行政公益诉讼结案方式的探索及其意义

摘    要：我国行政公益诉讼制度在构建上的显著特点是诉前程序和诉讼程序的“双阶”架构，其个案既可在诉前程序结案，也可在诉讼程序结案。根据《行政公益诉讼办案指南（试行）》的规定，诉前程序和诉讼程序中各有3种结案方式，然而，这6种结案方式并不能完全满足行政公益诉讼实践的需要。A省B市在司法实践中探索了一种新的结案方式，即在满足特定条件的前提下，检察机关在诉讼阶段建议人民法院终结诉讼，人民法院审查后裁定终结诉讼。这种结案方式能够承继并强化诉前检察建议的监督效力，弥补检察机关以撤回起诉方式结案的缺陷，同时有利于通过行政诉讼程序规则达致多方共赢的效果。

关键词：行政公益诉讼;结案方式;诉讼程序;终结诉讼

中图分类号：D925.3               文獻标识码：A                文章编号：2095-7394（2021）03-0068-06

一、行政公益诉讼的常态结案方式

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条第4款规定了行政公益诉讼制度，其在构建上的显著特点是“双阶”架构，即由诉前程序和诉讼程序构成。诉前程序是检察机关向人民法院提起诉讼的必经程序，但诉前程序的启动并不必然导致检察机关向人民法院提起诉讼。检察机关在诉前程序通过检察建议督促行政机关履行职责，如果行政机关依法履行了职责，检察机关不再提起诉讼;如果行政机关不依法履行职责，则检察机关再依法提起诉讼。概言之，并非每个行政公益诉讼案件均需经过诉前程序和诉讼程序两个阶段，但就制度构成而言，诉前程序与诉讼程序均属于行政公益诉讼制度的构成要件，两者一起构成完整的行政公益诉讼制度。

据此，行政公益诉讼案件既可能在诉前程序结案，也可能在诉讼程序结案。然而，《行政诉讼法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）均未明确规定诉前程序结案方式。不过，根据《行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》），诉前阶段结案有3种方式：一是提出检察建议前的终结审查，根据《办案指南》的规定 ，应当制作《终结审查决定书》。这种终结审查适用于下列情形之一“经审查不存在行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家利益或者社会公共利益受到侵害情形的;行政机关在检察机关向其提出检察建议前已依法履行职责，国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的;其他应当终结审查的情形。”①二是提出检察建议后的终结审查，《办案指南》规定，提出检察建议后，无论行政机关回复与否，检察机关均应当开展跟进调查，以判断行政机关是否依法全面履行了职责，国家利益或社会公共利益是否得到了有效保护，若行政机关全面履行了检察建议，尽管《办案指南》没有规定此种情形下应当终结审查，但此种情形下终结审查是题中之义，从程序规范的角度而言，此种情况下也应当制作《终结审查决定书》。②三是报批后省级检察机关决定不起诉的结案方式，《办案指南》规定，省级检察机关可以根据本地情况，建立拟起诉案件的审批、备案制度，省级检察机关在审批中决定不提起诉讼的，制作《结案决定书》结案。③

如果检察机关提起了行政公益诉讼，根据《两高解释》和《办案指南》的规定，诉讼阶段也有3种结案方式：一是人民法院针对行政公益诉讼起诉书的诉讼请求，区分不同情形作出判决，主要包括判决驳回诉讼请求、判决撤销或部分撤销行政行为、判决确认行政行为违法或无效、判决行政机关履行或继续履行行政职责等。④二是人民法院针对起诉人变更的诉讼请求，作出确认原行政行为违法的判决，此种结案方式适用于在案件审理过程中，被告纠正了违法行为或者依法履行了职责，人民检察院随之变更了诉讼请求，请求确认原行政行为违法的情形，以及符合《行政诉讼法》关于变更诉讼请求的其他情形。⑤三是人民法院根据起诉人的撤回起诉的要求而作出准许撤诉的裁定，此种结案方式在实体法方面的要求与第二种结案方式适用的情形相同，只不过检察机关不是变更了诉讼请求而是决定撤回起诉。⑥

二、A省B市司法实践的探索：人民法院裁定终结诉讼

前述行政公益诉讼的6种结案方式，并不能完全满足司法实践的需要。A省B市通过司法实践探索了一种新的结案方式，即诉讼阶段检察机关提出终结诉讼的建议，人民法院审查后裁定终结诉讼。A省B市对这种结案方式适用情形的探索，可以用案例加以说明。

案例一：2017年9月至12月期间，吴某某、陈某某、杨某某租赁了某公司位于固镇县湖沟镇魏庙新村的厂区，架设炼铅设备，非法进行蓄电池拆解，提炼重金属铅，产生的废液严重污染附近沟壑底部土壤，使周边环境遭受污染。2018年7月13日，固镇县人民检察院向固镇县环保局送达检察建议书，建议该局及时封存厂区内的污染物，避免污染扩散，并要求其15日内书面回复处理结果。该局在规定的期限内明显未全面履职，固镇县人民检察院遂向固镇县人民法院提起行政公益诉讼，要求判决该局怠于履职、未全面履职，构成违法，并判令该局继续履职。案件审理过程中，该局依法全面履行了职责，对污染现场进行了清理，恢复了水土原状。起诉人遂向固镇县人民法院建议终结诉讼，后者审查后裁定终结诉讼。⑦

案例二：五河县人民检察院于2018年5月25日向五河县商务局送达检察建议书，建议该局依法处罚6家违法经营的加油站，并责令他们停业整改，完成双层罐或防渗漏改造。同年7月25日，该局回复五河县人民检察院，说未完成改造的加油站均被查封，停业等待整改。五河县人民检察院跟进调查中发现仍有加油站继续经营，且发现该局对相关加油站的行政处罚未到位，认为该局对辖区内加油站的监管不力属于行政不作为，遂向五河县人民法院提起行政公益诉讼，要求判令该局履行监管职责，对6家加油站行使行政处罚权。案件审理过程中，该局依法履行了职责，起诉人认为提起行政公益诉讼的目的已全部实现，再继续行政诉讼程序已无必要，遂向五河县人民法院建议终结诉讼，后者审查后裁定终结诉讼。⑧

案例三：2010年以来，怀远县淝南镇曹沟村村民陈某某、朱某某、葛某某未依法办理环境影响评价登记备案手续，在未建设污染防治配套设施的情况下，私自搭建了简易鸡棚，进行规模化养殖，严重影响了周边村民的正常生活和学校的正常教学秩序，危害了居民的身体健康。2019年6月17日，怀远县人民检察院向蚌埠市怀远县生态环境分局发出检察建议书，要求对陈某等的养殖场进行处理，消除污染。该局未依法履职，导致社会公共环境持续处于受侵害状态。怀远县人民检察院遂向怀远县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令该局继续履行环境监管职责。案件审理过程中，该局依法履行了职责，拆除了养殖场的设施并消除了环境污染。起诉人认为行政公益诉讼的目的已经实现，遂向怀远县人民法院建议终结诉讼，后者审查后裁定终结诉讼。⑨

归纳上述行政公益诉讼案例，可以发现他们具有以下共同特点：第一，行政机关疏于依法履行职责，导致行政相对人的违法行为持续侵害国家利益或者社会公共利益;第二，检察机关发现行政机关未依法履行职责，向行政机关送达检察建议书，行政机关仍未依法履行职责，检察机关遂向人民法院提起行政公益诉讼，要求判令行政机关依法履行职责;第三，在案件审理过程中，行政机关依法履行了职责，检察机关提起行政公益诉讼的目的已经实现，继续诉讼程序已无必要，遂向人民法院建议终结诉讼，人民法院审查后裁定终结诉讼。

三、行政公益诉讼案件诉讼阶段裁定终结诉讼的意义

进一步审视这些诉讼阶段人民法院裁定终结诉讼的案例，可以发现这些案件在实体法适用与《两高解释》第24条和《办案指南》中所规定的可以撤回起诉的情形基本相同。那么，A省B市司法实践的探索，是否属于没有准确适用《两高解释》和《办案指南》的相关规定呢？或者说，这种探索属于“画蛇添足”、没有意义呢？显然不是如此。A省B市司法实践探索出来的诉讼阶段人民法院以裁定终结诉讼的结案方式，具有以下积极意义：

（一）承继并强化诉前检察建议的监督效力

檢察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，向行政机关提出检察建议，理论上具有相当的权威性，但是实际考察发现，检察机关在行政公益诉讼诉前程序中的主要工作是与行政机关沟通协作，努力解决国家或社会公共利益受到侵害的问题，往往并不对行政机关作为或不作为的违法性作出“撕破脸”的明确断定。因此，检察建议作为“建议”，行政机关对其回复往往在一定程度上存在敷衍的现象。仍以上述案件为例，检察机关向行政机关送达检察建议书后，形式上行政机关均给予了书面回复，并声称已按检察建议的要求依法履行了职责。但是人民检察院跟进调查后发现情况并非如回复所言：案例一中，固镇县环境保护局仅对散落的废渣进行了收集包装和覆盖，并未处置污染厂区内的炼铅设备;案例二中，五河县商业局采纳了责令6家加油站停业整改的建议，并未采纳给予行政处罚的建议;案例三中，蚌埠市怀远县生态环境分局采取了一些防止环境污染的措施，并未关闭陈某等三家违法的养殖场。可见，行政机关对于检察机关的检察建议，既非依法全面履行了职责，又非置之不理，而是折扣处理。这种情况下，按照通常的做法，检察机关可以继续与行政机关沟通。不过，继续沟通之督促行政机关依法履行职责的效能会产生边际递减效应，浪费检察资源。此时，检察机关宜提起行政公益诉讼，寻求通过诉讼解决问题。

检察机关作为我国宪法规定的国家法律监督机关，其在诉前程序提出的检察建议，不仅具有诉前程序的性质，同时还具有自身相对独立的法律监督性。[1]诉前检察建议在诉讼阶段仍然具有法律监督的效力。检察建议的法律监督效力，并非仅是学理上逻辑推演的结论，最高人民检察院2019年2月26日公布实施的《人民检察院检察建议工作规定》第2条对其有明确的界定。⑩实际上，诉前检察建议是行政公益诉讼“双阶”架构两阶段衔接的实质联接点。因为如前所述，只有在检察机关认为行政机关没有履行或者没有全面履行检察建议，同时认为继续与行政机关沟通会产生边际递减效应，浪费检察资源，才向人民法院提起诉讼，其诉讼请求的核心就是要求行政机关全面履行诉前检察建议。鉴于诉前检察建议的法律监督效力，诉讼阶段被告（行政机关）仍有义务向检察机关汇报依法履行职责的情况。如此，一方面，诉讼阶段承继并强化了诉前检察建议的法律监督效力，行政机关必然尽快依法履行职责;另一方面，行政机关依法履行了职责，检察机关在第一时间即可获知提起行政公益诉讼的目的已经全部实现，随之向人民法院建议终结诉讼，水到渠成，具有良好的法律效果和社会效应。

（二）弥补检察机关撤回诉讼结案的缺陷

根据《两高解释》和《办案指南》的规定，行政公益诉讼中的起诉人撤回起诉制度，具有以下特点（同时也是缺陷）：其一，行政公益诉讼中检察机关撤回起诉的标准，完全取决于检察机关自我判断。根据《两高解释》第24条的规定，行政公益诉讼案件审理过程中，“人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许”。这里没有使用“申请撤回起诉”的措辞，显然意味着是检察机关“决定撤回起诉”（《办案指南》明确了这层意思）。另外，规定人民法院“应当裁定准许”，又意味着人民法院对此事项没有裁量空间。这与《行政诉讼法》关于普通行政诉讼中原告撤回起诉的规定很不一样，普通行政诉讼中，原告可以申请撤回起诉，不过是否准许是由人民法院裁定的，人民法院具有裁量权、决定权。其二，行政公益诉讼中检察机关决定撤回起诉，程序繁琐且限制严格，实操性不强。《办案指南》对检察机关撤回起诉的程序要求包括：①出庭人员应当向法庭说明原因，要求休庭;②应当层报省级检察机关审查批准;③省级检察机关办理的案件应当层报最高人民检察院审查批准;④ 批准后应当制作《撤回起诉决定书》提交人民法院。另外，最高人民检察院通过印发《办案指南》，还亮明了对于行政公益诉讼撤回起诉的态度，“撤诉应当从严把握”。

A省B市司法实践探索的以人民法院裁定终结诉讼的结案方式，弥补了上述检察机关以撤回起诉方式结案的缺陷：一方面，案件审理过程中被告依法履行了职责，行政公益诉讼的目的已经全部实现，检察机关向人民法院建议终结诉讼，人民法院具有审查裁量权，避免了撤回起诉制度中检察机关“自己做自己案件的法官”的不足。前述案例中，检察机关提出终结诉讼的建议后，人民法院均对建议内容进行了实质审查才做出终结诉讼的裁定。另一方面，以人民法院裁定终结诉讼的方式结案，克服了行政公益诉讼撤回起诉制度的繁琐程序，且不违反程序正当原则。《办案指南》之所以规定那么繁琐严格的撤诉程序，目的就是为了弥补检察机关“自己做自己案件的法官”的程序缺陷。而A省B市司法实践探索的以人民法院裁定终结诉讼的结案方式，打破了上述程序缺陷，因此，该裁决程序简洁、迅速且具有正当性。

（三）利于通过诉讼程序规则达致多方共赢

行政公益诉讼只是一种特殊的行政诉讼，并非完全独立于普通行政诉讼的全新诉讼，《行政诉讼法》将之设计为“双阶”架构，既要利用诉前程序高效率的优势，又要发挥诉讼程序对诉前程序的督促作用和保障功能。[2]那种认为在诉前程序办结案件越多，行政公益诉讼质量就越高的观点，显然有失偏颇。检察机关将行政公益诉讼案件及时推进到第二阶段，再创造条件让人民法院以裁定终结诉讼的方式结案，有利于充分发挥普通行政诉讼程序规则的潜力和优势，提升行政公益诉讼案件的办案质量，取得多方共赢。

检察机关将行政公益诉讼推进至第二阶段，能够充分利用行政诉讼举证责任分配规则，使被告在案件审理过程中感受到尽快依法履行职责的压力。关于行政公益诉讼中的举证责任分配问题，《行政诉讼法》《最高人民法院关于〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》《两高解释》等均未作专门规定，因此普通行政诉讼举证责任分配规则也适用于行政公益诉讼。按照普通行政诉讼举证责任分配规则，行政公益诉讼起诉人应当对《行政诉讼法》第49条及《两高解释》第22条规定的起诉条件承担举证责任。另外，检察机关作为行政公益诉讼起诉人，应当对其在诉前程序提出的检察建议之合法性承担举证责任。被告行政机关如果主张其未履行或未全面履行检察建议具有合法性，则对之承担举证责任。[3]实际上，被告通常不可能证明其未履行检察建议具有合法性，因而只能通过尽快依法履行职责，冀望检察机关撤回诉讼或者建议人民法院裁定终结诉讼来避免败诉风险。这也可被理解为被告对其不依法履行职责承担举证责任。[4]由此可见，检察机关将诉前程序推进到诉讼阶段，被告行政机关要么尽快依法履行职责，要么证明其不履行检察建议具有合法性。两者相比较，被告更容易做到盡快依法履行职责。

行政公益诉讼案件以人民法院裁定终结诉讼的方式结案，是对被告的一种中性评价，有利于调动被告在案件审理过程中依法履行职责的积极性。检察机关将诉前程序推进到诉讼程序，事实与理由是行政机关不依法履行职责，未达到诉前检察建议的要求，这在个案中往往是比较容易证明的。既然推进到诉讼阶段，检察机关通常完全可以追求被告败诉的结果，毕竟这也是比较容易实现的目标。不过，检察机关为了促进被告在诉讼阶段依法履行职责，尽快消除国家利益或社会公共利益受侵害的状态，参照《办案指南》中诉前程序的“终结审查”做法，建议人民法院裁定终结诉讼，没有积极追求被告败诉的结果而给予被告负面评价，这对于被告而言是一种宽容和协作的态度，容易获得被告的积极配合。被告也清楚，诉前程序中“终结审查”的基本条件是被审查的行政机关经审查不存在违法行使职权或者不作为，没有造成国家利益或者社会公共利益受到侵害;或者是行政机关在检察建议前已依法履行职责，国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护。诉讼阶段人民法院裁定终结诉讼，其实质标准必然与诉前“终结审查”类似，因此被告唯有尽快依法履行职责。

综上所述，《办案指南》已有的行政公益诉讼案件6种结案方式，不能完全满足司法实践的需要。A省B市司法实践探索的由人民法院裁定终结诉讼结案方式具有积极意义，值得推广乃至制度化。

注释：

①参见《行政公益诉讼案件办案指南（试行）》“诉前程序”的“终结审查”。

②参见《行政公益诉讼案件办案指南（试行）》“诉前程序”的“跟进审查”。

③参见《行政公益诉讼案件办案指南（试行）》“诉前程序”的“审批程序”。

④参见《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条。

⑤参见《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条;《办案指南》“提起诉讼”的“变更诉讼请求”。

⑥参见《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条;《办案指南》“提起诉讼”的“撤诉”。

⑦参见〔2018〕皖0323行初38号行政裁定书。

⑧参见〔2018〕皖0322行初19号行政裁定书。

⑨参见〔2020〕皖0321行初05号行政裁定书。

⑩《人民检察院检察建议工作规定》第2条：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”

参考文献：

[1] 封蔚然.行政公益诉讼检察建议的制度完善[J].江西社会科学，2020（8）：145-153.

[2] 李立丰.行政公益诉讼前置程序之实质化建构：以检察机关法律监督职能的创新制度落实为视角[J].河南财经政法大学学报，2019（4）：1-10.

[3] 葛先园.我国行政公益诉讼举证责任分配问题探讨[J].山东科技大学学报（社会科学版），2019（1）：53-57.

[4] 章剑生.论行政公益诉讼的证明责任及其分配[J].浙江社会科学，2020（1）：52-58.

责任编辑    赵文清

Exploration and Significance of the Closing Methods of Administrative Public Interest Litigation：Take the Judicial Practice of City of B in A Province as an Example

GE  Xianyuan

（Law School， Anhui University of Finance & Economics， Bengbu  233030， China）

Abstract： The distinctive feature of the structure of our countrys administrative public interest litigation system is the “dual-stage”structure of pre-litigation procedures and litigation procedures. The case can be closed either in the pre-litigation procedure or in the litigation procedure. According to the Guidelines for Handling Administrative Public Interest Litigation Cases （Trial）， there are three ways to close cases in the pre-litigation procedure and the litigation procedure respectively. However， these six methods of closing cases cannot fully meet the needs of administrative public interest litigation practice. City of B in A province has explored a new way of closing cases in judicial practice， that is， on the premise that some certain conditions are met， the procuratorial organ recommends that the peoples court terminate the litigation at the litigation stage， and the peoples court decides to terminate the litigation after a review. This method of closing a case can inherit and strengthen the supervisory effectiveness of the pre-litigation procuratorial recommendations， as well as make up for the shortcomings of the procuratorial organ in closing the case by withdrawing the prosecution， and at the same time help to achieve a win-win result for multiple parties through the administrative procedure rules.

Key  words： administrative public interest litigation; closing method; closing  procedures;closing litigation