通工具（车辆）不足，不能及时完成。并且，防疫人员经常无偿加班加点，身体及精神双重压力较大。因此，亟需改善基层兽医人员工作条件，完善和落实各项补贴和津贴。

基层防疫人员经常直接接触家畜、家禽，极易感染人兽共患病原，如天津市曾出现基层兽医人员患“布病”等情况。工资体制改革后，人力资源和社会保障部办公厅印发《关于调整农业有毒有害保健津贴和畜牧兽医医疗卫生津贴的通知》（人发〔2015〕99 号），要求津贴调整从2016 年1 月1日起执行。据调查，目前天津市只有2个区完成发放，其他各区没有参照执行。

2.4 基层兽医技术服务体系不完善

机构改革后，乡镇畜牧兽医站只具有公益化职能，原由乡镇畜牧兽医站承担的动物诊疗、兽药饲料经营等经营性服务逐步走向市场。当前兽医技术服务市场化程度不高，畜禽规模养殖场可由疫苗厂家或兽药企业主动提供技术服务，而一些养殖量较少的养殖户无人问津，出现服务空白，这为基层动物防疫工作埋下隐患，需引起各方面足够重视。

3 意见和建议

3.1 宣传贯彻新修订的《动物防疫法》

明确主体责任与各机构分工，逐步建立乡镇政府与区（县）兽医主管部门统一协调、合作履职的联动机制[4]。通过新机制运行促使乡镇兽医防疫人员从非专业的事务性工作中解脱出来，明确职责，专心于本职工作，规范和提升畜牧兽医站的职能履行，促进畜牧兽医各项工作全面开展和落实。

3.2 完善管理机制，稳定村级防疫员队伍

村级防疫员队伍的稳定直接关系到所在养殖地区防疫工作的成效，通过建立、完善和落实村级防疫员聘用、上岗、评价考核、培训等一系列管理制度，将符合条件的村级防疫员专职化，与其签订聘用合同，提高工资待遇，落实各项工作补贴，稳定人员队伍。

3.3 加强基层畜牧兽医人员培训，增强专业素质

建立基层畜牧兽医工作人员定期培训制度，鼓励基层畜牧兽医技术人员参加继续教育和业务培训，引导符合报名条件的技术人员参加执业兽医资格考试，把基层畜牧兽医工作人员参加继续教育学习纳入考核晋升指标[2]。通过财政支持、制度保证、定期考核等措施，促进基层畜牧兽医工作人员知识和技术更新。

3.4 完善基础设施建设，增强服务保障能力

按照天津市畜牧兽医局《关于加强基层畜牧兽医站建设与管理的意见》（津牧医〔2009〕145 号）要求，天津市乡镇畜牧兽医站基础设施设备在一定时期内得到了升级改造。2018 年机构改革以来，各级财政向乡镇畜牧兽医站投入减少，而工作任务不断增加，原有设施设备不能满足防疫和畜产品质量安全监管工作需要，目前普遍存在工作条件艰苦等困难。为增强基层防疫力量，建议各级财政加大专项投入，改善乡镇兽医防疫人员工作条件，从而确保基层动物防疫工作高效完成。

3.5 推进社会化服务，补齐基层防疫短板

按照《农业农村部办公厅关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革的通知》（农办牧〔2020〕53 号）要求，天津市计划于2025 年全面取消政府招标采购强制免疫疫苗，全市所有养殖场户强制免疫“先打后补”工作覆盖率达到100%。借此契机应加快制定并出台地方配套法规政策，坚持以市场为主导，培育多元化社会服务机构，鼓励具备相应资质条件的第三方服务主体参与到强制免疫工作中来，鼓励行业协会、专业合作社、养殖龙头企业、兽药生产企业、兽药经营企业、疫苗经营企业等组建社会化服务队伍，提供疫苗经销、免疫接种、效果评估等第三方服务[1]。通过不断推动完善社会化服务，不仅可缓解乡镇兽医防疫人员不足的问题，同时可增强乡镇防疫工作的整体力量，提升整体技术服务能力，便于将基层动物防疫工作做实做细。