长株潭城市群高层次人才引进政策实施效果评价*

王晶，彭丹妮，张静

1.中南林业科技大学物流与交通学院；2.湖南师范大学旅游学院；3.中南林业科技大学国际学院

随着我国人才强国战略的进一步实施，全国各省市为响应党中央号召，掀一场声势浩大的人才引进浪潮。作为湖南省经济发展核心的长株潭城市群以长沙、株洲、湘潭三市为主要城市，同时也包括周边岳阳市、常德市、益阳市、衡阳市、娄底市。近年来，长株潭城市群协同发展逐步向纵深推进，整体实力和竞争力明显增强。为了吸引更多的优秀人才流入本地，促进当地创新创业的发展，联动提高整个湖南省的经济发展水平与竞争力，长株潭城市群因地制宜出台了一系列人才引进政策。例如，2018年7月公布的《长沙市人才绿卡服务手册》和《湘潭市产业人才引进三年行动计划（2017-2019年）》，以及自2014年开始实施的《株洲市万名人才计划》和2018年发布的《株洲市顶尖人才引领工程实施细则（试行）》，这些人才新政都受到了各类人才和社会各界的广泛关注。但是，迄今为止，有关上述各项人才引进政策的实施效果分析与评价几乎没有。一项公共政策缺少了评价与反馈，就不能及时发现并解决政策中存在的问题，那么政策的实施效果也会大打折扣。通过回顾人才政策评价的相关文献发现，绝大部分作者都是从政策制定者（即政府）的角度评价人才政策，少有作者站在人才政策的政策实施对象（即人才）的角度进行考虑。本文旨在调查政策实施对象对长株潭城市群高层次人才引进政策的真实评价，建立政策实施效果评价指标体系，定量分析政策的实施效果，并针对评价结果为完善人才政策体系提出有参考价值的建议。

一、文献综述

2002年5月7日，中共中央、国务院办公厅印发《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，提出实施人才强国战略，此项举措推动了国内学术界对人才引进政策的研究。李艳萍等[1]运用内容分析法，从人才政策效力、政策价值、政策环境、政策工具等四个方面评价了中关村以及东湖高新区的人才政策。王永春[2]对地方高校的柔性人才引进方式进行了客观的总体评价并提出建议。王燕[3]对比分析了发达国家的人才政策，并对我国地方人才政策内容以及政策实施效果进行了评价。张敏[4]从财税金融、人才培训、创业扶持、人才流动等方面对内蒙古人才政策进行评价，并提出构建适应高质量人才发展的人才体系路径。张兰霞等[5]运用QFD方法，以辽宁省为例对海外人才引进政策实施效果进行评价。秦秀睿[6]梳理了近二十年的济南市人才政策文件，通过比较分析济南市与南京市、福州市以及杭州市的人才政策实施情况，为济南市人才引进政策改进提供借鉴。

总体来看，国内学者对人才政策及其评价的研究大多都是从政策制定者的角度进行分析，鲜少从政策实施对象的角度进行评价。由此，本文基于政策实施对象对长株潭高层次人才引进政策进行分析和评估，利用数学模型建立评价指标体系，并提出针对性的优化建议，以期提高长株潭城市群高层次人才引进政策的综合效力。

二、长株潭城市群高层次人才引进政策概况

通过对比分析政策内容发现，三市的人才政策都是响应湖南省政府出台的“芙蓉人才计划”，在具体措施上基本符合当地经济发展，做到了因地制宜。具体内容如下：

（一）引进补贴

长沙市对新引进的A（国际顶尖人才）、B（国家级领军人才）、C（省市级领军人才）三类领军人才，分别给予200万元、150万元、100万元奖励补贴。对产业领军人才及团队可给予1000万元项目资助。对市级高层次紧缺急需人才，根据人才类别分别给予50万元、30万元、15万元奖励补贴。对自主择业在长沙创新创业的高层次军事科研人才，综合其职称与科研能力，分别给予50万元、30万元、15万元奖励补贴。

株洲市对全职引进的A（国内外顶尖人才）、B（国家级领军人才）、C（省级领军人才）、D（市级领军人才）、E（高级人才类人才）类人才分别给予200万元、100万元、50万元、20万元、10万元安家补贴，柔性引进的A、B、C三类人才分别每年给予最高10万元、8万元、5万元补贴，享受期限不超过三年。遴选100名创新创业领军人才，给予最高100万元项目扶持。对自主申报入选和引进外地入选的国家千人计划、万人计划等领军人才，经认定享受同等待遇。

湘潭市对新引进到企业和市属科研院所全职工作的A（顶尖人才）、B（领军人才）、C（高端人才）类人才，分别给予500万元、300万元、100万元奖励。柔性引进的人才，每年分别给予50万元、30万元、10万元奖励，奖励时间不超过3年。

（二）保障与福利

在保障与福利方面，长株潭三市有着高度相似的人才引进政策。子女入学方面，经市级认定的A、B、C类高层次人才，其子女可在市属中小学校、幼儿园就读入园，入选市级紧缺急需、贡献突出的D类高层次人才子女，根据意愿和实际情况，相对就近统筹安排。配偶安置方面，原在机关事业单位工作的，可按对口部门予以安排，其他类型的由有关部门（单位）优先推荐就业。为了给高层次人才提供全面便捷的医疗保障，长沙市设立“人才绿卡”服务，湘潭市设立人才就医“绿色通道”。除此之外，湘潭市在给予企业引进的高层次人才一次性住房补贴、安家费之外，还给予税收方面的优惠。

（三）创新创业平台建设

长沙市十分关注创新创业平台的建设，预计建设200家以上的创业孵化平台，并同时给予20-200万元的资金支持以及技术支持。凡是向各类创新平台购买技术开发等科技创新服务的中小微企业都给予支持。大力支持融资机构为人才创办企业以及小微企业提供信贷支持，并放宽贷款额度，建立健全政府性融资担保体系。

株洲市全力支持各类人才创新载体的建设，按照资质和潜力确定级别以及补贴金额，最高级别可获得50万元补贴。对人才企业研发生产的创新产品，按80%给予最高50万元保费补贴。同时，以最高50万元的投资补贴帮助具有潜力的初创企业。对人才以科技成果在湖南股权交易所株洲分所注册股份公司进行股权融资的，给予最高50万元补贴。

湘潭市呼吁专业机构、民间企业能够参与到创新创业平台的建设中来，除了对新引进的创新创业孵化平台给予最高300万元的资金支持之外，分别针对国家级、省级、市级企业孵化平台设置了三档资金资助，最高50万元。对于扶持中小微融资平台的建设，湘潭市与长沙市政策基本一致。

三、基于政策实施对象的高层次人才引进政策实施效果评价过程

（一）评价指标的选择

站在人才引进政策实施对象的角度，鲍思特提出了公共政策评价七项原则，即效率、效能、公平性、充分性、适当性、反应能力以及执行能力。本文在综合分析和归纳现有研究成果的基础上，筛选出4项一级指标进行评价分析，即效益、效率、公平性以及充分性，具体如表1所示。

表1 评价指标体系

（二）权重的确定

本文通过德尔菲法确定各级指标的权重，由四位公共政策、人力资源管理等研究领域的教授组成专家小组，综合各组专家的结论得出各级指标的重要性矩阵（即判断矩阵），最后用层次分析法计算指标权重。

1.一级指标权重计算

将本论题相关背景信息传送给选定的相关专家，使其独立作出4个一级指标对于长株潭高层次人才引进政策实施效果的重要性判断，按照1-9的重要性程度进行赋值：1表示两个元素具有同样的重要性，9表示前者比后者极端重要。经过与专家多次协调和讨论，得到判断结果基本一致的判断矩阵。

首先，采用和法计算出四个指标的相对权重，具体的公式为：

一级指标权重集W={0.32,0.36,0.13,0.19}。

随后，计算判断矩阵的最大特征值，公式为：

计算一致性指标，公式为：

可得出λmax=4.02，C.I.=0.020。查得n=4时的R.I.=0.90，一致性比例为C.R.=C.I./R.I.=0.022<0.1，因此该判断矩阵通过一致性检验。

2.二级指标权重计算

二级指标权重集W1={0.0 7,0.5 9,0.1 4,0.2 0}，W2={0.08,0.24,0.14,0.54}，W3={0.04,0.28,0.09,0.28,0.13,0.18}，W4={0.45,0.07,0.12,0.24,0.12}。

通过表2的一致性检验结果可知，该判断矩阵通过检验，能够为权重的确定提供科学依据。

表2 二级指标判断矩阵的一致性检验结果

四、长株潭城市群高层次人才引进政策实施效果评价

（一）数据来源

本文站在政策实施对象的角度评价人才引进政策，因此数据主要来源于高层次人才对人才引进政策的满意度调查。本文通过在见数（Credamo）平台发布200份《长株潭高层次人才政策实施效果评价问卷》，推送至目标人群进行数据收集与分析，回收200份问卷，其中，无效问卷19份、有效问卷181份。然后，平台自动为补齐19份无效问卷进行了第二轮的发布，最终收齐了200份有效问卷。本文综合来自长株潭三市享受了人才政策的有效样本数据进行计算与分析，得到长株潭城市群人才政策的总体实施效果评价结果，为长株潭城市群的人才政策提出综合性的建设意见提供依据。以下是200个样本数据对长株潭人才引进政策实施效果满意程度的打分，分值由1-5的数字组成，分别代表很不赞同、不赞同、一般、赞同、很赞同。

（二）数据的处理与检验

由于进行评价人才政策所涵盖的方面很广、内容庞杂，评价指标都是定性描述，评价者在评价过程中容易掺加个人主观因素，存在明显的模糊性，因此利用模糊综合评价法对数据进行处理。

U表示一级因素集，U={效益，效率，充分性，公平性}，U1、U2、U3、U4表示二级因素集。指标体系在五个评分等级下的评价矩阵为 R1、R2、R3、R4：

由评判模型B=W*R可得：

B向量中对应于“赞同”的评分结果数值最大，可知由模糊综合评价法得出的评价结果为“赞同”。

五、研究结论与建议

根据模糊综合评价法得出长株潭人才引进政策的评价结果为“赞同”，说明长株潭城市群人才政策实施效果不错，政策实施对象的满意度比较高。根据问卷调查数据可以较直观地发现长株潭城市群人才政策的各个薄弱方面，以下是结合具体的人才政策内容得到的研究结论与管理建议。

（一）完善人才引进政策

一项政策是否具备相关的配套措施以及完整的实施措施才是体现政策完整性的关键。经过上述政策评价结果可知，长株潭三市的人才政策都有待完善之处。首先，对于“提供配套的创新创业优惠政策”有多达14人选择“很不赞同”，“提供完善的融资支持机制”有38人选择“一般”、22人选择“不赞同”，因此需要完善创业创新扶持政策，将具体的扶持措施以及融资优惠措施分别细化，加大对创新创业人才的扶持力度，完善融资担保体系，拓宽融资渠道。其次，对于“提供完善的权益表达机制”，有35人选择“一般”，可以完善人才的权益表达机制，建立权益表达平台，及时更新相关的电子档申请表格，确保高层次人才诉求有道。再者，对于“提供全面的保障与福利”，有19人表示“不赞同”，而保障制度中最容易忽视的就是安全性保障。高层次人才是引领国家未来发展的精英，要更加重视其人身以及财产安全。可以通过设立门卫室、对其账户等个人信息以及工作相关设备进行加密等方式强化其个人以及财产安全的保障。最后，在“对人员的引进方式以及考核科学且公平”方面，41人选择“一般”、27人选择“不赞同”、8人选择“很不赞同”，由此可见，还需完善人才管理方式，应当协助企事业单位引进多样化、科学化、因地制宜的人才引进及招聘、考核方法和人才激励政策，更科学有效地管理人才。抓住本地高校、外地以及海外这三个人才引进渠道，做好人才培训工作、上岗培训以及脱产培训相结合，充分挖掘人才的潜在价值。

（二）注重政策的稳定性与变动性相结合

可以看到，长株潭三市现有的人才政策都是2017年、2018年发布的试行版，长沙市经过长达三四年的实践摸索，2021年将出台修改完善后的22条人才新政，而湘潭市、株洲市的人才政策完善进度相对较慢，最新政策仍停留在2019年年底出台的几项补充政策。同时，三市的人才政策都缺少反馈机制，这会降低政策的满意度与有效性。因此，长株潭三市政府在制定人才引进政策时需要考虑多方因素，制定出能在合理期限内保持稳定且相对完善的政策，确保该政策在有效期限内能依靠其完备的配套政策以及具体措施方法发挥作用，与此同时，又要注重政策的与时俱进，及时跟进中央相关重大政策方针动向，对人才引进政策进行调整。发现问题才能解决问题，为了优化人才引进政策，需要定时对政策实施效果进行追踪，完善人才意见反馈平台，以保证政策实施效果。

（三）注重政策的效率性与公平性相结合

人才政策坚持效率优先的原则，就是做到通过调研制定人才需求计划，根据计划设定该时段的人才引进目标，依照人才引进目标规划与调整政策的具体措施，并定期重复以上工作。这样“以需定产”、明确目标的方法使政策制定更加科学合理。本文调查数据中，对于“行政审批手续精简快捷周期短”，32人选择“一般”、25人选择“不赞同”、10人选择“很不赞同”，在“快速且耐心回应与改进相关的建议与申诉”方面，多达48人表示“一般”，在“提供完善的服务站点”方面，有22人选择“不赞同”。由此可知，相关部门应当精简行政手续，提高手续处理的速度，工作人员要有热情、耐心、细致的服务态度。同时，较为重要的“提供方便快捷的项目立项以及资金支持”指标方面，有29人表示“一般”、19人表示“很不赞同”，因此需要加快完善人才服务机制，整合人才办事渠道，减少人才办事的繁琐环节，对人才重视的服务进行提质增速。坚持效率为主原则，同时需要兼顾公平。公平性指标有16人对“不存在性别或者种族，地域歧视以及其他歧视”表示“不赞同”，长株潭人才引进政策应当规避地域、人种、性别等其他歧视。有35人对“对于自主引进的同级别人才一视同仁”表示“一般”，可以出台具体的政策文件区分企事业单位引进、自主引进以及柔性引进等三类引进方式引进的人才所享权益的异同点，必要时给出合理解释。另外，需要重视本地人才的福利与保障工作，避免过于重视外地人才引进工作而忽视吸引、稳定以及留住本地人才，充分挖掘本地人才潜力。

（四）注重长株潭城市群人才引进政策的一体化

总体来看，长株潭三市人才政策不统一，并没有充分发挥城市群一体化的政策优势，这使得长株潭城市群在与珠三角、长三角以及京津冀的人才竞争中丧失优势。三地政府可以加强合作，推出推动三地人才互通互融的政策，破解三地人才流通过程中的束缚和障碍。推动长株潭一体化发展，打破长株潭三地户籍壁垒，促使人才无障碍流通。在人才保障方面，建立完善的人才保障体系，使湘潭与株洲符合条件的高层次人才也享有“长沙绿卡”的服务特权。在子女入学、配偶安置、医疗保障、税收优惠、住房补贴等保障与福利方面，尽快出台相应的统一措施，加快长株潭人才一体化进程，提高长株潭城市群对高层次人才的吸引力。在交通运输方面，李东林认为，加快建设长株潭交通一体化有利于促进人才互相流动、交流学习，他建议将长株潭城际通行进行公交化，同时将株洲、湘潭纳入长沙地铁规划范围，由此既可打造城际出行“半小时公共交通圈”，加速长株潭融城步伐，又可弥补三四线城市的公共交通资源劣势，为湖南区域经济社会发展增添动力和活力。