基于学科评估的高校预算绩效目标管理

林源 广西中医药大学

引言

预算绩效管理和学科评估是当前高校的两个热词。2018年9月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》在国家最高层面确立了预算绩效管理的意义和地位。2020年11月教育部印发《第五轮学科评估工作方案》开启了第五轮学科评估的序幕。学科评估是高等教育评价的指挥棒，是集中展示高校办学成效的重要答卷，学科评估的结果直接影响高校的社会声誉，并带来一系列的经费投入。如何实现预算绩效管理与学科评估有机衔接，推进高校健康有序发展，是当前高校财务管理面临的一个重要课题。

一、高校预算绩效目标管理存在的问题

预算绩效目标管理是预算绩效管理的主要内容，包括绩效目标设定、审核、监控、评价及评价结果运用等多个环节。做好预算绩效管理首先要抓住预算绩效目标管理这个“牛鼻子”。目前高校预算绩效目标管理存在以下普遍问题：

（一）预算绩效目标不科学

“重申请、轻使用”“重支出、轻绩效”的思想在高校中还不同程度的存在。一些高校“先有项目、后设目标”，资金到位后因支出进度压力，大量购买设备，突击花钱。一些高校预算绩效目标模糊，仍采用广种薄收的粗放型管理方式，简单地追加增强、提高、改善、促进等模糊效果。一些高校预算绩效目标重点不突出，资金安排撒胡椒面、齐头并进，造成资金紧张，项目绩效低下。一些高校预算绩效目标与国家要求不匹配，一旦面临评估评比，要么东拼西凑成果，要么临时追加大量投入，工作被动，成效也大打折扣。

（二）评价周期不合理

绩效评价的周期一般为一年，当年评价上年预算的绩效，而且一般情况下同一项目评过之后很少继续开展后续跟踪评价。预算资金的支出绩效通常具有滞后性，需要经过几年之后才能逐步体现出来。当年绩效较好但后续绩效不佳的项目在评价中容易获得高分，当年绩效不显但后续绩效显著的项目却可能获得差评。现行的绩效评价周期无法客观全面地反映财政资金支出的绩效，还会助长高校的短视行为，片面追求“短、平、快”的项目。

（三）评价指标可比性不强

在评价标准方面，现行的评价标准包括计划标准、行业标准、历史标准和其他标准四种，但在实际操作过程中一般采用计划标准，即比对预先设定好的绩效指标完成情况。绩效指标由高校设定，主管部门和财政部门审核。但限于人手精力，主管部门和财政部门审核的重点一般放在完整性上，高校在绩效评价指标设定上拥有较大的决定权。高校为了在绩效评价中获得好成绩，会“量身定制”易于完成的评价指标，评价指标定得越低的学校越容易获得优秀评价。各高校之间的评价指标可比性不强，削弱了预算绩效评价结果的合理性。

二、改进高校预算绩效目标管理的对策

（一）总体思路

基于学科评估实施绩效目标管理是解决上述问题的一个切实可行的方法。首先，学科评估集中体现了国家对于高校的要求，围绕学科评估实施绩效目标管理保证预算绩效目标的正确性与合理性，能够在更大的范围内凝聚共识，形成合力。其次，学科评估周期一般是四年，与财政三年滚动规划周期大致相当，可以引导高校科学谋划中长期发展，减少急功近利的行为。第三，学科评估指标具有较强的统一性，便于在不同高校之间开展横向对比，有利于提高预算绩效评价结果的合理性。

（二）具体措施

（1）科学合理设定预算绩效目标。首先要围绕中心。紧紧围绕学科评估的要求设定预算绩效目标，绩效目标应尽量细化量化，尽量少用增强、提高、改善等模糊性的描述。第二要突出重点。全面对照评估指标和高校自身现状，有计划、分年度地补齐短板，巩固优势，集中财力办大事，不可面面俱到、齐头并进。第三要合理可行。绩效目标要切合实际，与资金投入规模向匹配，避免制定得过低或过高。第四要完善绩效指标。设置与绩效目标相适应的绩效指标，对绩效目标进行细化和量化描述，同时根据上级要求和单位实际对绩效指标设置合理的权重和合理的评分细则以及明确的责任划分，便于事中监督和事后评价。绩效指标应可以支持投入产出分析。

（2）密切监测绩效运行情况。结合高校特点合理确定监测频率、监测指标和监测重点。监测频率一般季度为主，对于重点项目可采取前紧后松的做法，上半年紧一些、下半年松一些，寒假、暑假期间要重点监测，把工作赶在前面，减少年末突击花钱。监测指标以预算支出进度为主，预算支出进度简单易行，同时也是项目进展的晴雨表和温度计，能够快速能够反映项目进展情况或暴露存在的问题。监测重点放在项目实施的关键节点，对照时效指标确定的项目开展进度检查项目完成情况。

（3）及时开展绩效评价。绩效评价可采取项目组自评和学校评价相结合的方式，项目组自评应在每年寒假开始前完成，学校评价应在每年春季学期开学初完成。成立绩效评价小组，小组成员由校内外专家组成，以校外专家为主，减少人情分、面子分对应绩效评价结构的影响。绩效评价结果应及时反馈给项目组征求意见，并结合项目组提出意见进一步修改完善，同时邀请评价专家面向全校开展专题讲座，指出问题、传授经验、总结提高。项目评价结果及时向学校领导汇报，并在校内一定范围内进行通报。

（4）强化评价结果运用。评价结果运用方式可以选择表扬、批评并责令整改，与预算挂钩，与个人绩效考核挂钩等方式。对于绩效较好的项目在以后年度预算安排上给予倾斜，对于绩效不佳的项目减少预算安排直至停止安排预算。将预算绩效评价的结果纳入校内部门或个人的年度绩效考核，与评优评先以及绩效工资挂钩，增强评价结果对个人的触动效果，倒逼项目负责人提高项目支出绩效。

三、案例分析

绩效指标设置是预算绩效目标管理的一个难点。为进一步阐释基于学科评估的预算绩效目标管理，本部分就如何设置及审核绩效指标举例说明。

例：某高校202X年获得财政一流学科建设项目拨款1000万元，该校学科部门编制了如下绩效目标和绩效指标，如表1。

表1 某高校一流学科建设项目绩效目标表

（一）绩效目标存在问题

该年度绩效目标包括了师资队伍、平台资源、人才培养、科学研究等内容，与学科评估指标是一致的，但存在以下问题：一是目标不明确，各项目标都没有细化量化；二是绩效目标与绩效指标不匹配，绩效指标中并没有体现师资队伍建设的内容；三是投向不明确，项目总预算1000万元，但投入成本中只列了设备购置500万元、图书及数据库购置200万元，还有300万元投向不明确，需要进一步修改。

（二）绩效指标存在问题

（1）产出数量。产出数量不完整、不清晰。可修改为：引进人才数量：10人/采购实验设备：200台件/采购数据库个数：4个/采购图书：2万册。

（2）产出质量。产出质量不完整，产生质量是保证产出数量效果的控制措施，应根据产出质量对应设置指标。可以修改为：引入人才中获得博士学位的比例：100%/引进人才三年内流失率不超过：20%/设备验收合格率：100%/数据库校内访问并发端口数量：200个/数据库校外访问端口：50个/图书正版率：100%等。

（3）产出时效。产生时效过于笼统，不利于跟踪监测，应根据工作计划设置关键的考核节点，增强绩效指标的约束力。可以修改为：人才招聘通告发布时间：2月底前/人才到位时间：10月底前/设备、数据库、图书完成招标时间：6月底前/供货验收完成时间：9月底前等。

（4）产出成本。产出成本内容不完整，不详细，无法对投入产出进行评估。可以修改为：引进人才安家费：300万元/采购设备：500万元/数据库购置：120万元/图书购置：80万元。

（5）社会效益。社会效益内容与指标要求不相关。社会效益是绩效指标设置的难点和争议焦点。根据财政部要求，社会效益反映预算支出对社会发展带来的效果和影响，高校的社会效益主要是人才培养的数量和质量，但人才培养的数量和质量是全部资金共同作用形成的结果，单纯确定某项资金的社会效益非常困难。社会效益建议结合立项的目的，采取排除法确定，即效果指标中不属于经济效益、环境效益、可持续影响的内容全部归入社会效益。本项目的社会效益可设置为：专任教师中具有博士学位的比例：45%/新引进人才每人每年服务学生：150人以上（按生师比1：15确定）/新增实验种类：20个/设备年均使用率：80%以上/设备年均使用人次：1000人以上/新增数据库年均总访问数量：4万次以上/新增图书年均借阅次数：10次等。结合数量指标、成本指标可以进一步分析投入产出的效果，审核项目预算的合理性。

（6）可持续性影响。指标设置过于模糊，不明确。可以修改为：引进人才服务年限5年以上/新增设备使用年限6年以上/设备维护支出年均100万元等。再把项目的生命周期考虑进来，整个项目的投入产出便比较全面了。

（三）简要投入产出分析

根据绩效指标简单整理，可以得出表2，并据此进行简要的投入产出分析。

表2 某高校一流学科建设项目投入产出情况表

从表2数据可见，引进人才的人均成本为30万元，要求服务5年，平均每年成本是60万元。该项费用偏低，可能无法引进和稳定人才；每人每年为150个上课，5年共计750个学生，平均每人成本400元，相对合理。购置实验设备一次性支出500万元加上后续维修费用100万元，设备生命周期全部成本应为600万元，按照年均1000人次使用计算，每人次使用成本为1000元，费用较高，需要谨慎论证。另外数据库每次访问的费用平均为30元，似乎偏高，购买的必要性需要进一步论证。

结语

学科评估是当前一段时间内国家对于高等教育要求的集中体现，是高校发展的重要遵循。然而学科评估指标是一个相对滞后的指标，在每一轮学科评估前夕才公布。从某种意义上说，学科评估指标更像检查工作落实情况的总结性指标而非指导工作开展的引导性指标。这便是基于学科评估指标开展预算绩效目标管理的局限性。每一轮学科评估指标虽然有所变化，但同时也具有一定的延续性，对于下一轮评估前高校的发展仍然具有较大的指导意义。而且学科评估指标在高校中具有广泛的认同性和较强的可比性。总体上看，基于学科评估开展高校财政资产绩效评价利大于弊。