日本《第2期体育基本计划》解析

景俊杰

(上海师范大学 体育学院，上海 200234)

2017年3月，日本文部科学省正式发布实施《第2期体育基本计划》(2017年4月-2022年3月，以下简称《计划》)。作为保障落实体育基本法规定的国民体育权利、旨在实现体育立国战略的政策方针与措施，《计划》是涵盖2020年东京奥运会的日本新5年期纲领性体育政策。本文在梳理其出台背景和政策内容的基础上，通过全面对比2012年出台的《第1期体育基本计划》等考察把握日本体育政策的新动向，以期为新时期我国体育事业发展提供有益借鉴。

1 《第2期体育基本计划》的出台背景

在近二十多年来经济社会近乎陷入停滞的大背景下，影响日本体育政策发展的主要是政策内部环境。筹办2020年东京奥运会，以设立体育厅为标志的行政体制改革，近几年体育发展基本现状等是《计划》出台的主要背景。筹办2020年东京奥运会是当前日本体育头等大事，也是《计划》出台的最重要背景。首先，就奥运会筹办自身而言，在获取优异奥运成绩之外，主要面临着观众、安保、志愿者等赛会课题。日本学者认为，非东道主出场比赛门票销售与观众换场、恐怖袭击与网络袭击应对、作为非英语圈东道主的志愿者组织和培训体系构建等，是东京奥运会筹办所面临的主要挑战。[1,2]其次，日本还将本届奥运会称为“复兴五环”，期望通过运动员精神带给灾区人民更多的勇气、感动和自信，通过举办奥运会促进受灾地区复兴，并向世界展示复兴面貌和传达(受灾时援助的)感谢。[3]此外，日本政府更是对2020年东京奥运的经济效应寄予厚望，希望借奥运契机“引爆日本经济”以摆脱持续15年的通货紧缩。日本经济产业界普遍认为东京奥运会将在申奥成功后7年间，每年对GDP产生1.1%左右的拉动作用，将为东京都大规模投资、旅游业、城市转型发展等带来契机。[4]

2013年获得2020年东京奥运会主办权后，日本体育行政体制改革得以大幅推进。2014年残疾人体育行政职能从厚生劳动省转移至文部科学省，正式进入残健融合一体化发展时期。[5]2015年10月作为文部科学省外局的体育厅正式成立，“厅长官”可以独自处理所掌管事务，为体育政策制定等带来直接影响。[6]与此同时，将厚生劳动省所辖“健康促进”和“老年人、残疾人福祉”相关事务，国土交通省、农林水产省、环境省等所辖“公园建设”和“旅游振兴、地方振兴”相关事务，外务省所辖“灵活运用体育开展外交活动”事务，以及经济产业省所辖“体育设施、用品产业”事务等，统一划归体育厅主导。这些改革举措很大程度上改变了日本中央体育职能多头管理的历史现状，有效提升了相关政策的协同能力。[7]

在体育事业发展的基本面上，结合《第1期体育基本计划》主要政策目标来看：截至2016年青少年体力持续微弱回升，但与恢复到1985年水平的政策目标相去甚远；2017年成年人每周1次以上体育实施率为51.5%(5年提高4%、目标为65%)，每周3次以上体育实施率为26%(5年提高1.6%、目标为30%以上)；竞技体育方面，2016年里约和2018年平昌分别实现了获得超过过去最多奖牌数目标，分列金牌榜第6位和第11位，距前5和前10名的政策目标仅一步之遥。国际大型赛事申办方面，则接连获得2019年橄榄球世界杯、2020年东京奥运会等赛事承办权，完全实现政策目标。在新增职能方面，日本每年国民医疗费用约为42万亿日元；2017年成年残疾人每周1次以上体育实施率为19.2%，完全未实施人群为58.9%；体育市场规模逐渐下滑至2012年5.5万亿日元后基本保持稳定，2015年外国体育游客数量为138万人次，体育关联消费约为2204亿日元。[8]

2 《第2期体育基本计划》的主要内容

《计划》以实现体育价值为理念，提出了“体育更迭、创造未来；Enjoy Sports，Enjoy Life”的口号，政策内容框架上还是分“中长期体育政策方针”和“今后5年综合性政策措施”两个部分进行阐述。“中长期体育政策方针”方面，为了向国民宣扬体育多元价值，创新性地从“体育改变人生、体育改变社会、体育连接世界、体育创造未来”等4个方面进行阐述。具体而言，就是要通过体育“实施、观赏、支援”让大家都能享受体育价值，以体育形成“健康、快乐、闪光”的生活方式，进而改变人生；通过体育价值分享改变人们的意识和行动，为实现共生社会和长寿社会、促进经济发展和地方活力做出贡献，实现体育改变社会；通过为实现尊重多元化的、能够在逆境中持续发展的“绿色、公平”的世界做出贡献，达成连接世界的目的；以2020年东京奥运会为契机开展“通过体育相连”国民运动，推进奥林匹克运动、扩大体育关联人群、推进体育界与其他领域合作，实现“一亿体育社会”宏伟目标。“今后5年综合性政策措施”的概要包括：4大政策目标、19个方面政策措施、128条具体措施，主要内容参见表1。

表1 《第2期体育基本计划》今后5年综合性政策措施(翻译整理自《计划》原文)

续表1

续表1

3 从《第2期体育基本计划》看日本体育政策新动向

3.1 体育行政政策课题应对能力明显提升

在《计划》制定过程上，先由体育厅长官向由体育领域有识之士构成的体育审议会提出了政策咨询，委托体育审议会进行专门研讨；体育审议会进行了5次、下设体育基本计划分会进行了11次专门会议，于2017年3月1日形成《答申》(政策方案)；在此基础上通过体育推进会议与其他府、省沟通协调后，最终制定了《第2期体育基本计划》，并由文部科学省正式发布。相对于《第1期体育基本计划》，体育厅在政策议程设立和政策方案选择上的自主性大幅度提升，这无疑有利于体育行政应对政策课题的时效性。比如，鉴于奥运竞技实力提升的紧迫性，《铃木计划》(2016年10月发布实施、内容与《计划》竞技体育政策基本一致)以体育厅长官命令的形式先于《计划》颁行就是力证。此外，体育厅的政策课题应对范围随着诸多职能划入扩大了，而相关职能人员的编入也有利于体育厅与相关府、省的政策沟通与协调。从这些方面看，在作为政策主体的体育行政升格为“体育厅”后，政策课题应对能力的提升是非常明显的。

3.2 体育社会价值和国民主体地位是新的政策方针

2020年东京奥运会等背景下，《计划》首次提出了“通过倡导体育价值理念，扩大体育关联人群、同各领域开展合作互动，进而实现‘一亿体育社会’”的日本中长期体育发展基本方针，这与2020年东京奥运会赛事愿景与理念可谓一脉相承。在政策方针内涵层面上，“体育改变人生和体育连接世界”实质上就是《第1期体育基本计划》7个方面政策方针在体育价值理念下的重新诠释。可见，“体育改变社会”才是日本中长期体育政策方针的新发展。具体而言，《计划》基于体育可以“引起人们共鸣与关联，进而改变意识和行为，成为一股强大的力量，为控制医疗费用支出、工作方式变革、地方社会发展、共生社会、延长健康寿命、创造经济和社区活力等做出贡献”的认识，指出要通过体育增进健康、提高残疾人体育实施率、建设露天体育场、提高残疾人观看体育比赛、体育产业化发展、促进地方活力、导入商业模式和提高收益等举措来实现体育的社会价值。另外，《计划》不仅在目标阐述中强调国民和体育团体才是体育事业主体，期望国民、体育团体、民间事业者、地方、国家等合力实现体育立国，更专门从便于国民理解的角度出发阐述了中长期体育政策方针，是日本体育政策第一次突出强调国民的政策主体地位。可以说，这是实现“一亿体育社会”目标的客观需要，也可能跟社会体育事业发展瓶颈下转变政策思路有关，无论如何是日本体育政策理念的一次重要突破。

3.3 残疾人体育和体育产业是实现体育社会价值的新重点

全面对比分析《计划》残疾人体育、体育产业、体育增进健康、女性体育、体育促进地方活力、促进国际社会和谐发展等，发展体育社会价值的具体政策举措，发现：从具体措施及其系统性来看，体育增进健康等4个方面基本是对《第1期体育基本计划》相关内容的继承与发展，变化不大；作为新划归体育部门主管的残疾人体育和体育产业，则是新时期政策突破的重点方向。残疾人体育振兴方面，在原来强调设施无障碍化与利用、鼓励残疾人体育发展等措施基础上，参照社会体育振兴构建起包括从学生到成年人、从体育实施到观看赛事、从环境创造到指导者培养与机会确保等内容的事业振兴体系，是今后5年真抓实干的重点之一。体育产业化发展方面，从政策措施到体系都是全新的，因为直接关系到被政府寄予厚望的2020年东京奥运经济效应，为《计划》所重视也是必然。这两方面在政策目标与措施上都提出了数个量化目标，行政主体对相关事业的重视程度可见一斑。

3.4 学校体育着重于强调自身发展

学校体育历来都是日本体育政策首要关注对象，《计划》在这方面也有新动向。青少年体育方面，虽然政策目标维持不变，但在政策措施上都有较大变化。《计划》以“以学校为首，充实青少年体育机会，确保运动习惯和体力提高”为政策措施，具体措施主要包括学习指导纲要修订、教员与指导者能力培养、运动部活动、安全确保、场地设施改善、全国体力与运动习惯调查等内容。进一步对比发现，《第1期体育基本计划》“围绕青少年的社会体育环境充实”相关内容不再出现，较为明显地体现出回归强调校园发展的政策倾向。大学体育方面，《计划》打破以往通常在其他事业政策措施中论及的惯例，基于只有良好发展的大学体育才能真正贡献于体育发展的认识，着重从促进大学高层对体育的理解、促进高校体育管理机构设置与人才配置、积极推动大学体育发展、创建日本版NCAA等措施出发提出了独立的大学体育振兴政策措施，较以往更加侧重于大学体育自身的发展。

3.5 竞技体育占据了大部分政府体育支出

不论是政策体系构建的系统性和有序性，还是包括奥运成绩在内的政策目标达成度，竞技体育政策都是近20年来日本体育政策最成功的部分。《计划》竞技体育政策主要包括：确立基于中长期目标的竞技力强化支援体系，构建挖掘和培养下一代运动员的战略体系，通过体育医学、运动科学、技术开发、信息等进行高等级支援，充实能够满足高水平运动员需求的训练据点等4方面政策措施。与《计划》同时发布的官方解读明确指出，将在国家、日本体育振兴中心、日体协、日奥委会和残奥委等沟通、协调与领导下，通过各中央竞技团体去落实上述政策，进而构建起竞技体育振兴的全日本体制。值得一提的是，作为核心措施的“构建高效运动强化中心PERFORMANCE”在里约奥运备战时就已经初步建成并投入使用，里约奥运会41枚奖牌中的40枚都出自在该中心进行集中备战的项目和运动员，效率惊人。高效运动强化中心是日本体育振兴中心(隶属于体育厅的体育行政法人、相当于我国事业单位)的下属机构，由该中心直接组织实施最高水平的奥运备战事业，说明日本竞技体育治理实质上已经突破了“只管不办”传统，全日本体制其实就是日本的举国体制。另外，从国家财政体育经费支出占比上看，自2008年国家训练中心投入使用开始竞技体育支出占比就超过了社会体育，2008-2010年间两者支出占比分别为21.1%和9.8%；而根据文部科学省公开的2018年度财政决算来看，在不计算作为非常规项目最大支出-国家训练中心扩建(均为100亿日元/年)情况下，两者大型项目财政支出占比分别为46.1%和6.85%，竞技体育经费支出再次明显膨胀。[9]综上，政策执行的国家参与，财政支出的实质性倾斜，加上竞技体育产出确定性特征下的业绩追求冲动，竞技体育日益占据了大部分的政府体育支出预算，一定程度上对社会体育形成挤出效应。

3.6 国民体育参与强调分类精准施策

《计划》社会体育方面的政策目标和措施内容的变化都不大，与《第1期体育基本计划》以“推进体育活动”和“创造体育环境”两大政策目标统领相关具体措施不同的是，《计划》在不同政策目标下以推进体育活动、推动体育无关人群、残疾人体育振兴、促进女性体育活跃、提高综合型俱乐部质量等为主题构建了各自的政策措施，体现出通过更多聚焦低体育参与人群以寻求体育参与(包括实施、观赏和支援等)突破的政策导向。另外，基于2020年东京奥运会是引导国民关注体育的良机，为了实现体育实施率目标(相当于要增加2000万体育实施者)必须立刻采取措施构建起更加有效的新路径的认识，2018年9月体育厅特别发布了“提高体育实施率行动计划”。该计划强调针对青少年体育实施两级分化、商业人士和女性实施率低、老年人体育实施的健康诉求、80%残疾人对体育无感等问题，分别以青少年、商业人士、老年人、女性和残疾人为对象提出相应的具体措施。与此同时，还从目的上将政策措施分为“促进体育关心”、“促进体育实施”和“促进体育习惯形成”等三类，以期提升政策的有效性，分类精准施策特点明显。

4 启示

4.1 加强组织协同，提高高水平竞技体育的投入产出比

2019年8月发布的《体育强国建设纲要》将国家体育训练体系构建和科技助力奥运列为九大工程中的两项，足见国家对高水平竞技体育工作的重视。国家体育训练体系构建工程的核心内容包括：建立科学训练复合型团队和“流水线”、“一站式”、“一体化”的高效工作模式；将训练中心升级打造成智能化科学训练基地；加快装备、器材和仪器等更新迭代，提高训练过程和状态监控的科学化、信息化水平；制定实施精英教练员千人计划；以国家体育训练中心为龙头，在全国规划布局区域性、特色化的训练中心和基地等。科技助力奥运工程则主要聚焦于奥运备战，通过复合型科研医疗团队、大数据管理系统、大型赛事科研医疗保障营等建设，为国家队奥运备战提供科学有效的系统性保障。简单对比就可以发现，两大工程建设内容基本对应并覆盖了日本21世纪以来逐步建立起来的高水平竞技体育强化支援体系的核心要素。日本近两届奥运会的优异成绩很大程度上得益于“高效运动强化中心”的持续建设与有效运转，该中心是《第1期体育基本计划》期间在国家训练中心和国家体育科学与医学中心基础上合并成立的，《第2期体育基本计划》又通过增设体育运动技术开发中心、高水平运动员数据中心、扩建国家训练中心等进行强化。虽然，日本最高层面竞技体育治理已经体现出举国体制特点，但其极高的投入产出比已经被世界各国所关注，我国同样也应该对此加以研究借鉴。2019年3月开始，所有被评估为可能获得2020年东京奥运会和残奥会奖牌的项目都集中在扩建后日本国家训练中心进行训练。在“高效运动强化中心”的统一调配下，保证了专项教练员、体能教练员、科研人员以及各种康复、营养和心理保障人员能各司其职相互配合，在运作上将集约和高效发挥到极致，还能更加及时地共享信息与经验、处理协作关系等问题。因此，我国应该尽早研究国家体育训练体系构建和科技组力奥运这两大体育强国建设重大工程之间应该如何更加高效地组织协同等问题，以提升高水平竞技体育的投入产出效率。

4.2 加强地方政策制定，切实提高群众体育参与率

近两年来，我国体育发展的宏观政策利好不断。2020年8月印发的《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》，将学校体育重心牢牢锁定在每一个青少年的体育锻炼上，“学会、勤练、常赛”的政策导向必将不断提升青少年一代的体育技能与运动习惯，假以时日肯定有利于群众体育发展。2021年3月发布的《十四五规划和2035年远景目标纲要》更是将“建成体育强国”明确为2035年基本实现的社会主义现代化远景目标之一，为体育事业发展确立了中长期政策方向。体育强国的基础是群众体育，作为建成体育强国的首要量化指标，经常参加体育锻炼人数比例要达到45%左右，这意味着2035年前我国至少要净增加1.8亿体育人口。不过，从近10年的发展数据来看，我国经常参加体育锻炼人数增长缓慢，体育人口甚至有所下降，一定程度上群众体育正面临着发展瓶颈期。日本在成年人体育实施增长趋缓、原有政策体系边际效应递减的背景下，在《计划》中提出增加2000万体育实施者的宏大目标，意味着要在5年内使半数以上的未实施体育者参与到体育活动中来。为此，《计划》政策措施着重于低体育参与人群，并配套细则在进一步分层分类的基础上采取了更加针对性的举措。目前，我国正在实施的全民健身计划已经关注到老年人、残疾人、农民、妇女等低体育参与人群，强调均等化的基本体育公共服务的供给。同时，在我国地方发展不均衡等综合背景下，只有充分发挥地方各级体育行政的积极性与主动性，才能结合地方实际制定出适宜有效的政策配套措施。尤其是东部沿海等较发达地区，可以借鉴日本治理经验分层分类地制定针对性举措，更加有效地促进低体育参与人群参与到各类体育活动中来。

4.3 加快形成新时期残疾人体育发展的顶层设计

我国残疾人体育是在稳定的政治、繁荣的经济、以及日渐完善的残疾人人权保障体系下从无到有地发展起来的，尤其是2007年《国务院办公厅关于进一步加强残疾人体育工作的意见》发布后更是取得了一系列引人注目的成绩。不过，随着发展的深入和残疾人体育诉求的提升，残疾人体育各事业领域都体现出一定程度的发展问题。以残疾人体育参与为例，当前政策主要还是在全民健身框架内考虑到了弱势群体，政策的导向性、约束力和支持度都明显不足，无法达到通过体育参与社会的目的。[10]总体上，迫切需要尽快完成残疾人体育发展相关顶层设计，以：明确公民体育权利与政府责任、确立残健融合发展目标、体育行政职能管理归口等阻滞残疾人体育发展的宏观要害问题。[11]虽然，日本通过《第2期体育基本计划》为残疾人体育振兴构建起系统性政策措施以全力推进残健融合发展的直接借鉴性可能不强，但是在获得2020年东京奥运会举办权后迅速采取残疾人体育职能改革等一系列改革动作，厘清理顺残疾人体育管理职能，为《计划》全面政策干预残疾人体育发展建立起必要前提值得我们关注。在当前我国社会主要矛盾发生了新的转化，又恰逢即将举办2022年北京冬奥会之际，应该发挥我国制度优势抓紧研究、加快形成新时期残疾人体育发展的顶层设计，通过系统性部署来推动残疾人体育的高质量发展。