商业银行服务乡村治理数字化的实践与思考

■中国农业银行机构业务部 管雪洋

乡村发展在我国经济社会发展大局中发挥着重要的“压舱石”作用。党的十九大报告首次提出要实施乡村振兴战略，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。在这20字的总要求中，乡村“治理有效”是基础，也是国家治理体系现代化发展的重要部分。顺应“十四五”时期数字经济、数字社会和数字政府建设的方向，乡村治理数字化将成为当前及未来一个时期的重要课题。

一、我国乡村治理趋势及现状

（一）乡村治理是国家治理现代化进程的关键环节

乡村治理是国家治理体系中的最小单元。相较于国家治理，乡村治理具有三个特点：一是治理主体多元。与传统的乡镇政府、基层党组织统一调配治理资源的治理模式相比，近年来国家鼓励村民自治组织、村务监督组织、集体经济组织、农民合作组织、农村社会组织等多元主体在乡村治理中发挥作用，形成共建共治共享的治理格局。治理主体多元化一方面可充分发挥各方主体协同效应，有利于治理效率及治理效能的提升；另一方面，多元化也就意味着复杂化、无经验可循，对治理的有序性、系统性提出了更高的要求。二是治理程度滞后。2018年以来，国家推进数字政府建设，推动实现全国政务服务“一个平台”“一网通办”。目前，国家平台试运行一年半，接入44个部委、32个省级政务平台，省级政府也不同程度构建起覆盖省、市、县三级政务事项的地方平台。而在乡村层面，虽然农村地区电信、网络等基础设施覆盖率持续提升，但大部分乡村地区信息化、智能化建设仍未形成整体发展规划，起步晚、资金投入不足，治理程度无法向国家看齐。三是治理水平条件薄弱。随着新型城镇化建设进程加快，要素资源的稀缺使得乡村精英外流，农村空心化、人口老龄化成为常态。根据《中国农村发展报告2020》预测，到2025年，我国城镇化率将达到65.5%，乡村60岁以上人口将达到1.24亿人。农村地区留守村民多数文化程度较低，不能从容应对市场变化要求，不愿参与村务决策等公共事务，推进治理现代化存在“先天不足”。特别是面对现代信息技术的发展，农村地区缺乏新技术的培训与宣传，一些信息化平台存在“建而不用”“建了不会用”的情况，乡村治理难度加大。

综上，乡村治理是国家治理的难点和关键，直接关系到国家治理现代化的深度、速度与力度，只有打通了乡村治理的“最后一公里”，才能全面实现国家治理体系和治理能力现代化这一目标。

（二）数字化是实现乡村治理现代化的必由之路

大数据时代下，数字变革是推进国家治理创新的主要动力。根据第46次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年6月，我国在线政务服务用户规模达7.73亿，占网民整体的82.2%。在疫情的淬炼下，我国数字治理体系不断完善，日趋成为国家治理体系和治理能力现代化的主要驱动力。从乡村层面来看，根据《中国数字乡村发展报告（2020年）》，当前全国行政村通光纤和通4G的比例双双超过98%，农村宽带接入用户数达到1.39亿户。乡村信息基础设施建设步伐加快，为乡村治理的现代化发展有效补齐短板，乡村治理的数字化转型成为大势所趋。

党中央、国务院高度重视农业农村数字化建设，先后发布《2020年数字乡村发展工作要点》《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》等一系列纲领性文件，部署农村基础设施建设、数字治理体系建设等重点工作，为乡村治理数字化发展指明方向。

（三）当前我国乡村治理数字化存在区域鸿沟

由于经济资源禀赋、地域环境、人口、科技发展程度等因素的影响，我国各地区乡村治理数字化建设存在较大的区域差异，具体体现在“三个不平衡”：一是治理基础不平衡。基础设施建设方面，根据2020年发布的《县域数字乡村指数（2018）》，乡村数字基础设施最发达的县域主要集中在东部省份，在乡村数字基础设施指数排名前100的县域中，浙江、河北两省入选县的数量最多。数字发展应用方面，县域电商发展呈现“东强西弱”的格局，根据《2020全国县域数字农业农村电子商务发展报告》，2019年全年华东地区网络零售额1.87万亿元，占全国的60.4%，东北、西北地区合计占比仅1.8%。二是治理水平不平衡，总体呈现“东部较高、中部次之、西部和东北较低”的格局。根据《2020全国县域数字农业农村发展水平评价报告》，2019年，东部地区县域数字农业农村发展整体水平达41.3%，高于中部地区（36.8%）、西部地区（31%）。在农业农村部发布的两批合计54个乡村治理典型案例中，江苏、上海、浙江、广东、山东五个东部省份合计占19个，占比35%。三是治理投入不平衡。根据《2020全国县域数字农业农村发展水平评价报告》，在2019年县域农业农村信息化建设中，东部地区综合投入最高，财政、社会资本合计县均投入6517.6万元，远超中部地区（1725.8万元）、西部地区（1891.5万元）。其中，东部地区的社会资本投入占全国的一半以上。

二、金融服务乡村治理数字化实践

金融服务作为民生之根本，与乡村治理形成相辅相成的良性循环：一方面，金融服务的创新与渗透强化了村民对现代化金融科技的认识、助力农村增信、加深农户与基层组织的关联，有助于构建“三治”①结合的乡村治理体系；另一方面，良好的乡村治理体系促使各类金融机构更积极地参与到乡村服务中，形成更加高效的农村金融服务体系。近年来，国家高度重视金融在乡村振兴中发挥的积极支撑作用，提出一系列加强金融服务乡村振兴的举措，如加大财政涉农支出力度、提高土地出让收益②及政府债③等资金用于乡村振兴的比例、鼓励社会资本投资农业农村④、推进农村信用体系建设等，为各类市场主体参与金融服务乡村治理提供沃土。

当前，参与金融服务乡村治理的市场主体主要分为两大类：一是银行业金融机构。包括以农业发展银行为主的政策性银行，以农业银行、邮储银行为主的商业银行，以信用社、农商行为主的农村合作金融机构，以及以村镇银行、贷款公司、资金互助社为主的新型农村金融机构。截至2020年6月末，银行业金融机构覆盖全国3.01万个乡镇，覆盖率达96.64%，基础金融服务覆盖全国53万个行政村，覆盖率达99.94%。二是互联网科技公司。京东、阿里、苏宁等互联网巨头各显所长，对内借助自身物流、电商等优势渠道，对外开放合作多方借力，在金融服务类型、产品创新、信贷模式等各方面对传统农村金融机构产生冲击。

各类主体服务乡村治理数字化的主要路径是从线上线下双渠道发力、多措并举开展实践。

（一）线上创新驱动，以数字转型构建乡村治理数字化生态

当前及“十四五”时期是推进农业农村数字化、助推乡村治理数字化转型的重要战略机遇期，各类市场主体均已提前进行线上渠道布局，以强劲的发展态势抢夺市场发展红利。其中，第一梯队为以腾讯、阿里为首的互联网公司，以其强大的科技实力及渠道融合能力，参与数字农业农村发展、打造乡村治理综合场景。第二梯队为农业银行、建设银行等大型商业银行，以其自身规模及产品优势，助力数字政府建设、丰富惠农金融产品，并向县域分支机构延伸；地方银行、农村信用社等由于其“小而散”的特点，仅零星参与线上建设，尚未形成规模及体系。

1.助力数字政府建设打通“最后一公里”。紧抓国家深入推进“互联网+政务服务”发展机遇，农业银行、建设银行等商业银行接入国家政务服务平台，目前已不同程度实现各省、市、区县覆盖，并加快向农村延伸。如农业银行联合余姚市梁弄镇政府共同搭建“五彩梁弄”数字乡村平台，建设“户联码”“信用村”“一站式金融服务平台”及“综合收银台”模式；农业银行吉林分行打造“镇赉农行智慧乡村服务”平台，以微信小程序为入口，为村民提供村务、党建、惠农、金融等综合服务；建设银行“豫政惠农通”以政府微信公众号为渠道，向农村延伸金融信息、金融产品、便民缴费等服务。

2.打造“互联网+乡村治理”综合场景。当前，乡村治理数字化的难点在于普及互联网在农业农村各类场景的应用。为此，腾讯公司打造“为村”平台，为乡村干部群众量身定做村庄微信公众号开放平台。同时，联合中国移动在试点村搭建4G电信网络、联合手机厂商给每位村民配发智能手机，并派常驻人员手把手教村民上网、熟练使用平台功能，实现了从基础设施布放到平台搭建、再到培养用户习惯的全周期解决方案。阿里巴巴“数字乡村”覆盖农业生产、普惠金融、物流、产业链、公共服务等农业农村全场景：阿里云农业大脑助力农户科学种养；蚂蚁金服网商银行创新提供在线秒批农户贷款；菜鸟乡村联合主要快递公司打通乡村快递物流配送通道；阿里数字农业事业部在全国落地1000个数字农业基地，对农业产业链路进行数字化升级；城市大脑和政务钉钉让村民足不出户即可使用缴费、挂号、出行等公共服务。

3.参与建构“三资”监管平台。“三资”监管体系的制度化、信息化、公开化是农村集体产权制度改革的重点任务，也是推进农村基层治理体系和治理能力现代化的重要环节。金融机构是参与各级农村“三资”监管平台建设的主力军，如农业银行由总行牵头、分行对接，助力各地实现“三资”全方位监督、资金线上审批、大数据分析等功能，目前已覆盖全国25个省份、超6万行政村；工商银行推出“农村三资管理云平台”，提供清产核资、股权登记、资金支付、缴费e站、产权交易等综合金融服务，目前已与全国400余家农业农村部门开展合作，覆盖25个省、100余地市。

（二）线下回归本源，以金融服务筑牢乡村治理数字化根基

线下渠道是传统金融机构的“主战场”。其中，第一梯队是地方农商行、信用社等农村金融机构，以农村本土地区为发展土壤，客户基础好、粘性强，具有其他商业银行不可比拟的优势。第二梯队是大型商业银行，近年来由于基层网点不断撤并，国有大型商业银行在县域网点数量方面较农村本土机构稍显薄弱，线下多从惠农机具布设、服务点设立等方面着力。互联网公司在人员及服务点数量方面存在短板，线下服务的重心是创新传统金融产品、扶持农村产业发展。

1.乡村金融服务基础设施建设。一是网点建设。截至2019年末，我国银行机构在县域地区网点数量达8.7万个。其中，农商银行县域网点3.4万个，占比最高、分布最广。各银行金融机构通过不断优化网点布局、促进网点转型，推动乡村金融服务更加高效、便捷。二是服务点设立。惠农服务点作为金融机构网点的补充，通过进村进户，使村民就近、便利地获取基本金融服务，是乡村金融服务体系建设的重要构成。据统计，截至2020年6月末，全国助农取款服务点达89.73万个。如北京农商行推出“惠农通”网点，设立由村委代管理的自助设备，为村民办理小额存、取款等业务；农业银行将黑龙江省8000多个益农信息社打造成新型惠农通工程服务点，布设惠农机具，成为村民的“收款台”和“结算站”；贵州遵义新蒲新区村镇银行在村级便民服务中心设立了以社保卡为载体的“社保+金融”村级助农服务点。三是人力资源支持。在新冠肺炎疫情期间，农信社系统派员以服务志愿者的身份参与到乡村治理中，作为高速路口“测温员”、岗亭卡点“守门员”、社区周边“送菜员”，拉近与村委、村民的距离。

2.产品创新与服务升级。一是创新贷款产品。农业银行推出“惠农e贷”“美丽乡村贷”“牛活体抵押贷款”等，北京银行推出农村承包土地经营权抵押贷款“农权贷”，阿里巴巴网商银行利用卫星遥感技术建设农村金融风控系统、推出“310”模式⑤农户贷款产品。二是推出专属服务。中国银联联合商业银行推出“乡村振兴卡”，满足农村地区用户转账、手机闪付、二维码支付、贷款等金融服务需求。截至2020年6月末，全国“乡村振兴卡”发卡规模合计1064万张；建设银行推出乡村专版轻型手机银行，为农民创新提供“沟通无障碍”的专属服务。三是支持产业建设。金融机构积极参与“农业+文化”“农业+旅游”“农业+康养”等，用特色金融产品支持乡村特色产业发展。如农业银行与国家文化和旅游部源头合作，向重点村提供人民币1000亿元意向性信用额度支持文化和旅游资源开发、生态与传统文化保护等，并推广一系列乡村旅游特色贷款产品；邮储银行为海南地区农户开发石斛种植、花卉等重点行业，帮助产业解决资金难题。

3.开展信用体系建设探索。信贷服务是农村金融服务的重点，当前农村信贷产品最大的痛点是缺乏完善的信用评级体系建设，农户缺少传统意义上的合格抵押物，造成农民贷款难、授信难。近年来，多地金融机构与村两委合作，完善农村信用体系建设。例如，山东寿光崔岭西村农商行助力村两委开展整村授信，根据信用评级给予贷款利率优惠，并将信用结果与文明村镇评定挂钩，不仅密切了村民及村两委的关系，更推动了乡村的有效治理。人民银行公布数据显示，截至2020年6月末，全国累计建立农户信用档案1.89亿户，对1.34亿户农户开展了信用评定，并发放信用贷款。

三、商业银行参与乡村治理数字化建设的相关建议

虽然大批金融及非金融机构踊跃参与到乡村治理数字化这片“蓝海领域”，但是由于现阶段乡村金融发展基础薄弱、信用体系缺失，农村金融供需不平衡仍是乡村振兴发展的短板，也是制约乡村治理数字化水平提升的关键因素。对金融服务的最大供给方——商业银行来说，这既是拓展乡村市场的历史性机遇，也是对于自身数字化、智能化转型成效的考验。亟需从定战略、促合作、强科技、用数据四个方面着手，加强乡村治理数字化参与力度：

（一）明确市场定位与服务战略

在各类农村金融服务主体中，商业银行在科技力量方面不及互联网公司，在客户基础方面又不及农村本土金融机构。因此，商业银行在乡村金融市场应回归本源，对内整合渠道、产品，发挥金融服务系统性、规模化优势，对外银、政、企三方开放合作，各取其长，弥补短板。在服务内容方面，将“单一服务”转化为“互联网+乡村治理+金融综合解决方案”，从金融综合化服务切入乡村治理现代化建设，以平台及场景数字化建设增强与乡村粘合度；在服务对象方面，将“单一客户”转化为“覆盖乡村领域三端场景全客户”，即服务G端县域各级政府、农业农村等管理部门，B端产业园区、企业、家庭农场、专业合作社等大中小市场主体，C端农户、农民等庞大的个人客户群体；在服务渠道方面，将“单一模式”转化为“线上+线下+服务点模式”，针对信息化基础薄弱、数字化推广较慢的乡村地区，在线下网点及线上平台的基础上，增加“服务点+机具+专人引导”模式，做好衔接过渡。

（二）加强银政合作与联动服务

一是加强银政合作。各地农村基础不尽相同，乡村发展规划往往“一省一策”，甚至“一县一策”。各级政府作为乡村振兴战略的具体规划者和实施者，是商业银行参与金融服务乡村治理需要打通的关键环节。一方面，商业银行要加强与各级政府的沟通，了解当地乡村治理、数字化建设的需求与痛点，围绕需求推动信息共享、政策互通。另一方面，商业银行要积极对接各地农业农村、市场监督、民政、生态环境等政府部门，掌握产业及项目规划，实现金融服务的横向延伸。二是加大服务联动。扩展金融服务体系，联合保险、担保公司、金融租赁等金融机构，在农业保险、涉农业务担保、产业基金、农机租赁等领域拓展新型合作机制，建立乡村金融服务联合体，进一步提升金融支持乡村治理的能力。

（三）完善产品创新与科技支撑

一是完善乡村金融基础服务体系建设。 一方面，优化县域网点业务体系，将村民高频办理的金融、村务、政务、党务事项嵌入网点服务，形成村务事项对网点业务的引流；另一方面，提高县域金融机具的覆盖率，拓展社保、医保、交通等民生服务，以及水电费、话费等高频缴费项目在金融机具的嵌入，打造集支付结算、惠农理财、便民服务等各类服务于一体的“金融+乡村治理”综合服务点。二是加大乡村金融产品创新力度。依托“一村一业”、特色旅游、特色农产品等，创新贷款产品，助力农村融资渠道拓展；针对农村地区贷款合格抵押物不足的问题，探索以土地使用权、承包土地经营权等为抵押贷款的新模式；针对农村地区存取灵活、定期分红的资金需求，创新存款理财产品，服务资金保值增值；针对部分富裕的农村地区，还可按需提供理财顾问、投资银行、贵金属及衍生品交易等各类增值服务。三是科技力量支持乡村治理数字化建设。以“网格化”思路服务乡村治理工作体系建设，以“互联网+党建”服务乡村基层发挥党组织领导作用，以“互联网+村务”畅通农民群众信息获取与诉求表达渠道，以“互联网+金融”建立金融服务专区，嵌入补贴领取、账务查询等乡村金融特色服务。同时，对平台界面进行易用性优化，使平台在农村更易普及。针对商业银行在科技领域的短板，还可通过引入第三方科技企业合作，打造“开放”格局，提升数字化水平。

（四）强化数据整合与数据互通

数据的整合及运用是商业银行参与乡村治理数字化的重要路径，数据的共享可促使金融服务乡村多元治理主体共治，数据的应用可使银行精准了解需求，科学决策。一是要建立高效数据整合体系。按照国家关于加快培育数据要素市场的规划，各级政府加快推进跨地区、跨部门的数据共享交换模式，加强数据资源整合。商业银行应以此为契机，对接政府数据标准体系，进行内部数据资源的清理与标准化整合。二是要建设开放数据共享平台。对接各地统一的建设规划与进度，推进建立集政府、金融、涉农企业、社会组织等多方数据为一体的的开放共享平台，打破各类主体之间的数据壁垒。三是要构建全面数据应用体系。将数据价值应用于金融服务优化，通过对涉农数据的整合、有效信息的提炼，优化授信模型，同时，通过深度参与各级政府增信机制建立，运用农村信贷、担保、保险等数据，协助政府加强农村社会信用体系建设，防控农业农村金融风险。

注释

① “三治”即自治、法治、德治。

② 根据2020年9月发布的《关于调整完善土地出让收入适用范围优先支持乡村振兴的意见》，到2025年，将实现土地出让收益用于农业农村的比例提升到50%。

③ 2020年7月，国家7部委联合印发《关于扩大农业农村有效投资 加快补上“三农”领域突出短板的意见》，提出扩大地方政府债券用于农业农村规模。

④ 2020年4月，农业农村部印发《社会资本投资农业农村指引》。

⑤ 310模式：即3分钟在手机上点一点，获得贷款需要申请的信息输入；1秒钟风控数据模型进行考评，给出授信额度；全流程没有人工参与。