河南省长垣市农民宅基地使用权流转现状问题与解决对策研究

河南财经政法大学 赵正豪

一、引言

2015年全国人大授权全国三十三个区县进行宅基地制度改革，在试点中可以在有条件的情况下进行宅基地使用权跨集体流转。农村“三权分置”政策和我国2014年以来的宅基地改革政策基本吻合，区别之处在于“三权分置”改革提出是建立在维持宅基地作为农民居住用房的基础上，对目前的宅基地限制问题指出了完善的方向。农村“三块地”改革的核心是宅基地改革，宅基地改革的核心是适度放活宅基地使用权流转，在改革背景下进行宅基地使用权的去身份性探索。

二、文献综述

近些年来，随着国家土地政策的不断变化，农村宅基地逐渐成为国家土地改革的重点，关于农村宅基地的研究也越来越多。王琪(2018)认为，我国农村宅基地的问题包括限制流转不利于城乡协调发展、大量的土地资源浪费和不规范的宅基地隐形交易市场、宅基地法律不能满足现实需要，因此他提出要放宽流转限制，建立规范的流转市场，借助“三权分置”思想改造使用权，借鉴其他地市的经验[1]。张巧巧等(2017)从共享富民视角研究农村宅基地流转发现，江苏苏北地区农村宅基地流转形式多样、农民关于宅基地的法律认知不全、严重存在“一户多宅”情况、宅基地流转管理制度不完善、流转纠纷解决法律机制不健全等，同时提出要增强农民的法律意识，完善并严格遵守“一户一宅”制度，建立统一、有序的宅基地流转市场等[2]。宋志红(2016)研究发现，我国禁止宅基地使用权向本集体以外的主体流转，这就导致私下流转现象大量存在、大量宅基地闲置浪费，因此他提出确权颁证，同时要解决公平分配，为流转设定必要的限定条件，建立内外有别的分类流转，农民集体优先购买权，宅基地流转建立在当地产权交易中心公开交易并在集体备案，改革要因地制宜，分区逐步推进等[3]。

陈然等(2016)从增加农民财产性收入视角分析宅基地流转制度创新，认为要从立法层面使宅基地使用权能够合法流转、打破对宅基地使用权的限制、建立宅基地流转市场、调节使用权的流转收益分配机制[4]。王焕军等(2015)认为，农村宅基地使用权流转制度改革需要规范使用权流转立法、建立使用权流转制度、建立使用权流转的收益分配机制[5]。余永和等(2014)通过分析严禁流转和自由流转两学派的观点认为，严禁流转已经无法适用市场化与城镇化要求，而私有化也并非是宅基地改革的方向，农村宅基地制度的有效路径是集体所有制下规范流转[6]。张克俊等（2020）适度允许宅基地使用权跨集体经济组织转让[7]。

通过对以往文献的梳理与总结可以看出，由于农村土地改革，特别是宅基地的改革还处于试点阶段，而且由于宅基地问题的多样性，大多数学者会选择某一地区进行研究，针对具体问题具体分析。

在以往的研究中，学者们已经取得很多成果，但也存在一些不足。随着宅基地制度的改革，有一小部分地区已经开始进行宅基地流转的试点，这也意味着宅基地流转行为是一种国家认可的行为。因其政策的变化，以前没有这方面的政策引导，也无法创新制度，学者对宅基地使用权跨集体流转行为方面的研究相对较少，因此，本文以国家宅基地试点地区农户宅基地使用权跨集体流转进行研究。

三、研究区概况

河南省长垣市基本情况：长垣位于豫东北地区，是郑州、新乡、濮阳、菏泽、开封等城市群的中心，南与兰考相连，西与封丘、延津毗邻，北与滑县、濮阳县相接、冬季干冷，居住环境适宜，具备发展农业的良好条件。长垣是黄河冲积平原的一部分，境内无高山，海拔57.3-69.7米之间，地势平坦低洼，黄河大堤将该县分为两部分，堤西面是黄河冲积平原，地势多平坦，堤东面是黄河滩区，地势南高北低、西高东低。

社会、经济概况：长垣县域面积1051平方公里，耕地面积86万亩，598个建制村。长垣是省直管县，经济水平较为发达。2019年长垣地区常住人口有77.91万人，其中城镇人口有37.28万人，城镇化率47.85%，接近河南省各地市城镇化的一般水平。

四、现状

（一）长垣人口经济现状

长垣县户籍总数有28.6万户，户籍人口有87.83万人，常住人口有77.91万人，城镇人口有37.28万人，城镇化率47.85%。农村居民人均可支配收入达21610.4元。长垣农村居民点面积为11985.51公顷（表1）。

表1 长垣农村基本情况表

（二）收入来源

根据调查，长垣收入来源为务农的占比较高达到40%，接近于总数的一半，收入来源为外出打工的占比仅为10%，90%的农民选择留在本地工作。本地工厂比较聚集，所以很多农民还是愿意留在本地，并且常住人口从2018年至今已经增加了13万人（见图1）。

图1 长垣农村家庭收入来源

（三）家庭拥有空闲宅基地情况

在本次调查中，农户家庭中拥有空闲宅基地的占比达为23%，农户家庭中没有空闲宅基地的占比达到77%。从以上样本数据发现，拥有空闲宅基地的农户数量占比较重，大量的宅基地闲置，严重浪费我国土地资源，一宅多户的情况多有发生。我国一直是人多地少，资源紧张，宅基地大量闲置不符合国家和发展（见图2）。

图2 长垣空闲宅基地情况

（四）宅基地流转行为

在本次调查中，农户有流转行为的占比为82%，农户无流转行为的占比为18%。很多不愿意流转的也多有发生流转行为，但是还是不懂什么是宅基地使用权流转，对这方面还不是很了解，这就造成宅基地流转市场和交易的混乱，归根结底还是没有一个完善的流转秩序和规则。长垣县共出台改革配套文件43个，实现了三项试点之间、三项试点与相关改革任务的同步开展、深度融合，已完成集体经营性建设用地入市192宗3657亩，成交金额3.11亿元，通过入市不断释放改革红利，被征地农民综合收益较之前提高40%。在全国较早出台了《长垣县宅基地“三权分置”指导意见》，探索并实践了“三权分置”实现形式，腾退宅基地7207亩，安排专项资金3000万元。

五、现状及问题分析

（一）现状分析

根据长垣县自然资源统计数据，长垣县宅基地使用权流转现在还处于萌芽阶段，各种隐形流转出现，让政府也无法真正了解农村宅基地流转的情况，总结一下，总共有四个方面的因素严重影响长垣县宅基地使用权流转的活力：1，宅基地使用权流转如何来定义，在法律中是非常模糊的，并且流转方式是如何来实现的，是一个值得深思的问题；2，宅基地隐形市场成本太低，并且没有监管部门，造成了无人监管的混乱局面；3，由于市场混乱，造成了价格没有一个标准，让买卖双方无法信服；4，民众不了解政策，感觉麻烦就不想流转。因此，在现实中，很多老百姓都是通过私下的“隐形流转”，即私下的未备案的宅基地流转。

（二）存在问题

1.宅基地使用权流转的立法缺陷

我国法律现阶段对宅基地使用权是否可以流转的态度极为模糊不清，宅基地使用权立法存在一定的滞后性。从第一章的梳理可以看出，我国在近十几年来在宅基地使用权的流转方面的法律规制一直处于半空白状态，另外，立法对宅基地使用权流转的限制与其权能相矛盾，最核心的价值就是其使用价值。宅基地使用权既然已经从所有权中分离出来，被《物权法》界定为独立的物权，那么，《物权法》一方面承认宅基地使用权的物权性质，另一方面却又对其物权中的处分权能施加阻碍，就凸显出了立法的矛盾。

2.宅基地使用权流转市场保障问题

很多老百姓不愿意退出宅基地，很大一部分原因是自身得不到保障，退出宅基地后生活没有保障。交易市场混乱，大部分村民对流转后是否有法律纠纷对此一片模糊，并且价格是随意制定的，并没有一个指定的标准，让买卖双方无法达成一个满意的价格，市场也需要配套的管理制度和体系，这是至关重要的。

3.宅基地使用权流转心理预期大

现实生活中，村民对价格预期过大，导致雷声大雨点小，并且宅基地的所有权是归村集体的，所以村集体也是抱着想分一杯羹的态度，很多村民对于宅基地使用权流转均抱着一种观望的态度，没有一个标准去衡量宅基地使用权的价格，并且国家和政府没有出台相关的政策，导致村集体也无法引导村民，因此迫切需要指导文件并得到政策执行的具体指导。

六、建议和措施

（一）完善宅基地的法律法规制度

扩大宅基地流转范围。在我国的法律规定中，农户流转宅基地只能在本集体中进行，这与我国《物权法》中农户宅基地使用权的用益物权不符，农户的宅基地使用权应发挥其真正的财产性功能。长垣县作为宅基地改革试点地区，在2018年3月发布的《长垣县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》中，对符合集体经营性建设用地入市有关规定的也可进行流转。从文件中可以看到，流转的范围还是集中在本集体经济组织，外部人员不能参与其中，这极大地限制了农户宅基地流转行为，大多数本集体的农户没有流转宅基地的需求，这一规定严重影响农户宅基地使用权用益物权的发挥，农户不能通过流转宅基地获得收益，这在一定程度阻碍了整个市场的发展。农村要想实现乡村振兴、发展经济，其土地市场化是必走之路，在不改变宅基地所有权性质和土地用途的条件下，建议政府修改这部分法律，释放农户宅基地用益物权的更多属性，允许农户的宅基地流转到本集体以外的地方，让本集体与其他集体、本集体与城镇之间能够自由流转土地，让农户对于宅基地使用权具有自主支配能力，不断推进宅基地登记确权工作。其次要加强组织领导，实行多部门联合办公，国土、农林畜牧等多部门共同工作，组织领导越好，其工作效率越高。

（二）建立健全宅基地市场交易体系

宅基地使用权属于一种特殊的社会商品，仅通过价格进行调节会让部分农户的利益受到损失，这就需要政府机关建立一个宅基地使用权流转交易市场或者将使用权纳入农地交易体系中，让它能规范交易。在交易中提供专门的政府性交易平台，为广大农户提供准确的价格指导，方便交易双方合理进行交易，防止恶性交易，保护农户的权益。在交易的后期，为交易的双方提供法律咨询，方便解决交易后产生的各种问题。政府性的农村产权交易服务中心可以设置县乡村三级办公地点，方便农户进行宅基地使用权的流转，同时也可提高政府的工作效率。

（三）建立宅基地使用权流转配套制度

结合实际情况和原有的国土地价情况，着手制定适用于本地的《农村宅基地基准地价》和《农村宅基地地价评估机制》，在宅基地交易市场中组建第三方评价机构来评估价格是否公平公正，评估专家可由住建、国土、财政、银监等职能部门和相关商业银行的专业人员组成，充当引导角色，并且出具书面评估报告，完善并且规范宅基地流转交易市场的引导制度和体系。

（四）加大宣传宅基地使用权流转的政策

改革能否有效实施，在于各级政府的执行。农村地区因其受教育程度、人口老龄化等问题，对于国家政策的理解相对于城市地区要慢一些，因此需要各基层政府部门加大对政策的宣传力度，让其更通俗易懂，更容易被农民群体接受。我们得知，大多数农户对于宅基地相关政策是不了解的，对于政策的不了解也导致他们会错过国家相关的福利，或失去利用国家政策增加自己收入的机会。推动农村宅基地使用权流转，首先要让村干部进行系统的学习，达到一定的工作能力，其次要通过发放宣传页、在村内广播给农户讲解国家政策，提高农户的思想认识，最后通过典型案例让农民看到实实在在的福利。

（五）加强农村宅基地规划的资金投入

要从合理规划建设的角度着手，推进农村宅基地的集约利用和构建，从而保证宅基地集约利用的顺利进行。政府应该根据本地的实际情况，完善各乡镇农村宅基地建设的内容。同时要依据科学、合理的原则对新增宅基地进行布局，严格实行统一规划管理。要加大对宅基地的资金投入力度，政府和村集体要千方百计扩大收入来源，提高资金利用效率。加强对闲置宅基地的管理，增加人力、物力和资金方面的投入，由当地政府牵头，整理清查闲置宅基地，对较长时间内空置地实行统一腾退和清理，增加宅基地的利用效率。

七、结语

现有的宅基地政策具有滞后性，从长远来看，完善宅基地使用权流转政策是十分重要的，各种宅基地使用权跨集体或者村集体内部流转保障制度没有完善，交易市场需要更多的市场行为规范，让更多的村民了解宅基地使用权流转的相关政策是十分重要的。