兰州市“街道吹哨，部门报到”基层治理机制实施效果调查研究

韩景愈 赵丹丹 王晓艳

摘 要：2019年，兰州市城关区试行“街道吹哨，部门报到”基层治理机制，以党建引领为主线，助推城市均衡发展。基层治理的效果如何，居民最有发言权。因此，通过对兰州市城关区街道办事处及下辖社区居民开展调查，收集机制实施后市民对交通、环境等要素满意度的数据并进行统计分析，探讨该机制在当前执行中存在的主要问题，并在汲取标杆城市经验的基础上，提出具体解决的对策。

关键词：兰州市;基层治理;公民意识

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）16-0066-04

一、样本与资料

自2019年以来，兰州市借鉴北京“街乡吹哨，部门报到”先进经验，取得了显著成效，城关区是早期试点之一，也是截至目前实施较成熟的城区，故选取该区开展调查。城关区地处兰州市中东部核心城区，常住人口逾90万，辖25个街道。本次调查通过随机抽样法选取了临夏路街道、酒泉路街道等四个街道及所辖社区工作人员及居民作为调查对象，共发放问卷290份，回收有效问卷263份，有效回收率为91%。

本研究从与老百姓生活幸福指数相关性比较高的基层治理职能出发，选取了交通出行、公共环境、生活安全、问题处理四个维度来测评居民对吹哨报到治理机制的满意度。

调查样本的基本分布情况是：从年龄来看，其中30岁以下占36.5%，30～50岁占42.2%，51～70岁占15.2%，70岁以上占6.1%;从性别来看，其中男性占52.1%，女性占47.9%;从职业看，个体户占20.5%，企业员工占27.4%，公务员占7.6%，自由职业占16.7%，事业单位人员占13.3%，其他占14.4%。

二、结果与分析

（一）信度与效度检验

本研究使用Alpha信度系数法，来检验问卷的可靠性。由表1可知，此问卷Alpha系数为0.893，问卷整体信度良好。在量表信度良好的情况下，通过因子分析来检验量表的结构效度，一般情况下，KMO系数越接近1，效度越好，巴特利特球形度检验中显著性小于0.05，则变量间具有相关关系。由表1可知，KMO系数0.881，表明量表效度良好，可进一步因子分析。综合上述分析，量表可靠性高，测量结果与考察内容相吻合，可进行后续分析。

（二）各维度满意度评价分析

1.市民对交通出行治理的满意度较高。交通出行方面的满意度主要通过社区或周边停车位的规划（T1）、占道经营的现象（T2）、西关十字等交通拥堵路段（T3）、街道照明设施（T4）、非机动车道和机动车道之间的隔离护栏（T5）5个指标来测评。

由上页图1可见，被访者对西关十字交通拥堵路段的改善满意度最高，占比达到56.27%;其次为街道照明设施的增加，满意度达到54.75%;再次为占道经营的现象和非机动车道和机动车道之间的隔离护栏的增多，两者满意度无显著差异，约54%;最后，有45.25%的被访者对社区或周边新停车位的增加现象满意度低。该调查结果与实地考察情况相符，一是“街道吹哨，部门报到”很好地改善了西关十字由先前的行人横穿马路、车辆乱停乱放等现象，为市民出行创造了良好的条;二是反映出此机制在不断加强基础设施管理，科学合理地规划道路交通网，大力发展城市交通方面成效显著;三是对于长期需规划部署以及涉及部门广的工作，该机制仍需完善，持续推进。

2.市民对公共环境与生活安全的满意度较高。公共环境通过社区及周边地区绿地（P1）、公共场地的垃圾处理（P2）、占道经营的乱象（P3）、车辆停放的规范（P4）、社区的整洁（P5）五个方面进行调查，生活安全主要从社区之间的邻里纠纷（L1）、社区设立摄像头监视器（L2）、社区内宠物安全（L3）、社区内的文体教育活动场所和设施（L4）四个方面展开调查。由图2可知，被访者对公共环境和生活安全的满意度占比差异很小，其中市民对公共环境垃圾处理及时性的满意度最高，达到65.78%，而生活安全中有64.64%的市民对摄像头监视器表示满意，说明市民在关注外部环境的同时，更加注重社区内部的建设。同时，公共环境中占道经营问题市民的满意度最低，占比为38.02%，因占道经营是以流动摊贩为主，多数集中于街巷两侧以及人流量密集的区域，涉及多方利益交织，整治难度大，是街道办及其他部门亟待解决的难题。生活安全中市民对社区宠物监管安全的满意度最低，占比为38.41%。以上数据表明，基层治理与服务水平仍需完善，“街道吹哨，部门报到”管理机制应逐渐由粗放式管理向精细化管理不断延伸，整合各方资源，实现资源的有效配置。

3.百姓对问题处理方面的满意度评价较低。问题处理能力是考核职能部门的工作效率，决定“街道吹哨，部门报到”管理机制实施成功的关键因素。决定了该机制能否解决百姓生活中的“烦心事”，并且提供细心、贴心的服务。问题处理的满意度主要通过“没人管”的烦心事（Q1）、反映的难题很快就得到了回应（Q2）、职能部门的效率（Q3）、有多个不同部门来解决同一个问题（Q4）四个方面进行调查。

由图3可知，有48.48%的市民对职能部门解决问题效率的改善满意度高，针对“没人管”的烦心事逐渐改善情况，市民满意度达到41.45%，而对于市民反映的问题是否得到回应，满意度最低为36.71%。从市民的角度而言，市民主动愿意向相关部门表达诉求或者反映问题的占比只有45.6%，54.4%的市民不愿提出自己的诉求，缺乏主动性。其中，38.4%市民不愿表达自己的诉求的主要原因为无合适的渠道，说明“街道吹哨，部门报到”机制缺乏严格的程序管理以及部门之间的有机衔接。大数据时代，应充分利用“互联网+”模式，创造多元渠道，满足市民表达诉求的愿望。

三、“吹哨报到”机制执行中存在的問题及解决对策

（一）问题

1.基层治理单元协作不足，统筹缺位。构建共建共商共享的社会治理新格局，有助于发挥基层自治能力。城关区在试行“吹哨报到”管理机制期间，各职能部门与街道办、社区服务组织联结薄弱，专员走访社区、街巷长管理模式等工作内容浮于表面。例如社区宠物的安全工作，在实地走访中了解到，社区频繁出现宠物狗户外无人看管，自由活动并且出现“咬人”现象，市民曾多次反映，却无人回应，百姓怨声载道。与此同时，根深蒂固的“行政主导管理模式”导致街道及其他职能部门存在“事不关己高高挂起”的推诿思想，致使碎片化的问题不能集中统筹解决。

2.街道吹哨形式落后单一，且次数受限。目前，城关区各街道在试行“街道吹哨，部门报到”时，一个主要做法就是社区专员、网格员等发现，收集问题，在社区或街道能力范围的当即解决，解决不了的就先将问题归类，最终将问题清单交给街道党工委。但是党工委只能每周一至两次小整顿，每月两次大整改，吹哨的次数非常有限;再者，吹哨联动部门的形式主要是打电话及QQ或微信群通知，形式单一且因为没有专门的哨声接收系统，误事、低效，问题得不到解决。

3.各职能部门权责不清，效率低下。近年来，联合执法已渐成常态，但由于职责不清，往往是联而不合，因此确权最是关键。通过分析调查数据发现，只有10.69%的居民对“职能部门解决问题的效率提高了”表示非常满意。仔细分析发现，街道指挥区级职能部门，在过去基本不敢想，而且政府部门衙门式的作风积习深重，上下级泾渭分明。目前不管是街道还是街道上级部门，在这种长期形成的格局下并未给职能部门确权采取革命性举措。

4.公众参与环境氛围不良。“街乡吹哨，部门报到”以是否解决问题，增强群众的获得感作为衡量标准。习近平总书记曾强调：“群众工作才是社会管理的重中之重。”城关区“吹哨报到”管理机制试行过程中公众参与环境氛围较差。在调查中，了解到原因主要有两点，一是公众不了解甚至没听说过“街道吹哨，部门报到”机制及与其相关的宣传，二是长期来公众诉求得不到合理有效的解决，新机制虽已落地，但其价值尚未植入人心，公众固有的观念抑制了其参与社区管理工作的积极性。群众本来没有“吹哨”的权利，又实现不了让他们主动提出问题，单靠社区网格员等发现问题、上报街道，从一定意义来说，抑制了该机制的活力及影响力。

（二）解决对策

1.建设综合服务中心站。基层治理是城市社会治理的基础，聚力从下到上部门之间的有机衔接，是加强“街道吹哨，部门报到”管理机制的有效措施。2017年8月29日起，蘭州市城关区全面推行街长制管理，以网格化管理为基础，建立街道长效机制，实现区、街道、社区三级管理，提升治理社会的水平。2018年，兰州市积极探索学习北京市“街道吹哨，部门报到”管理机制，赋权基层，街道拥有执法权，可联合各职能部门共同治理，但街长制管理与街道以及各职能部门之间的联系存在缺位，基层管理资源缺乏。因此，“街道吹哨，部门报到”管理机制应利用数字化管理，建立综合服务平台，将街巷长、小巷管家、街道以及各职能部门纵横向联合，由街巷长和小巷管家发现问题，街道办管理者“吹哨”，各职能部门应声“报到”，形成“一中心三连接”管理体制。建立综合服务中心站符合社会多元主体共建共享新格局。该服务中心站主要实施集中式管理模式，由于分散式管理存在沟通不畅、资源浪费等问题。对于兰州经济发展而言，兰州大多数社区属于行政主导型模式，政府包揽所有社会事务，居民缺乏独立性。综合服务中心站，一方面可培养人才资源，引导居民广泛参与，街巷长与小巷管家可由居民自荐与推许形式选举，落实每件事从群众中来，到群众中去;另一方面可明确部门之间的职责，针对问题，数字化平台可直接对接相关部门，发出“哨源”，及时处理，提高效率。

2.打造职能部门科学稳定的人资队伍。兰州市实践“街道吹哨，部门报到”机制，吹哨、联动部门执法次数非常有限，要使该机制发挥更大的作用必须有稳定合理的人资队伍。但是兰州市还未摆脱二线城市的局限，短时间内要配套起跟“吹哨报到”机制完全相适宜的人力和物质资源相当困难。基于此，兰州市借鉴北京或其他城市实施经验时当有自己的思路，在现有的基础上优化职能部门内设结构。职能部门的队伍可设计三部分组成：第一，吸纳来自高校的、具有专业知识基础的实习生，既减少了公职人员胡乱执法的可能性，又降低了人力成本，减轻了政府财政负担;第二，重新制定绩效考评制度，为政府培养骨干力量，保留具有丰富执法经验和富有责任心的在职人员继续在区级工作，将考评排名靠后的人员不裁减而是下配置城市基层街道和社区，且薪酬降档;第三，区级政府下沉资源，为街道的各派出部门调配合理数量的工作人员，常驻街道，并配置1—2名领导，换地不换岗，来监督和领导基层职能部门更好地服务群众，协调街道。

3.搭建高效的管理信息系统平台。建立高效的管理信息系统主要是为了化解兰州市“吹哨报到”制度自我创新过程中遇到的新问题，即街道吹哨形式停留在电话通知等层面，相对单一落后的吹哨方式致使街道联动各职能部门存在信号接收不够及时的问题;收集的部分问题并不能被彻底处理。该管理信息系统应当集数字化城管功能模块于一体，功能包括街道吹哨专用通道、职责清单、群众反馈清单，这三个功能主要依托现有的数字化城管技术来实现。

本系统非传统意义上的硬件技术系统，而是一种技术、人、物质的整合，具有较强可行性与必要性。要打通吹哨通道，就应该为城市管理相关的职能部门配齐数字化城管系统，为街道和部门间建立起信息传递渠道，凭借大数据和专门人员的实时监察，街道与部门联动不及时的问题也会得到解决。同时，要明确且严格界定工商、食药、城管等部门的职责清单，该项工作不需要高端的技术支持和资金支持，花费一定时间开会讨论并重新界定各部门职责，说明权责不清所带来的联而不合的严重后果，在实践中寻找不足，定期修改调整即可。最重要的是，群众反馈清单便可利用现有的各种民意表达平台，通过宣传等让群众了解到反馈职能部门治理成效的重要性，带动和鼓励居民到相应平台上及时反馈，最终经由街道汇总整理即可。

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