将服务带入治理：社区能力的现代化建构——服务要素叠加框架下武汉社区抗疫多案例比较研究

张大维 赵益晨 万婷婷

一、问题提出与文献综述

党的十九届五中全会提出了“十四五时期”要实现“国家治理效能得到新提升”，这为提升社区治理效能、推进社区治理现代化指明了新的发展方向。社区作为生活共同体、治理共同体、命运共同体的复合型空间，是国家治理的基石（刘建军，2020）。2020年初爆发的新冠肺炎疫情使武汉乃至全国的社区承受了莫大的考验，尤其是在武汉封城后，社区站到了舆论前台，成为在疫情防控、管理服务等各类问题的集合点。笔者及其团队密切关注这一特殊时期的社区治理实践，参与观察和调查了武汉市7个区16个街道的23个社区，通过对不同主体的访谈，了解了疫情期间不同社区的抗疫过程。在访谈中，笔者观察到一个共性特征，即社区治理在疫情背景下集中体现为社区服务能力，而社区的服务效果体现了治理效能的差异。这一特征引出了本文的问题意识，即社区治理效能究竟是如何通过服务得以展现的？而社区服务能力具体受到哪些要素的影响和支配？

针对第一个问题，国内学界目前主要从理论上阐释了社区治理与社区服务的内在关联。曹海军基于我国社会主要矛盾发生变化的时代背景，提出推动基层社会治理和服务下沉，将治理寓于服务之中，是破解新时代社会主要矛盾的着力点和突破口（曹海军，2018）。潘屹则从社区本身出发，认为社区治理本身就包括社会管理与服务，就与民众日常生活最为贴近的社区而言，承载的最基本任务、最核心功能就是社会服务。社会管理归根结底也要落实到使提供的社会服务更加有序、有效上来（潘屹，2018）。杨敏等人从我国的社区演进切入，以思路、机制、技术和途径四个角度展示了“管控型”社区转向“服务型”社区的具体变化（杨敏，2013）。杨君等人则进一步指出了服务型社区在中国的特殊性表现，即国家与社会相互融合的特征（杨君、徐选国、徐永祥，2015）。但上述研究还难以从实证层面回答社区治理与社区服务的演变逻辑，而要真正回答这一问题，就需要从第二个问题入手。

针对第二个问题，社区服务能力究竟具体受到哪些要素的影响和支配，已有研究稍显单一。在国内，学界大致提出了社区服务能力建设的四种方向或要素：一是社区的动员参与，陈雅丽比较了关于社区服务的国外研究成果后认为，社区服务在国际与国内具有相通的内涵，即为了发现和满足社区居民的各种需求，通过动员社区居民参与和开发社区资源来达成目标（陈雅丽，2007）；二是社区公共产品的供给，夏建中指出社区治理是在多方参与的基础上，为居民提供公共产品，具体包括基础设施的物资产品以及社会资本的非物资产品（夏建中，2010）；三是服务机制构建，马文多提出构建社区服务体系要将社区服务予以具体分类（马文多，2018），李晓琳等人也强调了不同类型的社区服务要予以人、财、物、技术等手段的配套机制支撑（李晓琳、刘轩，2020）。四是社区与居民的信息互动，师曾志等人认为当下个体表达形式与内容更趋于多元，社区服务与治理必须从个体角度出发，更加重视与居民个体的情感交互（师曾志、季梵，2020）。在国外，学界从协商、积极公民塑造、参与等方面对社区能力建设进行了探讨。在协商方面，林恩·辛普森等人提出社区能力的提升需要通过有意义的协商、实际参与来考虑对现有项目或社区组织的影响（Lyn Simpson et al., 2003），波·金尼等人则基于社区能力框架定义了社区能力的四个关键特征和具体战略，并基于协商理论分析论述了协商对于提升社区能力的价值（Bo Kinney, 2012）。在积极公民塑造方面，卡罗尔·帕卡姆从社区的非正式教育和学习能力建设方面研究了积极公民的形成机制（Carol Packham, 2008），而贝尼亚米西·斯拉吉等人则通过协商实验的方法对社区公民能力和集体行动的塑造过程进行了考察（Beniamino Cislaghi et al., 2016）。在参与方面，迈克尔·豪斯等人通过参与不同功能和不同阶段的政策制定过程提出了相应的提升社区参与能力的路径（Michael Haus et al., 2007）。

上述研究主要着眼于社区服务能力某一部分的总结与讨论，缺乏整体性，很难真正对社区服务能力具体受到哪些要素的影响和支配作出合理性解释。而国际上较为成熟的整体性社区能力建设分析框架由罗伯特·查斯金等人提出，其在《建设社区能力》（Building Community Capacity）一书中展示了社区能力建设的关系性框架，从社区能力特征、社会行动层次、功能、策略、条件变量和产出6个方面讨论了社区能力建设，并且阐明了其中的内在关联（Robert Chaskin et al.，2001）。（见图1）

图1 社区能力建设：一个关系框架

在后续研究中，塞尔玛·C.利伯拉托等人通过综述性研究提出了社区能力评估的九个标准，即学习机会和技能发展、资源调动、伙伴关系的联结、领导力、参与性决策、资产、社区意识、沟通、发展途径（Selma Liberato et al.,2011）, 而菲奥娜·维蒂等人将社区能力概括为个体、组织、系统环境三个方面（Fiona Verity,2007）。安托内娜·诺亚等人将社区能力的要素总结为强有力的社区领导、参与、技能和资源、建立和维护网络的能力、共享价值个方面（Antonella Noya et al., 2009）。美国国家科学研究会则提出以公私部门合作建设社区韧性的模型，包括社区因素、参与、实施的战略原则、操作流程、协同效应和其他影响以及变革对社区抗灾能力的提升六个要素（NRC, 2011）。胡安·M .莫雷诺等人则通过对中国云南省个案的考察，梳理出在国际非政府组织与地方政府的合作下，社区能力建设在个人、社区及制度三个层面形成的过程（Juan Moreno et al., 2017）。

综合以上分析，结合对武汉市23个社区的实证调查，笔者认为，从要素及其相互关系的角度考察社区能力进而考察社区治理效能更有利于从整体性上观察社区全貌， 在比较中抓住关键细节。在借鉴国内外社区能力建设分析框架，笔者尝试进行本土化的理论创新，提出疫情下考察社区的分析框架，将服务的概念外化为社区能力要素及其相互关系，并将其作为考察社区治理效能的重要变量。

二、社区能力分析样本类型化与框架建构

（一）社区样本呈现：案例方法与类型化

笔者及团队在疫情期间介入到武昌区DL社区的防疫过程并参与观察，于2020年6-12月，深入调查了武汉市6区16街道的23个社区，其中包括了4个中心城区和2个边远城区：中心城区包括分布在长江南边的武昌区、洪山区、青山区及北边的江岸区；远城区包括江夏区和东西湖区。调查中，笔者及团队与社区书记、社区“两委”成员、社区其他工作人员（如网格员）、物业服务人员、志愿者以及区街相关负责人交流了疫情期间社区所发生的各类情况。从个体能力动员到社区“战时”应急制度的搭建，社区之间尽管表现出了相似的抗疫制度安排，但在具体的操作层面，依然能够看到不同类型的社区所采取的不同防控和服务策略（23个社区基本情况及访谈编码见表1）。

表1 武汉市调研社区访谈编码

为了更好展现此次调研成果，本文将23个社区具体分为了三类（见表2），即传统老旧社区、物业商品房社区以及混合型社区，三类社区各自存在着不同特征。在此基础上，通过进一步选取三个比较有代表性的社区访谈案例作为主要的比较研究对象，即YY社区（老旧社区）、DH社区（商品房社区）、PL社区（混合型社区）。

表2 武汉市调研社区类型划分

（二）服务要素叠加：社区能力分析框架建构

查斯金等人提出的社区能力建设分析框架是基于社区能力建设的一般讨论，并不完全适用于我国和疫情条件下的社区实践。例如，条件变量中社区安全以及人口流动等因素在疫情条件下被极大地弱化，因为社区之间采取的是相似的安全与人口封锁措施。而根据实际的调研访谈发现，社区能力主要体现为以服务为特征的能力建设（施雪华，2020）。因而，在疫情条件下上述分析框架可以化约为对社区（相对独立空间）内服务能力的考查。本文将影响与支配社区服务能力的要素类型化为四种，居民要素、领导要素、资源要素与机制要素，且这四种要素存在相互关联，叠加作用于社区服务效果，以此建构出疫情下社区能力分析框架（见图2）。

首先，居民要素与领导要素相互影响。居民要素主要表现为社区居民关系的紧密度。根据实际调研，居民关系的紧密度受到居民相互熟悉程度和公共交往的影响，紧密的居民关系在疫情更有利于形成社会资本，拓展社区的服务资源和服务能力；而领导要素在疫情条件下也有所改变，大致可以分为组织策略与变通策略。强调组织策略的社区领导者拥有更丰富的组织经验，而擅长变通策略的社区领导者则更能够根据实际需要灵活应对各项政策要求。上述两种要素的关系表现为：一方面，居民关系紧密度强的社区，居民合乎政策的优势资源可以被社区领导者通过组织策略予以吸纳，而与政策不完全一致的资源也能够通过变通策略被整合进社区；另一方面，拥有丰富组织策略的社区领导者在居民日常的公共交往中能更多地开展居民公共活动，因而能够间接增强居民关系的紧密度。

其次，资源要素受居民关系紧密度影响。资源要素是疫情条件下社区服务能力的基础特征，主要表现为内部资源优势与外部资源优势。内部资源优势，主要指在社区管辖范围内的资源禀赋；外部资源优势，则指在社区管辖范围之外的资源。从要素关联性上看，在居民关系更加紧密的社区，能激发社区内部更多的社会资本，内部资源激活居民的社会关系，刺激更多的外部资源向社区流入。

再次，机制要素受居民要素、领导要素与资源要素的叠加影响。机制要素反映了疫情条件下社区服务的机制构建能力，本文主要将其分为个人与组织两个层面的机制构建。个人层次的机制，是指以拥有个人威望或能力的居民为主体的非正式制度安排；组织层次的机制，则是依托社区与基层党组织，通过正式的制度渠道形成的人员安排。从要素关联性上看，机制要素受居民要素、领导要素与资源要素的叠加影响。例如，居民关系紧密，社会资本强势，且社区领导变通策略丰富而组织策略欠缺的社区，个人层次的机制构建能力就相对较强，反之则相对较弱。

最后，社区服务的效果受到上述四类要素的共同叠加影响。一方面，从社区服务效果的具体构成来看，结合已有的研究结果，本文定义社区的服务效果由四部分变量构成：（1）制度安排，反映了社区的决策过程，决定了服务资源供给效率的高低；（2）物品供给，反映了社区服务的基本职能；（3）信息宣传，其反映了社区与居民之间的沟通质量，很大程度上决定了居民对社区服务能力的信任度；（4）动员参与，反映了社区的社会资本与组织能力，决定了社区服务能力的内在潜能。上述四部分变量在疫情条件下，既反映了社区间服务效果的差异，又从治理层面上反映出社区间治理效能的差异。另一方面，从社区服务效果的要素关联性上看，社区服务效果受到了居民要素、领导要素、资源要素与机制要素的共同叠加影响，在不同要素的组合下，社区服务效果表现出不同的类型特征。社区治理的后续对策分析则建立在不同类型特征社区服务效果比较的基础上（见图2）。

图2 服务要素叠加：疫情下的社区能力分析框架

三、服务能力要素差异的多案例比较

（一）关系与社会资本差异：服务能力的居民要素比较

从居民维度看，能够影响社区服务能力的因素突出表现为居民关系的紧密度。疫情期间，关系紧密的社区居民有利于快速形成社会资本，激活更多的服务能力（见表3）。

表3 社区服务能力的居民要素比较

从三个代表性案例居民要素比较中，居民关系的紧密度与社区类型有内在关联。可以看出如YY社区这样的老旧社区，因其总体面积较小，居民分布相对集中，且在共同的环境下长年生活，彼此较为熟悉，疫情期间也更加团结。在YY社区的访谈中，较为典型的案例是：一个人口较少且没有物业管理的老旧小区，由于社区先前通过协商利用闲散空地改造了停车场，小区则以自治方式通过收取停车费聘请专业安保与保洁人员，因而在疫情期间小区居民能够享受基本的安保与保洁服务，并通过小区的三名党员牵头，顺利动员小区居民担任志愿者，具备了自我服务能力，平稳度过了整个疫情高峰期。用社区书记的话说，“这个院子最后实现了零感染，整个疫情中不需要社区操心，社区只安排了一个下沉干部在院子里帮忙”（访谈记录：YY20200824-1）。类似的情况也在其他社区也有所体现，例如一些老旧小区“出现资源分配或邻里纠纷问题时，一些老居民总能利用自身的人脉资源来解决实际问题，减轻了社区的相应负担”（访谈记录：DC20200812-3）。

相比之下，在PL社区的一些物业小区里，居民熟悉度就要低一些，很重要的原因在于社区人口达到了上万人的规模。除了居民熟悉度外，PL社区的案例从另一个角度看到了提升居民关系紧密度的影响因素，即社区居民公共交往的重要性。PL社区多年来在上级部门支持下积极谋划社区宜居项目，例如针对老年人群体建设居家养老服务中心，定期为老人举办线下活动，增强了老年居民的公共交往，也强化了与社区工作人员的联系。一位网格员在访谈中谈到疫情期间曾收到5只N95口罩，这些口罩是网格员熟知的一位老人寄来的，“老人家得知我负责社区病人的接送和安置工作，将家中仅有的N95口罩送给我，因为她觉得我更需要”（访谈记录：PL20200720-3）。这很大程度上能够看出社区在日常生活中对居民公共空间营造的组织策略。比如一些社区通过“日常开展的妇女之家、舞蹈队、养生坊、文娱队和太极拳协会等居民组织，在疫情期间也确实发挥着动员作用”（访谈记录：JG20200626-1）。与以上这些社区相比，DH社区无论是在居民熟悉度还是在公共交往都要相对弱一些。

（二）组织与变通能力差异：服务能力的领导要素比较

从整体的访谈情况来看，疫情期间，社区服务能力的领导要素很大程度上反映了社区服务资源的调度与整合能力。具体而言，领导要素表现为社区工作人员在有限的资源条件下发挥组织策略与变通策略的能力。尽管多数社区都在上级要求下动员了辖区内外的党员居民，发动了志愿者参与社区的防疫与服务工作。但由于社区工作人员的能力存在差异，因此表现出组织策略和变通策略各有特点（见表4）。

表4 社区服务能力的领导要素比较

从组织策略来看，PL社区表现出了更强的组织能力。一方面，随着政策逐步下放，社区有权调动辖区内党员并志愿者后，PL社区“两委”的组织策略得以充分发挥，其中一名社区工作人员的总结汇报写道，“在（我们）线上线下的紧急动员下，全社区快速集结了90多名党员、志愿者，各自编入了临时组建的封堵组、物资组、消杀组和宣传组。封堵组的居民党员和志愿者帮助我在网格中开展疫情排查，挨家挨户摸底，并且与线上志愿者统计的情况相对照，快速提升了排查摸底效率；物资组和消杀组的党员、志愿者在社区副书记的带领下重点对接服务能力更差的那些老旧小区，给那里的居民提供环境消杀和物资保障；宣传动员组的党员志愿者动员群众在线上的网格群里给我们写了感谢信，使我们倍受鼓舞（访谈记录：PL20200720-2）。”另一方面，PL社区还善于利用激励措施，如在上级的政策支持下火线入党了一批优秀的抗疫先进模范，将抗疫模范先进事迹通过宣传动员组在全社区进行宣传，用于鼓舞居民，激励团队。

相比之下，DH社区与YY社区领导要素中的组织策略就相对较弱。对DH社区这种商品房社区而言，仅10余名社区工作人员难以应对上万人的小区居民，更多地只能依靠物业提供的专业服务，居民在社区组织动员方面的积极性相对较低，类似社区在疫情前“只在线上成立了社区的大群，直到疫情爆发才真正建立了网格群”（访谈记录：MG20200813-1），同时居民也更容易与社区和物业之间形成服务与被服务的关系。DH社区的一个网格员回忆起疫情期间最大的委屈之一便是居民“经常对群里发布疫情公告和信息吹毛求疵抠字眼，故意刁难社区，甚至进行人身攻击”（访谈记录：DH20200819-3），东原时光道小区更是“有居民就因为闻不到消毒水的气味，就污蔑服务工作不到位”（访谈记录：QY20200825-3）。但DH社区工作人员还是尽可能地通过各种途径招募志愿者，也取得了一定成效。“社区将志愿者临时任命为线上楼栋管理员，统计居民信息，并与物业对接满足居民生活需求，还组建了线上维权群，安排志愿者负责统计居民对物业的服务投诉，达到对物业公司的监管目的”（访谈记录：DH20200819-2）。在线下，社区将志愿者自愿编入排查组、报表组、物资发放组、买药组、返汉组、送医组、物资保障组，强化线下服务能力。而YY社区由于社区书记较为年轻，担任书记年限较短，对于老旧社区的个人影响力有限，所以在组织策略上相对较弱。例如在为居民抢肉的问题上，“书记必须亲自带着我们几个女同志提前到超市蹲点，大家垫钱后才能将几车冻肉带回社区，还要担心由于化冰之后减轻的重量问题与居民扯皮”（访谈记录：YY20200824-2）。

YY社区的组织策略尽管不足，但凭借更为紧密的邻里关系，在领导要素的变通策略上表现突出。“按照政策要求，YY社区的四家商铺必须关门，但商铺住户想要营业止损，便与社区进行沟通。出于满足居民购物的多样化需求，我们决定灵活执行上级指示，和周边小商户达成合作，允许商铺变通开后门营业。后来上级来检查时又禁止商铺营业，我们便改变了商铺的营业方式，让商铺成为社区志愿者，与社区线上对接，24小时预约下单，保证送货上门，不得收取额外费用。同时还会帮助商铺进货，向居民提供更多个性化的商品，这一措施大大减轻了社区生活保障的压力，满足了居民的个性化需求”（访谈记录：YY20200824-1）。而类似的做法也在DH社区的访谈案例中出现。老旧小区同样也时常发生网格员“替不会网购的老人垫付物资费用以解决其生活难题”（访谈记录：HD20200710-3）的情况，这也属于社区及网格员通过变通策略满足居民服务需求的典型方式，只是这种做法加剧了网格员的负担。比如东亭社区的一名网格员“经常一天要垫资3000-4000元，而且垫的钱还总是不能日结日清，压力很大”（访谈记录：DT20200818-3）。

（三）资源禀赋的空间差异：服务能力的资源要素比较

疫情期间，所有社区面临的最大挑战之一便是资源有限的客观现实。根据访谈结果来看，随着武汉疫情防控指挥部对形势把握的逐步清晰，所有受访社区都能通过上级单位的协调规划就近分配到一批下沉干部，后期也逐步允许社区发动辖区内的党员居民，并招募居民志愿者，以缓解社区人力资源紧缺的现状。许多社区工作人员在访谈中都有类似表示，“政府要求党员下沉后大大减轻了社区压力”（访谈记录：HD20200710-1）。但除去这些相同的基础资源配置外，社区自身存在着空间区位及其附着的资源禀赋差异，不同社区之间的资源分配不太平衡，拥有资源优势的社区在疫情期间获得了相对更好的服务能力基础（见表5）。

表5 社区服务能力的资源要素比较

第一，从社区的内部资源优势来看。一方面，DH社区与PL社区都有物业公司，且这些物业公司和物业工作人员都拥有较强的责任感，作为物业管理方愿意为业主提供生活服务保障。以DH社区为例，“在疫情初期，DH社区的小区防疫物资由基本上全部靠物业自筹，在封城前还没有任何上级正式通知的时候，物业就提前把小区中百超市里的巴斯消毒液、洗手液等防护物资全部买下搬到了物业，跑到药店购买口罩等物资，由公司行政部门负责采购工作，靠这批物资物业撑过了疫情前期的困难阶段”（访谈记录：DH20200819-4）。DH社区的这位物业工作人员曾表示，“作为物业管家感到了自己身上的责任感，这种感觉既来源于物业行业的从业经历，也有对小区业主的责任心”（访谈记录：DH20200819-4）。随着疫情的逐步恶化，物业公司进一步强化了对小区物业的防疫服务要求，并通过公司自身渠道为物业提供了几百件防护服和伙食补助，确保了物业人员正常工作。这种资源优势在类似的小区中都较为突显。另一方面，诸如YY社区这类老旧社区尽管在物业管理上缺乏DH社区那样的专业能力和责任精神，但其本身也有独特的内部资源优势，即受更为紧密的居民关系的影响，小区内有更强的社会资本。通过对YY社区的访谈可以发现一个较为有趣的亮点——在紧急关头总能出现愿意出面解决问题的志愿者，协助社区解决一些关键事务，而类似情况在DH社区中是较少出现的。

第二，除了社区内部的资源优势外，不同社区由于空间区位差异，获取外部资源的优势条件也有所差异。疫情期间，这种外部资源优势较为突出地表现为辖区内机关单位的资源支持。以PL社区为例，尽管社区面积不足0.3平方公里，但辖区内集中了多家省市机关单位的住宅区，且机关单位的党员干部也大都就近分配到了社区。PL社区便可利用自身优势，为社区争取更多外部资源。PL社区工作人员在回忆中也重点提到一事例，“在省委宣传部的协助下，我们较快地对接捐赠企业，并将捐赠物资快速分配给辖区内的老旧小区以及生活困难的居民”（访谈记录：PL20200720-2）。显然，这种基于区位优势而获得的外部资源也难以复制到所有社区，表现出了独特的优势条件。

（四）三要素形塑机制差异：服务能力的机制要素比较

通过对三个代表性社区在服务能力的居民要素、资源要素与领导要素的案例比较，可以看到受上述要素的影响，三个社区在影响服务能力的机制要素构建层次上也表现出不同特征（见表6）。需要特别说明的是，这里所指的社区服务能力的机制层次，更多地是考察社区自身服务能力所形成的机制层次。原因在于，几乎所有社区的访谈中都显示出下沉党员干部对社区防疫和服务的重要性，因而在案例比较上难以发现具体差异，而更为重要的原因是党员干部的下沉很大程度无须过多考察社区自身服务能力的机制建设程度，与资源是否到位有更大关联（陈那波、李伟，2020）。从社区自身服务能力所形成的机制层次分析可以发现：

表6 社区服务能力的机制要素比较

第一，类似DH社区这种商品房社区，居民关系紧密度较弱，服务能力主要依靠物业公司的资源禀赋，凸显个人能力的个体化机制建设相对较少。不过并非没有个人层面的个案，如QH社区的一名志愿者主动报名服务楼栋150余户居民，“高峰时期，平均每天有1．25吨物资进楼栋，都是我们从社区搬到楼栋，再一一通知大家错时下楼领取”（访谈记录：QH20200620-5）。这种个人能力的发挥也是尽可能地挂靠社区与物业的组织资源实现的。在社区服务领导力达标的情况下，服务能力的机制构建主要是围绕社区与物业公司之间的配合，更多地表现出组织化机制。例如，DH社区招募并成立线上与线下的志愿者职能小组，“一方面用于弥补物业的有限服务能力；另一方面也依靠居民监督物业的服务质量”（访谈记录：DH20200819-1）。

第二，类似YY社区这种老旧小区的服务能力经常性地突显出基于个人能力的机制建设。例如前文提到的号召老旧小区居民组建志愿者团队的三名党员，以及不时通过自身的变通策略改进社区服务能力的社区书记，又如在社区书记的访谈中经常提到的自发参与并组织居民团购物资的党员和志愿者。显然，YY社区这种围绕个人层次的机制建设很大程度上与老旧社区居民长年累积下的社会资本有关。但同时，也能看到YY社区由于组织策略的相对不足，社区的动员参与很大程度上要依靠个体来开展，因而在一些居民不愿出面解决的问题上社区只能尽量自己解决，如前文中的抢肉案例。

第三，类似PL社区这种自身资源禀赋较好，领导组织策略较多，且有较好居民关系的社区，更倾向于形成组织化的机制建设，将更多的资源禀赋与个人能力整合进组织中，以提升社区的服务质量。如PL社区的明星志愿者团队刘队长，在疫情初期“动员发展我身边的战友、同学和街坊一起来参加我们的志愿者行动，但后来人数太多，于是按照社区党委指示把所有人员进行分组开展志愿服务”（访谈记录：PL20200720-5）。在对PL社区其他对象的访谈中，发现当社区摆脱了疫情前期的短暂困难后，总能快速跟上新出台的支持政策，并充分发挥其支持作用。比如前文提到的对辖区内居民党员和志愿者进行组织编排的案例，以及火线入党激励团队的案例。

四、能力差异下的治理效能与路径调整

（一）服务要素叠加下的治理效能差异：社区服务的效果外溢

在对上述影响社区服务能力的四种要素进行整合后，可以看到三个代表性社区在叠加要素影响下所呈现的不同特征。结合实地访谈调研结果，这些要素特征也不同程度地影响了社区的服务效果，从治理层面看，则反映出了不同的治理效能（见表7）。

表7 社区服务能力的要素整合与效果比较

第一，从疫情期间社区之间的制度安排来看，YY社区表现出了更强的非正式制度特点，这显然是在居民要素、资源要素、领导要素与机制要素叠加影响下所形成的制度结构，形成的较好服务效果，体现了较强治理效能。在YY社区的后续治理中也确实反映出制度变通的特点，但也有一定的负面影响。例如，YY社区书记在访谈中就曾谈到，“疫情后居民所有的事都想要社区来管，于是通过市长热线把所有问题都抛给社区，导致社区负责的边界更加模糊”（访谈记录：YY20200824-1）。而一些老旧社区通过“不讲情面”的方式按照正式制度开展工作收获了很好的服务效果。“一次来了一大批菜组织发放给老旧小区居民，大家和发菜的工作人员互相认识，经常出现挑挑拣拣的情况，导致社区发了4天都没有发完。于是社区请来由20多位农民工大哥组成的志愿团队，来组织发菜。这些农民工不认识居民，在维护秩序的时候也不跟居民讲情面，反而维护好了发菜秩序，发了3天就把10吨菜全部发完了”（访谈记录： DT20200818-1）。相应地，基于四种服务要素叠加作用下的PL社区与DH社区则更多地在疫情期间利用正式制度来强化服务效果，前者是基于自身的基础资源优势与组织机制优势，而后者则基于小区物业在服务能力与组织能力上与社区的高度契合。与之类似地，能够形成正式制度安排的GX社区，在疫情后期将疫情期间成立的组织保留了下来，尽管起初“只是由于社区工作人员太少才不得不发动党员志愿者担任楼栋长”（访谈记录：GX20200824-1），但其中能够看到基于服务要素叠加影响下的正式制度安排对社区服务能力的深层次影响。然而从长远来看，社区书记表露出了个人担忧，“我们没有经费给楼栋长和志愿者发报酬，社区经费已经被卡死了，最多有时攒下一些外界捐赠的物资，把他们发给楼栋长和志愿者作为回馈”（访谈记录：GX20200824-1）。

第二，从疫期间社区之间的物品供给效果来看，PL社区、YY社区和DH社区都基于自身服务能力要素的影响实现了物品供给的服务职能。具体来看，PL社区基于自身丰富的内外资源与强大的组织能力，可以有效满足居民的物资供应需求；主要依托物业资源的DH社区也尽力为社区争取更多物资；YY社区则依靠居民的个体能力以及广泛的变通策略尽力满足居民的生活物资需求。然而客观而言，除了PL社区拥有的区位优势外，能够看到物业公司在资源汲取和物品供给方面的显著优势，与此同时，也应重视社区通过变通策略摸索出的资源供给路径，例如社区商铺在满足居民需求方面的价值。

第三，从疫情期间社区间信息宣传的效果来看，强组织策略与组织机制建设的叠加作用在信息宣传效果上有着明显的能力优势。在此次调研中，几乎所有社区书记都不约而同地提出了信息宣传的问题，主要表现为社区居民体量普遍过大，而服务人员过少，导致服务主体与居民之间会出现信息不对称，从而引发各种矛盾与积怨，服务人员甚至会无故遭受居民的人身攻击。为解决这一服务难题，PL社区组织党员志愿者定期下沉到楼栋单元进行宣传，与居民快速形成信息交换；与此同时还利用资源优势“联系了多家新闻媒体，通过第三方宣传社区的正面形象，化解了社区与居民之间的隔阂”（访谈记录：PL20200720-1）。相比于PL社区，DH社区的服务主体则是以物业人员为主，在这种情况下，社区通过组织策略招募线上志愿者，建立维权群，带领居民监督物业服务质量的同时，也建立了“社区—物业—居民”三方信息沟通的制度化平台，也较好地解决了信息宣传的问题。而那些有红色物业的社区，在社区党组织与红色物业的组织下，“居民党员长期被编入物业志愿服务团队，在疫情期间能快速和群众建立起紧密联系”（访谈记录：YE20200622-1），形成了有效的沟通与反馈机制渠道。相比之下，YY社区可以依托较强的居民资源与紧密关系，在线上信息传递的过程中有利于快速传播，但在社区与居民之间没有较好建立起较为顺畅的沟通渠道，相比于前面两个社区的组织化宣传机制或多方信息反馈机制都有所欠缺，导致社区长期存在居民投诉问题。存在类似问题的XC社区，一位网格员回忆起最艰难的时期时说，“我一天除了负责300人的物资供应外，还要处理微信群上居民的施压以及10-20条来自市长热线的居民投诉”（访谈记录：XC20200810-3）。

第四，从疫期间社区动员参与的效果来看，一方面，强组织策略与组织机制建设的叠加作用同样对社区动员参与的服务能力有着首要优势。将YY社区与另外两个社区比较后发现，YY社区尽管更为丰富的居民资源，但由于在组织能力上的相对欠缺，难以主导居民的动员参与过程，必须与强势居民开展合作。因此社区也就失去了居民动员参与的主动权。而无论是PL社区还是DH社区，都能在社区主导下动员居民参与到组织化的疫情防控工作中，提升服务能力。另一方面，也能看到居民要素在其中发挥的次要优势。比较DH社区与PL社区的影响要素可以发现，PL社区的居民关系更加紧密，在社区组织和宣传下更有利于调动更多居民参与。相比之下，DH社区的居民关系稍显单薄，且长期在物业环境下获取服务，因而在社区动员下的居民部分扮演着监管者角色，真正参与到社区服务的志愿者被相对稀释。如DH社区书记所言，“疫情期间维权群既是志愿服务最积极的群，也是向社区和物业提意见、批评最多的群”（访谈记录：DH20200819-1）。

（二）服务要素叠加下的治理路径选择：社区治理的策略调整

上述内容讨论了疫情期间三个社区在四种服务要素的叠加作用下的服务效果，也反映出不同社区在疫情期间的治理效能。总体来看，三个社区在服务效果上各有优势，但也存在不同程度的治理问题，而这些治理问题甚至会延续到后续的社区日常治理。在前文的案例比较中不难发现，疫情下社区的服务能力要素其实更多来源于常态下的累积，因此，在此次疫情后，社区必须从常态入手，调整社区治理路径，更加注重常态条件下的点滴积累，在“战时”状态下才能厚积薄发。服务要素叠加的社区能力分析框架为社区调整治理路径提供了一个整体性的视角，更好地把握社区在服务能力和社区制度建设上的劣势与不足。

第一，对老旧社区而言，社区能力的提升离不开居民对其的认同度。从YY社区在疫情期间的服务效果与治理效能来看，似乎陷入了一种两难状态：一方面，社区在现有的资源条件下必须依靠资源丰富的居民关系来达成预期的服务效果；另一方面，部分居民看不到来自社区的巨大付出，这会对社区的认可度产生负面影响，加剧了社区在组织策略上的脆弱性以及对居民关系的依赖程度。YY社区书记在访谈中也提到，“提高社区的待遇，首先就是要提高社区的社会地位，提高工资反而还是次要的”（访谈记录：YY20200824-1），这反映出社区能力建设对加强居民认同感的迫切需求。

第二，对制度建设和组织化较强的社区而言，社区能力的拓展要激活居民间的协作和信任。从PL社区与DH社区在疫情期间的服务效果与治理效能来看，得益于组织层面与资源层面的优势，两个社区服务效果与治理效能上都有较高水准。然而，在正式制度与组织策略的能力框架下，也要重视居民紧密联结形成的社会资本对社区服务能力建设的强化作用。尽管如DH社区这种商品房社区可以依靠物业公司的资源优势和专业服务，但在数量庞大的服务对象面前，激活居民之间的协作能力与信任感既是对社区服务能力的有力支援，也是与社区动员参与能力的有益契合。

第三，依靠物业服务能力的社区背后也会暴露出治理短板，需要进一步完善。在疫情期间，社区服务也会被居民习惯地理解为一种“商业关系”，因而往往出现居民漠视社区服务。例如，LS社区一物业小区“某居民在家中咳嗽严重，被邻居投诉到社区，社区用微信和电话与他沟通，劝说他去做核酸检测，但他不配合工作，社区只能报警，并和警察、物业一起上门劝说”（访谈记录：LS20200813-2），对此有社区书记坦言，“当居民不配合社区工作时，社区没有执法权，所以只能进行调解”（访谈记录：DH20200819-1）。这也意味着社区服务能力建设需要更多法律与制度保障，以减轻社区的服务与治理压力。

五、结论及其启示：将服务带入新治理

在国家治理体系和治理能力现代化的推进背景下，提升社区治理效能必然成为国家治理效能向纵深发展的微观表现，进而实现党的十九届五中全会中提出的“社会治理，特别是基层治理水平明显提高”的发展目标。以此次抗疫为契机，社区被赋予了比以往更大的权力和责任，扮演着重要角色，成为“十四五”时期改善人民生活品质，提高社会建设水平的关键力量。因而，国家的部分社会服务职能逐步由社区承担、进一步提升社区服务能力，“将服务带入治理”，是社区治理现代化的应有之义。

社区作为治理的共同体，反映了国家与社会、政府与社会、国家参与社会自治组织实现合作的具体实践（杨君、徐永祥、徐选国，2014），而如何有效发挥各主体在参与社区合作中的作用，拓展社区共同体的能力建设，提升治理效能便成为社区治理的重要内容。借助服务要素叠加的分析框架所进行的案例比较可知，风险或疫情条件下的社区治理效能可通过服务效果展现出来。具体来看，依托居民要素、领导要素、资源要素、机制要素四类要素，通过从国家治理到基层治理体系的有效衔接，能够广泛吸纳各参与主体的能力优势，将下沉社区的各类服务资源依托四类要素的能力提升，转化为社区治理效能，持续推进社区治理能力现代化。

从现实情况看，疫情后的社区治理重要性得到充分显现。在从中央到地方对社区持续强化资源投入的背景下，本文认为，要继续以优化社区服务为切入，不断提升社区治理效能，进而提出“机制牵引资源，服务下沉社区”的治理启示和对策，具体表现为以下五个方面。

第一，充分发挥党的领导这一显著优势，以小区党组机制为引领，使党员服务融入社区治理。强化社会服务功能是社区党建的总体趋势和要求，要发挥基层党组织社区服务中的制度优势（胡序杭，2011）。一是推进社区基层党组织建设，实现街道—社区—楼栋三级网络全覆盖，以点带面，以线织网，打造社区党员服务体系，拓展社区服务覆盖面。二是建立健全党员干部下沉基层社区机制建设，带动社区志愿者队伍建设。通过构建党员干部进社区，建立单位部门、党员干部双报到制度，以党员带动基层群众，通过社区志愿者队伍建设缓解基层社区组织治理压力，在这一过程中逐步实现群众自我管理、自我服务的社区和谐自治。

第二，着力提升政府对社区建设的投入和协调功能，构建社区服务资源的应急联动机制。政府与民众间的沟通与回应生成信任和信心是风险治理的关键（张大维，2020）。因而，战时资源的应急联动需要平时的常态化机制加以维系运营：一方面，要依托政府投入和企业支持，通过多种途径为老旧小区引入专业公共服务队伍，在资金支持的基础上优化公共服务资源；同时尝试建设社区定点商家，在社区引导下与商家达成长期合作，以便应对不时之需；另一方面，须进一步推进社区服务的精细化管理，构建“防疫—控疫—治疫”三维联动布局，明确各子系统权责，加强各子系统间协同联动（刘春呈，2020；董幼鸿，2020）。

第三，有效带动社会力量对社区参与的协同作用，优化社区志愿服务机制，激发居民自我服务和自治能力。依托政策资源和社会资源的投入，持续为社区引入专业社工团队，在专业社工带领下提升社区志愿服务的专业能力，孵化高质量志愿团队，例如上海长宁区专业社工与居民志愿者共建的社区救助顾问模式。同时，以公共活动与激励手段相结合，发挥社区正式组织、非正式组织的参与能力，优化社区服务参与效果（Jiang et al., 2020）,如开设积分超市，以生活小激励带动居民大服务；或是定期开展应急演练，逐步培育楼栋居民的利益共同体意识，在自我服务提升居民的公共合作精神（李德，2020）。

第四，广泛发掘和调动社区服务力量，改进社区参与激励机制，合理布局社区工作自由裁量空间。随着资源对社区的投入加大，进一步改进社区工作机制也应作为一项强化社区服务的重要抓手。一方面，要制定行之有效的社区激励机制，使社区工作人员的付出得到实实在在的回报，进一步吸纳优秀志愿者团队、物业服务人员加入到社区工作队伍中来，实现治理主体的互动（李钊，2020）。另一方面，要合理布局社区工作的自由裁量空间，满足社区治理对自由裁量的需求（陈光，2014）。鼓励社区探索适合本社区特征的服务能力建设标准；同时在合理范围内允许网格员、各类专干等一线工作人员在实践中探索创新服务新模式，增强社区服务开展的灵活性和适应性。

第五，有效运用信息技术，构建社区服务反馈—回应机制。此次疫情使网络成为人们连接彼此的新的互动形态（刘义强，2020），因而在进一步拓展网络服务能力的过程中，强化社区服务的反馈—回应机制，增强社区的回应效率十分必要（张大维，陈伟东，2008）。例如，构建以线下网格、楼栋等小单元或业主委员会为中心的线上聊天群，一方面，调动群众参与，监督服务效果，反馈服务质量。另一方面，社区及时回应居民的反馈意见和批评建议，充当信息搜集者，发挥信息功能，进而在面对突发情况或基层问题时开展一定的预警与决策工作（李佳薇，2020）。

总体而言，此次在艰难时态下的深度社区调研带给笔者的最大感触是，居民对社区的评价最直接的莫过于社区服务是否让人满意。如同LS社区的物业经理所言，“我认为居民好不好管理跟疫情无关，好不好管理取决于我们提供的服务质量，因此物业一直讲究服务品质”（访谈记录：LS20200813-4）。当下的社区服务获得了提质增效的绝佳窗口期，通过服务要素叠加的分析框架将社区服务转化为社区能力建设，进而不断优化社区治理效能，这为强化平疫结合的社区治理转化能力，推进社区治理现代化提供了有益的参考。