中国环保督察制度研究的知识图谱量化分析

杨腾婕 顾 湘

（南京信息工程大学法政学院,江苏 南京 210044）

1 引言

2015年中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》，该文件规定，从2016年开始，每2年左右对各省（自治区、直辖市）开展环保督察。由此，我国环保督察制度由着眼地方转向纵观中央，由以生态环境部为主转向中央主导，致力于环保督察的常态化管理。由表1可知，截至2021年5月，中共中央共计展开两轮中央环保督察，已办结8 766件，责令整改5 442家，处罚金额高达18 213.33万元。历经6年的政策探索，目前已形成了“地方+央企+部门”的三维督察结构，通过边督边改的执行手段，逐步推动生态环境问题的查处与解决，对强化生态环境保护责任、传导生态环境保护压力、建立长效机制、营造督察氛围起到重要作用。

表1 各批次环保督察进驻时间及督察对象

2 数据来源与研究方法

本文数据来源于中国知网（CNKI）期刊数据库，检索式为“主题=环保督察or环保督查”，来源期刊类别为北大核心、CSSCI、CSCD期刊，文献检索时间跨度定为2010年至今，共计检索得到192篇期刊文献，通过人工筛选剔除了目录、访谈、通知等条件不符的文献，最终保留177篇高质量文献。数据处理时采用定量与定性相结合的方法，主要使用CiteSpace5.7.R2软件对文献进行多重分析，绘制环保督察制度研究知识图谱，既能显示可视化的知识图形，也能反映系列化的知识谱系。运用NoteExpress和Ucinet软件进行凝聚子群分析，进一步挖掘文献数据背后的信息与意义，以期多维立体地呈现国内环保督察制度研究的态势与图景。

本文主要采用社会网络分析中的凝聚子群分析与聚类分析。

（1）凝聚子群分析：主要利用NoteExpress统计得到高频关键词的共现次数矩阵，进而导入Ucinet软件构建关键词网络图谱，通过凝聚子群分析方法对该网络中存在多少子群、某一子群中的成员关系、各个子群之间的关系以及各个子群间的成员关系进行分析。

（2）聚类分析：主要运用CiteSpace进行聚类分析，以共词出现的频率为分析对象，把共词网络关系简化为数目相对较少的聚类过程，进而对关键词共现进行分类与概括，通过数据形象地反映该领域的研究热点。

3 结果分析

3.1 发文结构分析

3.1.1 发文时间分布

通过对我国环保督察制度相关研究文献的发布时间进行统计分析，得出发文时间分布图如图1。我国环保督察制度研究大致经历了两个阶段：第一阶段为2010—2015年，该阶段研究文献数量呈现出缓慢增长态势，年度发文量均不高于5篇，尚处于待开发状态；第二阶段为2016年至今，2015年发布的《2015年全国环境监察工作要点》中强调，上级环保部门要对下级政府的制度落实情况进行综合性检查，环保督察把重点放在深入一线督事上，以督事、督企来实现督政[1]的最终目的，由此，环保督察制度相关研究呈现井喷态势。

图1 发文时间分布图

3.1.2 核心作者分布

根据普赖斯定律计算公式，计算得M值为1.29，即发文量大于2篇的作者为环保督察研究领域的核心作者。对发文量为3篇及以上的5位作者进行统计分析可知，核心作者共发文16篇，占总发文量的9.03%（见图2），说明该领域尚未形成核心学者研究群体。

图2 核心作者合作网络图谱

3.2 研究热点分析

为了进一步探究环保督察制度研究的内在逻辑，采用Ucinet软件进行社会网络凝聚子群分析，以剖析聚类块之间的联结意义。通过对高频关键词的统计和分析，可以概括出4个探索方向：一是督查察点（见图3关键词族群1、4、6、7、9、11、14、15、16、17、19、29）；二是责任机制（见图3关键词族群3、8、12、13、20、23、25、28）；三是执行主体（见图3关键词族群2、18、22、27、30）；四是问责程序（见图3关键词族群5、10、21、24、26）。

3.2.1 督察重点

图3 高频关键词的凝聚子群结构（前30位）

为具体践行生态文明建设与生态环境保护的政策要求，我国国务院与生态环境部实施了专项治理行动，其中环保督察成为一项有力举措。2019年出台的《中央生态环境保护督察工作规定》中规定，中央生态环境保护督察是两级督察体制——中央级和省级。中央环保督察以省级政府为主要进驻单位，对各省份环境治理的进展评价分为4个档位，即显著进展、重要进展、积极进展、一定进展[2]，并将各省的“成绩单”公之于众。数据库中文献多从问题视角出发，寻求优化路径，其中揭示了中央环保督察组制度面临的两大问题：生态环境部对地市级政府开展的综合督查缺乏法律依据、中央环保督察的法律依据效力过低[3]。与中央环保督察相比，省级督察机构虽然已基本完成建构，但运行机制尚未完全理顺，存在监督定位不明确、督察机制不完善的问题。为形成中央和省级的督察合力，要明确省级督察是中央督察的延伸和补充的定位[4]，加强省级生态环保督察的支撑作用。

3.2.2 责任机制

我国环境保护的督察机制是结合中央领导与生态环境内部体系的双重驱动结构，中央颁布的生态环境保护督察制度是我国目前关于环境保护层面的最高级规划[5]。我国环保督察始终坚持“党政同责”与“一岗双责”的原则，规定中央级别环保督察组、自然生态环境保护督察组与各级党委和政府的职责分配任务相同。

在环保督察执行过程中，为避免由于责任机制不明确而引发的基层执法偏差，以“一刀切”的问题为例，专家学者们各抒己见。在第二轮第一批环保督察工作中，生态环境部发函明确表示：禁止搞“一刀切”和“滥问责”，一律从简，减轻基层负担。有学者剖析了“一刀切”问题产生的三大原因：协同不足的治理模式、权责失衡与高压问责、从严执法的政策要求[6]。为防止“一刀切”和“滥问责”带来的消极影响，可以建立关停企业与就业转移相结合的促进机制[7]，提升环保督察在政府、市场、社会三大主体中的接受度，以高度的政治责任感共同努力、协同推进[8]。

3.2.3 执行主体

国内对于环保督察的主体分析主要分为两大流派：一是以区域环保督察组为主体，以监督地方企业为主要内容的常规型治理[9]；二是以中央环保督察组为主体，以监管地方党委和政府为主要内容的运动型治理[10]。目前的环保督察工作是以中央环境保护督察组的名义展开，国务院成立环境保护督察工作领导小组，生态环境部牵头负责具体的组织协调工作[11]，督察政府具体执行环保政策的相关要求，督察重在督政。然而，无论属于哪类主体分析的流派，研究文献都强调中央环保督察依托国家的“专断性权力”[12]，中央与地方之间应当遵循合作与激励原则，确保能够在短期内有力推进环保督察工作。但反观现实，执行主体仅停留在政府内部的运动型治理，难以解决后期执行主体单一、可持续性低下的问题。通过研究发现，环保督察制度中主体改革的方向必须重在完善多元共治、协同发展[13]的统筹格局。

3.2.4 问责程序

围绕习近平总书记针对生态环保督察工作的系列重要批示精神和中央八项规定精神，中央环保督察组认真落实《中央生态环境保护督察纪律规定》和“一督查两报告”制度[14]。研究表明，出台的相关文件主要对问责主体和问责方式、相关责任人的申诉制度[15]进行了明确，但对于问责的事实确立、具体标准、具体程序、结果复核等环节仍缺乏规范化的官方文件，在现实运行中多依靠实践性的摸索，难以形成完整而系统的问责程序。从环保督察的职责来看，督察的结果需要上报到中央并反馈到地方。一方面，通过层层材料的移交，等待中央高层做出决策后执行，再经历行政审批程序的滞后，严重拖慢了环境问题治理进程；另一方面，督查组的反馈意见和相关巡查数据下达到地方政府，但由于督查组不能直接对地方政府采取行政处罚的惩戒手段，只能通过约谈环保部门负责人、企业法人的形式来保证督察权威[16]，因此地方督察工作难以到位。问责程序的不完善导致我国环保督察治理成效显现缓慢，很难形成长效性的正向影响力。

4 总结

通过对中国知网（CNKI）期刊数据库中关于环保督察制度的高质量研究文献进行知识图谱量化分析，可以得出以下几点结论：

第一，从现实审视来看，2015年起始的环保督察制度已形成了“地方+央企+部门”的三维督察结构，现已对强化生态环境保护责任、传导生态环境保护压力起到重要作用；

第二，从发文结构来看，我国环保督察制度研究已经历缓慢增长阶段，现呈现井喷式研究态势。由普赖斯定律计算公式可得，该领域尚未形成核心学者研究群体；

第三，从研究热点来看，学者研究的重点在于督察重点、责任机制、执行主体、问责程序，逐步探索环保督察制度的常态化和长效性管理模式。